土地抵押權(quán)制度的完善策略分析

魏嘉均

江蘇八面鋒律師事務(wù)所，江蘇 宿遷 223700

農(nóng)村地區(qū)具有廣袤的土地資源，種植業(yè)發(fā)展規(guī)模再大也不會(huì)將所有的土地資源全部利用起來。而且傳統(tǒng)種植業(yè)收入并不高，為了更好地促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)發(fā)展，就需要進(jìn)行大規(guī)模融資，農(nóng)村土地是農(nóng)民重要的可支配財(cái)產(chǎn)，通過土地抵押的方式可有效釋放土地潛能，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收益，農(nóng)民在獲取資金后可以從事更高收入的活動(dòng)。筆者結(jié)合自己的專業(yè)知識(shí)與工作經(jīng)驗(yàn)對(duì)土地抵押權(quán)制度展開分析，并提出了完善策略，意在推動(dòng)農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展。

一、土地抵押權(quán)的介紹

（一）土地抵押權(quán)的概念

土地抵押權(quán)指的就是使用權(quán)人在法律規(guī)定下，在不改變土地占有權(quán)的基礎(chǔ)上以土地作為擔(dān)保，債務(wù)人無(wú)法償還債務(wù)時(shí)，債權(quán)人可以依法處置土地使用權(quán)并將處置所得的價(jià)款優(yōu)先受償。中國(guó)農(nóng)村地區(qū)土地資源非常多，有研究表明中國(guó)目前有價(jià)值近30萬(wàn)億元的村鎮(zhèn)住宅和100萬(wàn)億元以上的農(nóng)村土地資產(chǎn)沒有發(fā)揮作用，如果將這部分土地上的資產(chǎn)進(jìn)行盤活，那么農(nóng)村將獲得更大的發(fā)展，大大提高農(nóng)民的收入。

（二）土地抵押制度的發(fā)展

土地作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)，如何合理利用土地以及保護(hù)土地成為法律研究的重點(diǎn)，而且隨著社會(huì)的發(fā)展，傳統(tǒng)的農(nóng)村土地管理體制已然不適合農(nóng)村發(fā)展的需求，這就要求土地法律制度不斷進(jìn)行革新?，F(xiàn)代土地抵押制度仍然處于不斷完善的過程中，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押，在現(xiàn)行國(guó)家政策層面已經(jīng)得到肯定，但是由于農(nóng)村土地制度本身的極端復(fù)雜性，導(dǎo)致國(guó)家政策在實(shí)施上還存在很大的阻力。

（三）土地抵押的基本要求

土地屬于國(guó)家和集體所有，任何人不得改變，因此抵押時(shí)首要堅(jiān)持的就是土地的基本性質(zhì)不能改變，只能當(dāng)國(guó)家為了公共利益的需要才能以征用、征收的手段改變土地的性質(zhì)。另外土地的用途不得更改，當(dāng)?shù)盅喝宋茨馨磿r(shí)還款時(shí)，出借人可以以拍賣、變賣、折價(jià)等手段處置土地使用權(quán)，但是土地流轉(zhuǎn)之后，土地用途不能改變。所有土地抵押在進(jìn)行操作時(shí)都需要遵守基本的要求，這樣才能保障抵押權(quán)合理生效。

二、土地抵押制度的法律分析

（一）抵押客體分析

要始終明確抵押的客體是土地使用權(quán)，法律要與農(nóng)村的實(shí)際結(jié)合起來，改革的重點(diǎn)不在于改變農(nóng)村土地所有權(quán)形態(tài)，而是應(yīng)該在保障集體土地所有權(quán)的基礎(chǔ)上進(jìn)行集體土地產(chǎn)權(quán)制度的改造，以此拓展農(nóng)民的權(quán)益。當(dāng)前中國(guó)現(xiàn)行法律中對(duì)土地所有權(quán)的規(guī)定存在較大的差異，農(nóng)村地區(qū)與城市地區(qū)的土地所有權(quán)以及流轉(zhuǎn)方式是不同的，在中國(guó)真正激發(fā)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)能的權(quán)利類型是土地使用權(quán)。

（二）不同類型土地分析

不同類型的土地使用權(quán)有所差別，國(guó)有土地使用權(quán)可以出讓、轉(zhuǎn)讓、出租和抵押，農(nóng)村土地受到使用權(quán)的限制會(huì)被禁止抵押，如集體公益建設(shè)用地。原則上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)不能被抵押，但是又有法律規(guī)定以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押時(shí)，則占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)可一并進(jìn)行抵押。如家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，但是禁止抵押，四荒地沒有特殊規(guī)定，可以進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、抵押，但是為了更好地保護(hù)土地資源，維護(hù)農(nóng)民的利益，還需進(jìn)一步完善法律制度。

（三）土地使用權(quán)分析

農(nóng)村的土地抵押制度缺少完善的立法，這也是導(dǎo)致農(nóng)村土地資產(chǎn)盤活的重要原因，城市經(jīng)過長(zhǎng)時(shí)間的發(fā)展已經(jīng)形成了非常完善的土地抵押法律制度，但是農(nóng)村地區(qū)的法律體系不健全導(dǎo)致法律效力過低。例如，在《擔(dān)保法》中明確提出耕地不能進(jìn)行抵押，在《農(nóng)村土地承包法》中規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)可以多種方式流轉(zhuǎn)，但是并不包括抵押權(quán)，此后的法律中也未對(duì)抵押作出明確的規(guī)定，農(nóng)村土地抵押被現(xiàn)行法律所禁止。

三、土地抵押權(quán)登記制度分析

（一）土地抵押登記程序

土地抵押需要經(jīng)過嚴(yán)格的程序，以此實(shí)現(xiàn)土地科學(xué)、合法的抵押，首先要做好抵押登記，由當(dāng)事人對(duì)土地的使用權(quán)進(jìn)行低價(jià)預(yù)估，還需要鑒定書面的抵押合同。在合同鑒定15日內(nèi)由抵押人帶領(lǐng)相關(guān)的合同證件到不動(dòng)產(chǎn)部門申請(qǐng)登記。由不動(dòng)產(chǎn)部門進(jìn)行審核，做好登記注冊(cè)，核發(fā)《土地他項(xiàng)權(quán)利證書》。抵押雙方要嚴(yán)格按照流程做好抵押登記，以使抵押發(fā)揮法律效益。

（二）土地抵押權(quán)登記的作用

土地抵押權(quán)登記可以完成抵押的公示，使抵押權(quán)產(chǎn)生效力。土地抵押是擔(dān)保物權(quán)，因此在抵押之后應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公示，向社會(huì)公眾展示土地抵押的設(shè)立、變更及消滅的法律狀況，同時(shí)發(fā)揮警示的作用，讓大眾對(duì)土地的使用權(quán)以及所有權(quán)的變動(dòng)進(jìn)行了解，以免部分人侵犯抵押權(quán)人的權(quán)利。因?yàn)槿绻恋厥褂脵?quán)上已經(jīng)存在順位優(yōu)先的抵押權(quán)，那么就會(huì)影響抵押權(quán)人的權(quán)利實(shí)現(xiàn)。

（三）土地抵押權(quán)登記的效力

抵押合同自辦理抵押登記之日起就開始生效，從法律上保障抵押權(quán)人的利益，簡(jiǎn)單來說，如果同意土地存在兩個(gè)及以上的抵押權(quán)，已登記的抵押權(quán)要先于后登記或者未登記獲得抵押權(quán)首償，在土地抵押權(quán)存續(xù)期間，抵押權(quán)人轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)未通知抵押權(quán)人或者未告知受讓人的，如果抵押權(quán)已經(jīng)登記，抵押權(quán)人仍可行使抵押權(quán)。當(dāng)?shù)盅簷?quán)因?yàn)榉N種原因要注銷登記，并不意味著用地使用權(quán)上所設(shè)立的抵押權(quán)消滅?！稉?dān)保法》中明確規(guī)定，在擔(dān)保期間，擔(dān)保財(cái)產(chǎn)毀損、滅失或被征收的，擔(dān)保物權(quán)的效力及于該擔(dān)保財(cái)產(chǎn)的變形物或替代物，擔(dān)保物權(quán)人對(duì)這些代位物依然享有優(yōu)先受償權(quán)，這充分保障了抵押權(quán)人的利益。

四、土地抵押權(quán)制度的完善策略

（一）采用登記生效主義

土地抵押權(quán)制度的推行必須要堅(jiān)持登記生效主義，所有權(quán)以及使用權(quán)的抵押都要按照科學(xué)、合理的流程進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。土地抵押制度作為一種用益物權(quán)，需要對(duì)雙方以及多方的權(quán)利作出明確規(guī)定。而且登記還能降低交易成本，保障交易安全。抵押權(quán)的設(shè)立堅(jiān)持登記生效主義，形成統(tǒng)一的土地抵押的登記公示制度。

（二）完善立法

健全的法律是推動(dòng)土地抵押合理、科學(xué)化的根本保障，但是以目前的法律來看，對(duì)部分事情沒有明確的界定，這就容易讓一些圖謀不軌的人利用法律的漏洞危害他人的合法權(quán)益。針對(duì)部分法律法規(guī)和文件禁止農(nóng)村土地使用權(quán)抵押的問題進(jìn)行合理修正，還需要加強(qiáng)相關(guān)合同的法律保護(hù)，由國(guó)家制定和頒布統(tǒng)一的農(nóng)村土地使用權(quán)抵押合同示范文本。

（三）建立政策性金融機(jī)構(gòu)

農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展離不開資金的支持，如何籌集資金是目前農(nóng)村發(fā)展亟待解決的問題?？梢詮耐恋氐盅喝胧?，盤活資金。但是由于農(nóng)業(yè)發(fā)展周期長(zhǎng)且利潤(rùn)較低，很多銀行不愿意辦理農(nóng)村土地抵押貸款。為了改善這一問題，需要國(guó)家建立具有政策性金融機(jī)構(gòu)性質(zhì)的農(nóng)地金融組織，在我國(guó)以農(nóng)村信用合作社為主。

（四）建立風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

建立健全風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制也是保障土地抵押權(quán)的重要措施，受到市場(chǎng)等因素的影響，可能會(huì)在融資的過程中發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)，也可能會(huì)導(dǎo)致土地分配不均，因此需要建立相應(yīng)的規(guī)章制度進(jìn)行約束，來維護(hù)抵押人以及抵押權(quán)人的利益。還可以制定農(nóng)業(yè)投資的稅收優(yōu)惠政策，以保護(hù)投資者的利益。

（五）加強(qiáng)政府的監(jiān)督與管理

政府在土地抵押的過程中發(fā)揮著重要作用，要扮演好監(jiān)督與管理者的“角色”。農(nóng)村地區(qū)通過社會(huì)保障調(diào)動(dòng)土地抵押的積極性，因此需要健全的社會(huì)保障制度以此促進(jìn)農(nóng)村土地抵押的積極性，有序地推進(jìn)土地抵押的進(jìn)行。為此要求政府監(jiān)管保障機(jī)制的運(yùn)行，發(fā)揮社會(huì)保障的最大價(jià)值。

五、結(jié)語(yǔ)

為了解決農(nóng)村地區(qū)融資難的問題，需要通過制度盤活農(nóng)村地區(qū)的資源，土地資源作為農(nóng)村地區(qū)最大的資源之一，可以將土地進(jìn)行抵押獲取資金，但是當(dāng)前抵押制度并不完善，現(xiàn)有法律中對(duì)抵押權(quán)的規(guī)定是可以使用土地，但未對(duì)土地上的附屬物等進(jìn)行明確規(guī)定，因此需要進(jìn)一步完善相關(guān)法律，以減少糾紛的發(fā)生。本文對(duì)土地抵押權(quán)制度的完善策略的分析還存在很大的不足，日后還會(huì)繼續(xù)進(jìn)行研究、分析，不斷完善研究理論。