打造長江流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)摹疤K皖模式”

盧紫毅

“共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”是推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的戰(zhàn)略指引。習(xí)近平總書記指出，“長三角地區(qū)是長江經(jīng)濟(jì)帶的龍頭，不僅要在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上走在前列，也要在生態(tài)保護(hù)和建設(shè)上帶好頭”，“推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展不僅僅是沿江各地黨委和政府的責(zé)任，也是全社會(huì)的共同事業(yè)，要加快形成全社會(huì)共同參與的共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)格局，更加有效地動(dòng)員和凝聚各方面力量。要強(qiáng)化上中下游互動(dòng)協(xié)作”。近年來，蘇皖兩省按照習(xí)近平總書記指示要求，本著推動(dòng)長江流域水環(huán)境共保聯(lián)治、水資源永續(xù)利用的目標(biāo)，扎實(shí)開展跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)合作，共挑綠色發(fā)展“金扁擔(dān)”，共護(hù)可持續(xù)發(fā)展“生命線”。

推進(jìn)流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)

“十三五”以來，黨中央、國務(wù)院對生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)提出了一系列要求。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是以保護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)人與自然和諧為目的，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值、生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本，綜合運(yùn)用行政和市場手段，調(diào)整生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)相關(guān)各方之間利益關(guān)系的一種制度安排。按照“綠水青山就是金山銀山”的理念要求，目前“資源有價(jià)，環(huán)境有償”已經(jīng)逐漸成為全社會(huì)的共識(shí)。生態(tài)補(bǔ)償作為一種生態(tài)環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償手段，是“按照資源有價(jià)的原則，由生態(tài)受益者向生態(tài)產(chǎn)品與服務(wù)提供者支付的補(bǔ)償”。

江蘇傍水而生、依水而美，水環(huán)境保護(hù)一直是江蘇高質(zhì)量發(fā)展的重中之重。早在2014年，為強(qiáng)化地方政府水環(huán)境保護(hù)責(zé)任，江蘇按照“誰超標(biāo)、誰補(bǔ)償，誰達(dá)標(biāo)、誰受益”的原則，在全國率先建立起覆蓋全省范圍的水環(huán)境雙向補(bǔ)償機(jī)制，即補(bǔ)償斷面水質(zhì)劣于水質(zhì)目標(biāo)時(shí)，由上游地區(qū)補(bǔ)償下游地區(qū)，補(bǔ)償斷面水質(zhì)達(dá)到水質(zhì)目標(biāo)時(shí)，由下游地區(qū)補(bǔ)償上游地區(qū)。政策實(shí)施以來，112個(gè)補(bǔ)償斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)率從60%提高到90%以上，全省水環(huán)境明顯改善。

除了省內(nèi)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)外，江蘇也出臺(tái)了一系列鼓勵(lì)跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的獎(jiǎng)勵(lì)措施，鼓勵(lì)設(shè)區(qū)市與跨省設(shè)區(qū)市間協(xié)商建立流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。明確2018年到2020年，對與鄰近省份相關(guān)設(shè)區(qū)市協(xié)商建立流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制并簽訂補(bǔ)償協(xié)議的設(shè)區(qū)市，當(dāng)發(fā)生補(bǔ)償時(shí)，由省財(cái)政承擔(dān)補(bǔ)償資金;當(dāng)發(fā)生受償時(shí)，由設(shè)區(qū)市享受受償資金。

共建長江流域跨省生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

水具有流動(dòng)性，流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理需要上下游聯(lián)動(dòng)。流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償，是調(diào)動(dòng)流域上下游地區(qū)積極性、共同推動(dòng)流域上下游生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理的有效途徑。下游地區(qū)有改善水質(zhì)的需求，保護(hù)生態(tài)環(huán)境的愿望日益迫切。上游地區(qū)有保護(hù)水環(huán)境的責(zé)任，通過采取相關(guān)措施為下游地區(qū)提供良好的生態(tài)產(chǎn)品。

滁河，古稱涂水，是長江下游左岸一級(jí)支流，發(fā)源于安徽省肥東縣梁園鎮(zhèn)，流經(jīng)合肥、滁州、蕪湖、馬鞍山、南京后匯入長江，全長269公里。滁河流域地跨安徽省和江蘇省所轄的9個(gè)縣（市、區(qū)），流域面積達(dá)8057平方公里。滁河作為長江流域跨省河流，水質(zhì)好壞不僅影響著流域內(nèi)人民的生產(chǎn)生活用水安全，也影響著長江水生態(tài)安全。

近年來，蘇皖兩省在滁河流域水環(huán)境保護(hù)與治理上多措并舉，共護(hù)“一汪清水入長江”。為推進(jìn)長江流域跨省生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)，江蘇省財(cái)政廳、生態(tài)環(huán)境廳會(huì)同南京市、高淳區(qū)、浦口區(qū)相關(guān)部門先后與安徽省財(cái)政廳、生態(tài)環(huán)境廳及馬鞍山市、滁州市相關(guān)部門進(jìn)行了多次磋商，并達(dá)成共識(shí)。

探索共保聯(lián)治的“蘇皖模式”

2018年12月，蘇皖兩省共同簽署了《安徽省人民政府江蘇省人民政府關(guān)于建立長江流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的合作協(xié)議》。截至目前，滁河水質(zhì)持續(xù)穩(wěn)定改善。這得益于兩省采取的一系列有力舉措。

確立基本原則。一是權(quán)責(zé)對等，雙向補(bǔ)償。上游省份妥善處理經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，充分考慮上下游共同利益，堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先。下游省份充分考慮上游省份為保護(hù)水環(huán)境所付出的努力，對上游省份給予合理補(bǔ)償。上下游省份根據(jù)國家確定的目標(biāo)和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，厘清和量化上下游地區(qū)水質(zhì)交接責(zé)任，實(shí)施“誰超標(biāo)誰補(bǔ)償、誰達(dá)標(biāo)誰收益”的雙向補(bǔ)償。二是協(xié)同保護(hù)，聯(lián)防聯(lián)治。樹立流域發(fā)展“一盤棋”的思想，在規(guī)劃制定、空間和產(chǎn)業(yè)布局、準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境監(jiān)測及環(huán)保執(zhí)法等領(lǐng)域，盡快形成共商共管格局，統(tǒng)籌推進(jìn)水污染治理、水生態(tài)修復(fù)和水資源保護(hù)。三是多元合作，互利共贏。按照“環(huán)境共治、產(chǎn)業(yè)共謀”的總體要求，兩省以水為紐帶，以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為引領(lǐng)，共同支持流域范圍內(nèi)環(huán)境保護(hù)與治理，推進(jìn)滁州市和南京市在產(chǎn)業(yè)發(fā)展和社會(huì)治理等方面加強(qiáng)合作，實(shí)現(xiàn)共生共融、共同發(fā)展，推動(dòng)流域一體化發(fā)展和保護(hù)。

確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。滁河陳淺斷面位于南京市浦口區(qū)，是蘇皖兩省在滁河流域唯一的跨省斷面。蘇皖長江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制以滁河陳淺斷面作為考核斷面，以生態(tài)環(huán)境部與兩省政府簽訂的水污染防治目標(biāo)責(zé)任書確定的年度水質(zhì)類別目標(biāo)作為補(bǔ)償參考指標(biāo)，以生態(tài)環(huán)境部對滁河陳淺斷面的月度監(jiān)測數(shù)據(jù)和年度考核結(jié)果作為補(bǔ)償依據(jù)。年度水質(zhì)達(dá)到Ⅱ類或以上時(shí)，江蘇省補(bǔ)償安徽省4000萬元，補(bǔ)償資金全部撥付至滁州市。年度水質(zhì)達(dá)到Ⅲ類時(shí)，江蘇省補(bǔ)償安徽省2000萬元，補(bǔ)償資金全部撥付至滁州市。年度水質(zhì)為Ⅳ類時(shí)，安徽省補(bǔ)償江蘇省2000萬元，補(bǔ)償資金全部撥付至南京市。年度水質(zhì)為Ⅴ類及以下時(shí)，安徽省補(bǔ)償江蘇省3000萬元，補(bǔ)償資金全部撥付至南京市。同時(shí)，月度水質(zhì)達(dá)到Ⅲ類及以上時(shí)，安徽省按月補(bǔ)助300萬元給滁州市。蘇皖兩省協(xié)議約定，補(bǔ)償資金專項(xiàng)用于滁河流域環(huán)境綜合治理、生態(tài)保護(hù)建設(shè)、生態(tài)補(bǔ)償、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)等。

推進(jìn)深度合作。除了資金上的補(bǔ)償以外，蘇皖兩省還積極推進(jìn)流域保護(hù)深度合作。一是建立聯(lián)防聯(lián)治機(jī)制。兩省相關(guān)部門建立滁河保護(hù)聯(lián)防聯(lián)治會(huì)議制度，實(shí)現(xiàn)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)共享，逐步建立跨省、跨部門的執(zhí)法協(xié)作機(jī)制，實(shí)行定期會(huì)商，開展定期不定期的交叉檢查，推進(jìn)兩省行政執(zhí)法和刑事司法的有效銜接。二是建立重大規(guī)劃（方案）合作協(xié)商機(jī)制。流域相關(guān)市在生態(tài)保護(hù)紅線劃定，國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)和交通發(fā)展規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等制定過程中，建立會(huì)商論證機(jī)制。三是探索統(tǒng)一環(huán)保政策標(biāo)準(zhǔn)。流域相關(guān)市在落后產(chǎn)能淘汰、產(chǎn)業(yè)提升改造、布局優(yōu)化調(diào)整、環(huán)保準(zhǔn)入等方面探索制定并逐步執(zhí)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。協(xié)商并逐步統(tǒng)一空間準(zhǔn)入、環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單。建立產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目準(zhǔn)入?yún)f(xié)調(diào)機(jī)制，對上下游生態(tài)環(huán)境可能產(chǎn)生重大影響的項(xiàng)目，在項(xiàng)目立項(xiàng)和環(huán)評(píng)審批前，互相征求意見。四是探索流域共同治理。流域相關(guān)市對滁河流域的污染源實(shí)施普查，共同研究滁河污染治理方案，推動(dòng)跨界水污染治理、濕地保護(hù)、水源涵養(yǎng)等重大項(xiàng)目實(shí)施，提升滁河流域的生態(tài)穩(wěn)定性。

根據(jù)生態(tài)環(huán)境部監(jiān)測數(shù)據(jù)和考核結(jié)果，滁河陳淺斷面2019年度水質(zhì)達(dá)到Ⅲ類。按照協(xié)議約定，2020年4月，江蘇省撥付安徽省2019年度跨省生態(tài)補(bǔ)償資金2000萬元，補(bǔ)償資金全部撥付至滁州市，用于推進(jìn)滁河流域水環(huán)境保護(hù)工作。

與一般模式不同，“蘇皖模式”充分體現(xiàn)了上下游自主協(xié)商、受益者付費(fèi)和共保聯(lián)治的效能。蘇皖協(xié)議實(shí)施一年多來，生態(tài)補(bǔ)償成效已經(jīng)顯現(xiàn)，流域保護(hù)深度合作正逐步推進(jìn)。正如習(xí)近平總書記所指出的，長三角一體化發(fā)展不是一日之功，我們既要有歷史耐心，又要有只爭朝夕的緊迫感，既謀劃長遠(yuǎn)，又干在當(dāng)下。共保聯(lián)治的“蘇皖模式”以生態(tài)補(bǔ)償為抓手，行綠色發(fā)展之要義，為長江大保護(hù)、長三角一體化綠色發(fā)展提供了有益的探索和成功的經(jīng)驗(yàn)。

（作者單位：江蘇省財(cái)政廳）

責(zé)任編輯：霍宏光