探索構(gòu)建生態(tài)環(huán)境治理新范式

楊峰　李文青　周寧暉

習(xí)近平總書記為江蘇擘畫的“強(qiáng)富美高”宏偉藍(lán)圖，賦予了建設(shè)美麗江蘇的重大使命。江蘇堅(jiān)持把生態(tài)優(yōu)先作為政策目標(biāo)，下大力氣解決生態(tài)環(huán)境問題并取得了顯著成效，但生態(tài)環(huán)境質(zhì)量根本性改善的“拐點(diǎn)”還沒有到來，生態(tài)環(huán)境治理面臨攻堅(jiān)克難的深水區(qū)。省委書記婁勤儉強(qiáng)調(diào)，要探索建立環(huán)境治理“可知可控、精準(zhǔn)治理”的新范式，不斷提升生態(tài)環(huán)境治理能力，切實(shí)增強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性。

把握“可知可控、精準(zhǔn)治理”的重點(diǎn)

要想持續(xù)推進(jìn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善，再依托舊有治理方式很難取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。探索建立“可知可控、精準(zhǔn)治理”的新范式，對生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善具有重要現(xiàn)實(shí)意義。實(shí)踐中需要把握三個(gè)重點(diǎn)。

一是解決可知可控。可知是精準(zhǔn)治理的基礎(chǔ)，可控是對預(yù)期治理目標(biāo)的深度把握。首先，摸清各環(huán)境要素污染來源，為問題查找、精準(zhǔn)溯源提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。借助科技力量，整合應(yīng)用衛(wèi)星、雷達(dá)、無人機(jī)、走航等高新技術(shù)，開展污染源動(dòng)態(tài)解析。其次，分析環(huán)境污染的原因、特征、規(guī)律、影響因素等，找出問題癥結(jié)所在。綜合運(yùn)用數(shù)值模型等工具，開展基于經(jīng)驗(yàn)與現(xiàn)實(shí)的污染控制分析，加強(qiáng)污染趨勢評估及治理情景研判，做好中長期預(yù)測預(yù)報(bào)評估等工作，為可控提供技術(shù)支撐。再次，建立“知控”網(wǎng)絡(luò)。一方面，建立基于環(huán)境要素的立體監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，為發(fā)現(xiàn)問題、確定污染物傳輸軌跡、溯源、快速精準(zhǔn)治理提供數(shù)據(jù)支撐;另一方面，建立基于日常管控的工作網(wǎng)絡(luò)，如建立省—市—區(qū)—企業(yè)多級聯(lián)動(dòng)的污染防治網(wǎng)絡(luò)，形成發(fā)現(xiàn)問題—及時(shí)反饋—問題銷號的管理閉環(huán)制度，同時(shí)建立“信息共享、職責(zé)明確、協(xié)同一致、反應(yīng)迅速”的部門工作網(wǎng)絡(luò)。

二是實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)治理。精準(zhǔn)治理建立在定量、定位、定時(shí)和科學(xué)分析之上，利用所得數(shù)據(jù)統(tǒng)籌施策。對定量來講，需要基本確定完成各要素控制總目標(biāo)，以及達(dá)到年度目標(biāo)需要減排各種污染物的量。對定位來講，需要確定產(chǎn)生環(huán)境污染的位置、區(qū)域在哪里，什么時(shí)間排放的污染，污染種類及程度如何。對定時(shí)來講，在分析研判的基礎(chǔ)上，確定什么時(shí)間采取何種措施，措施后的減排量是多少，實(shí)際減排情況怎樣，何時(shí)可以取得治理的階段性成效，何時(shí)可以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，開展針對性的科學(xué)研究，尋找輔助應(yīng)用的科技手段，同時(shí)借助執(zhí)法力量，形成精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)問題—分析問題—解決問題的工作閉環(huán)，做到實(shí)施效果可檢測、可評估、可推廣。

三是堅(jiān)持三個(gè)導(dǎo)向。堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向。必須緊盯目標(biāo)，采取分要素、分行業(yè)、分階段菜單式精準(zhǔn)治理任務(wù)對照模式，全過程管控，層層壓實(shí)責(zé)任，逐步實(shí)現(xiàn)管控目標(biāo)。堅(jiān)持科學(xué)治理導(dǎo)向。結(jié)合污染治理難度，優(yōu)先將污染排放量大、影響程度高的污染實(shí)體納入重點(diǎn)治理范圍，加強(qiáng)分級管控和績效評估，推動(dòng)“梯度治理”，實(shí)現(xiàn)科學(xué)減排。同時(shí)，加強(qiáng)多方協(xié)同，既包括治理技術(shù)的協(xié)同，即多種技術(shù)綜合應(yīng)用，也包括區(qū)域協(xié)同，即有效的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控。堅(jiān)持依法治理導(dǎo)向。法治是實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要依托。生態(tài)環(huán)境治理涉及多要素、多業(yè)態(tài)，不同要素和業(yè)態(tài)均涉及多類型、多方位的法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)制度，必須堅(jiān)持依法治理。同時(shí)，結(jié)合“放管服”改革，進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境，嚴(yán)格執(zhí)法與優(yōu)化服務(wù)并重，政策激勵(lì)與約束懲戒并舉，推動(dòng)企業(yè)主動(dòng)治理，實(shí)現(xiàn)依法減排。

南京大氣污染治理的成功實(shí)踐

大氣污染是江蘇生態(tài)環(huán)境的短板，南京在大氣污染治理上一直不斷探索。截至2020年6月底，南京市實(shí)現(xiàn)空氣優(yōu)良率80.8%，PM_2.5濃度34.1微克/立方米，PM_2.5濃度均值、空氣優(yōu)良率分別位列全省第1、第5位，是新空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施以來取得的最好成績。

成績的取得除客觀因素外，還與南京實(shí)施科學(xué)調(diào)度、精準(zhǔn)治理密不可分。首先，在科學(xué)調(diào)度上，南京市各個(gè)板塊劃分重點(diǎn)管控區(qū)域，由屬地一把手擔(dān)任“點(diǎn)位長”，分片包干，每周現(xiàn)場調(diào)度工作落實(shí)情況。南京市主要領(lǐng)導(dǎo)每周統(tǒng)一調(diào)度，聽取各部門及區(qū)治氣工作推進(jìn)情況。其次，在精準(zhǔn)治理上，南京市針對顆粒物和臭氧污染，動(dòng)態(tài)開展PM_2.5源解析和大氣污染源排放清單編制，并于2019年下半年，針對性出臺史上最嚴(yán)“大氣攻堅(jiān)40條”，完成151項(xiàng)大氣污染防治重點(diǎn)工程。

2020年，針對臭氧污染防治短板的大氣污染防治工作早謀劃早啟動(dòng)，于3月份出臺《南京市2020年臭氧污染防治方案》，并從四個(gè)方面重點(diǎn)開展臭氧污染整治。一是工業(yè)方面。強(qiáng)化“一企一策”精準(zhǔn)管控，確保VOCs有效減排。深化大氣污染源排放清單研究，推進(jìn)石化、化工等行業(yè)重點(diǎn)整治，完成了省“263”專項(xiàng)行動(dòng)763家企業(yè)VOCs專項(xiàng)整治。二是移動(dòng)源方面。大力發(fā)展綠色交通，提升鐵路和水路運(yùn)輸占比，推進(jìn)“公交都市”示范城市建設(shè)。機(jī)動(dòng)車排放檢驗(yàn)執(zhí)行新國標(biāo)。啟動(dòng)儲(chǔ)油庫、重點(diǎn)加油站油氣三次回收及在線監(jiān)測。2020年7月底前，133家重點(diǎn)加油站（汽油年銷售量5000噸以上）完成三次油氣回收治理。三是面源方面。全面要求在建項(xiàng)目工地實(shí)現(xiàn)“八達(dá)標(biāo)兩承諾一公示”，并在全市推廣智慧工地監(jiān)管平臺，對建設(shè)工期6個(gè)月以上的工地，施工期間安裝環(huán)保在線監(jiān)測和視頻監(jiān)控信息系統(tǒng)，并將相關(guān)數(shù)據(jù)傳輸至全市智慧工地監(jiān)管平臺。全面梳理排查并規(guī)范整治餐飲企業(yè)。2020年上半年，全市餐飲信訪投訴同比下降35.9%。四是監(jiān)測與執(zhí)法方面。全市各區(qū)分街道建設(shè)空氣質(zhì)量小標(biāo)站，還布設(shè)了微站點(diǎn)近700個(gè)，初步建成全市大氣污染熱點(diǎn)網(wǎng)格監(jiān)管平臺。利用VOCs無組織排放控制標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施開展定向幫扶;借助走航車、網(wǎng)格熱點(diǎn)等力量持續(xù)開展重點(diǎn)區(qū)域VOCs走航觀測，實(shí)現(xiàn)了精準(zhǔn)溯源與有效執(zhí)法的完美結(jié)合。

努力實(shí)現(xiàn)“可知可控、精準(zhǔn)治理”

生態(tài)環(huán)境治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。在生態(tài)環(huán)境治理新階段，需要不斷探索推進(jìn)高起點(diǎn)生態(tài)環(huán)境治理的管理方式和技術(shù)手段，從而實(shí)現(xiàn)“可知可控、精準(zhǔn)治理”。

一是持續(xù)推進(jìn)責(zé)任落實(shí)。明晰管理責(zé)任。堅(jiān)持“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”，建立生態(tài)環(huán)保的“一把手”負(fù)責(zé)制，嚴(yán)格落實(shí)河湖長制、斷面長制、點(diǎn)位長制，以及領(lǐng)導(dǎo)掛鉤負(fù)責(zé)制，堅(jiān)持定期調(diào)度、專班推進(jìn)、解決問題、強(qiáng)化考核和責(zé)任追究。夯實(shí)企業(yè)主體責(zé)任，剛性約束和正向激勵(lì)相結(jié)合，嚴(yán)格督促企業(yè)減少污染排放、落實(shí)治污措施。

二是探索創(chuàng)新管控方式。優(yōu)化清單應(yīng)用，進(jìn)一步挖掘污染源清單在污染特征分析、預(yù)測預(yù)報(bào)等方面對精準(zhǔn)管控起到的重要作用。創(chuàng)新工作模式，推行圖表化、清單化、手冊化、模板化、機(jī)制化工作模式，采取問題清單、任務(wù)清單、責(zé)任清單、項(xiàng)目清單的系統(tǒng)管理，實(shí)施“查、測、溯、治、評”系列綜合治理措施。強(qiáng)化重點(diǎn)管理，緊盯重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)問題。突出差別管理，分級分類治理，科學(xué)合理配置執(zhí)法資源。對污染輕、風(fēng)險(xiǎn)低、守法意識強(qiáng)的企業(yè)減少監(jiān)管頻次，做到無事不擾;對污染重、風(fēng)險(xiǎn)高、守法意識弱、群眾投訴反映強(qiáng)烈的企業(yè)加密執(zhí)法監(jiān)管頻次，做到“利劍高懸”;對主觀希望治理，但能力不足的企業(yè)重點(diǎn)加強(qiáng)幫扶指導(dǎo)。

三是健全政策制度體系。健全環(huán)境監(jiān)管體系，尤其是網(wǎng)格化環(huán)境監(jiān)管體系，提升基層精準(zhǔn)監(jiān)管能力。健全監(jiān)測體系，構(gòu)建陸海統(tǒng)籌、天地一體、省市縣三級聯(lián)網(wǎng)共享的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，提升生態(tài)環(huán)境監(jiān)測監(jiān)控能力。完善法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系，尤其在法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)制修訂過程中，充分聽取企業(yè)和行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)意見，充分發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)約束在精準(zhǔn)治理過程中的重要作用。完善市場參與機(jī)制，積極引導(dǎo)各類社會(huì)資本參與環(huán)境治理和生態(tài)建設(shè)，注重運(yùn)用市場來配置環(huán)境資源、提升精準(zhǔn)治理能力。推行綠色生活方式，著力構(gòu)建推進(jìn)美麗江蘇建設(shè)的全民參與體系，引導(dǎo)群眾自覺履行環(huán)保責(zé)任。

四是強(qiáng)化科技支撐。加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境污染基礎(chǔ)研究，充分發(fā)揮高新技術(shù)在污染成因分析、輔助問題精確查找等方面的支撐作用。加大重大項(xiàng)目攻關(guān)，尤其是針對環(huán)境污染防治突出短板，如大氣重污染成因與治理，進(jìn)行重點(diǎn)攻關(guān)。利用在線監(jiān)控、視頻監(jiān)控、無人機(jī)巡查、大數(shù)據(jù)分析等手段支撐非現(xiàn)場精準(zhǔn)檢查，通過熱點(diǎn)網(wǎng)格、自動(dòng)監(jiān)控等手段開展對企業(yè)的高效監(jiān)督，同時(shí)加強(qiáng)科技管理和服務(wù)，助力企業(yè)發(fā)展?！?/p>

（作者分別系南京市生態(tài)環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究院大氣所副所長，江蘇省生態(tài)環(huán)境廳大氣環(huán)境處處長，南京市生態(tài)環(huán)境局副局長）

責(zé)任編輯：霍宏光