決策機(jī)制是世貿(mào)組織改革繞不開的檻

梁艷芬 耿楠

世貿(mào)組織是全球經(jīng)濟(jì)治理架構(gòu)的重要支柱，是全球化的推動(dòng)者、建設(shè)者和維護(hù)者，為全球經(jīng)濟(jì)治理做出重大貢獻(xiàn)。世貿(mào)組織規(guī)則從最初的降低貨物貿(mào)易關(guān)稅、消除非關(guān)稅壁壘，發(fā)展到服務(wù)貿(mào)易、與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)、與貿(mào)易有關(guān)的投資，以及環(huán)境問題、新商業(yè)模式等多方位的管理內(nèi)容。當(dāng)然，與快速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展相比這顯然還不夠。目前，世貿(mào)組織規(guī)則體系落后于世界經(jīng)濟(jì)貿(mào)易發(fā)展現(xiàn)實(shí)，談判功能和決策效率低下問題日漸凸顯;逆全球化思潮泛濫、單邊主義和保護(hù)主義抬頭，已使得世貿(mào)組織的權(quán)威性和有效性面臨挑戰(zhàn)。旗幟鮮明反對(duì)保護(hù)主義的同時(shí)，對(duì)世貿(mào)組織進(jìn)行必要改革也已成為共識(shí)?！皡f(xié)商一致”的決策機(jī)制體現(xiàn)世貿(mào)組織的公平和公正，體現(xiàn)世貿(mào)組織的民主和透明;“協(xié)商一致”的決策機(jī)制是世貿(mào)組織的突出特點(diǎn)和特殊優(yōu)勢，更是吸引其成員從23個(gè)擴(kuò)展到164個(gè)的魅力所在。當(dāng)然，面對(duì)如此龐大的成員隊(duì)伍，面對(duì)成員的發(fā)展差距，面對(duì)不同成員所處的發(fā)展階段，“協(xié)商一致”的實(shí)踐難度不斷加大。在堅(jiān)持“協(xié)商一致”原則基礎(chǔ)上，如何提高決策機(jī)制的效率，如何踐行公平透明的決策原則，如何實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，是世貿(mào)組織決策機(jī)制改革的關(guān)注重點(diǎn)和難點(diǎn)，也將是世貿(mào)組織改革繞不開的問題，也可能成為世貿(mào)組織改革的突破口。

一、原則明確機(jī)構(gòu)完整

世貿(mào)組織的建立，繼承了其前身關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定（GATT）的所有法律條文，包括決策機(jī)制。世貿(mào)組織決策機(jī)制依據(jù)《馬拉喀什建立世界貿(mào)易組織協(xié)定》（Marrakesh Agreement Establishing the World Trade Organization）第9條、第10條以及第12條做出。第9條“決策”第一款規(guī)定：世貿(mào)組織應(yīng)繼續(xù)實(shí)行GATT 1947年所遵循的經(jīng)協(xié)商一致做出決定的做法。除非另有規(guī)定，否則如無法協(xié)商一致做出決定，則爭論中的事項(xiàng)應(yīng)通過投票決定。第10條“修正”第一款規(guī)定，世貿(mào)組織任何成員均可提出修正協(xié)定或附件條款的議案，提案應(yīng)提交部長級(jí)會(huì)議。世貿(mào)組織將“協(xié)商一致”決策方式以憲章條文的形式固定下來，對(duì)“協(xié)商一致”正式給出詳細(xì)、可操作的定義。明確規(guī)定了世貿(mào)組織決策機(jī)制基本原則、決策流程、決策機(jī)構(gòu)設(shè)置等。

（一）決策的基本原則體現(xiàn)公開透明，決策過程體現(xiàn)“成員驅(qū)動(dòng)”

根據(jù)世貿(mào)組織相關(guān)文獻(xiàn)規(guī)定，世貿(mào)組織決策機(jī)制的基本原則要充分體現(xiàn)以下特征：一是“一攬子”接受。即對(duì)于決策內(nèi)容的談判，是捆綁成為一整套不可分割的總體方案，不能“碎片化”。二是全體參與。即談判對(duì)所有成員（包括正在談判的成員和觀察員）政府開放。三是決策過程談判必須透明。四是體現(xiàn)特殊和差別待遇。即談判必須充分考慮到發(fā)展中國家和最不發(fā)達(dá)國家的特殊和差別待遇原則。五是決策內(nèi)容要關(guān)注可持續(xù)發(fā)展問題。即充分反映貿(mào)易與發(fā)展和貿(mào)易與環(huán)境等確?？沙掷m(xù)發(fā)展相關(guān)的內(nèi)容。

不同于世界銀行和國際貨幣基金組織等其他一些國際組織的董事會(huì)或組織負(fù)責(zé)人制度，世貿(mào)組織決策過程是“成員驅(qū)動(dòng)”、以共識(shí)為基礎(chǔ)。即所有成員政府以“協(xié)商一致”的方式做出決策，即通過討論形成統(tǒng)一?！皡f(xié)商一致”優(yōu)點(diǎn)是決策結(jié)果的執(zhí)行高效，缺點(diǎn)是決策過程艱難漫長。

（二）決策機(jī)制的機(jī)構(gòu)完整層級(jí)分明

世貿(mào)組織決策機(jī)制分為四個(gè)等級(jí)。第一級(jí)是部長級(jí)會(huì)議（Ministerial Conference）。部長級(jí)會(huì)議是決策機(jī)制的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)。成員包括世貿(mào)組織的所有成員。部長級(jí)會(huì)議可以就任何多邊貿(mào)易協(xié)定下的所有事項(xiàng)作出決定。第二級(jí)是總理事會(huì)（General Council）。一般情況下，總理事會(huì)代表部長級(jí)會(huì)議處理所有世貿(mào)組織事務(wù)，而在涉及爭端解決程序監(jiān)督和成員貿(mào)易政策分析時(shí)，則分別以爭端解決機(jī)構(gòu)和貿(mào)易政策審議機(jī)構(gòu)的形式召開會(huì)議。第三級(jí)是三大理事會(huì)及委員會(huì)和工作組。機(jī)構(gòu)包括三個(gè)理事會(huì)、八個(gè)委員會(huì)以及三個(gè)工作組。三個(gè)理事會(huì)包括貨物理事會(huì)、服務(wù)理事會(huì)以及與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)理事會(huì)。八個(gè)委員會(huì)包括貿(mào)易與環(huán)境委員會(huì)、貿(mào)易與發(fā)展委員會(huì)、區(qū)域貿(mào)易協(xié)定委員會(huì)、國際收支限制委員會(huì)、預(yù)算賬務(wù)與行政委員會(huì)、最不發(fā)達(dá)國家分委會(huì)、民用航空器貿(mào)易委員會(huì)以及政府采購委員會(huì)。三個(gè)工作組分別指加入世貿(mào)組織工作組（Working parties on accession）、貿(mào)易、債務(wù)和金融工作小組（Working groups on Trade， debt and finance）以及技術(shù)轉(zhuǎn)移工作小組（Working groups on trade and technology transfer）。第四級(jí)是第三級(jí)理事會(huì)的附屬機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)處理具體議題。

世貿(mào)組織成立后，隨著成員的增多，議題的擴(kuò)大，多哈回合談判又專門設(shè)立了貿(mào)易談判委員會(huì)（Trade Negotiation Committee）。下設(shè)談判機(jī)構(gòu)共包括三個(gè)新設(shè)立的談判組（Negotiating Group）和六個(gè)在既有機(jī)構(gòu)下召開的特別會(huì)議（Special Session）。其中，三個(gè)談判組包括市場準(zhǔn)入談判組、規(guī)則談判組以及貿(mào)易便利化談判組。六個(gè)特別會(huì)議包括服務(wù)貿(mào)易理事會(huì)的特別會(huì)議、與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)理事會(huì)特別會(huì)議、農(nóng)業(yè)委員會(huì)與棉花分委會(huì)特別會(huì)議、貿(mào)易與發(fā)展委員會(huì)特別會(huì)議以及貿(mào)易與環(huán)境委員會(huì)特別會(huì)議。

（三）世貿(mào)組織非正式?jīng)Q策機(jī)制的客觀存在

世貿(mào)組織是“成員驅(qū)動(dòng)”型國際組織，在“協(xié)商一致”原則指導(dǎo)下履行職責(zé)。但不排除決策時(shí)間冗長、議而不決、久拖不定的局面。當(dāng)正式?jīng)Q策機(jī)制難以“驅(qū)動(dòng)”世貿(mào)組織多邊貿(mào)易談判進(jìn)程時(shí)，世貿(mào)組織也相應(yīng)產(chǎn)生了“非正式?jīng)Q策機(jī)制”作為正式?jīng)Q策機(jī)制的補(bǔ)充。

非正式?jīng)Q策機(jī)制存在于世貿(mào)組織的各級(jí)正式會(huì)議以外的各種會(huì)議和磋商。參加這些會(huì)議和磋商的成員可以是談判委員會(huì)非正式會(huì)議（Head of Delegations）等全體世貿(mào)組織成員的會(huì)議和磋商;也可以是綠屋會(huì)議（Green Room）等小部分成員的會(huì)議。非正式?jīng)Q策機(jī)制的產(chǎn)生和存在無論是“因事結(jié)盟”“因利結(jié)盟”，還是“為結(jié)盟而結(jié)盟”，均反映了世貿(mào)組織決策機(jī)制運(yùn)營現(xiàn)狀。

二、面臨的挑戰(zhàn)

世貿(mào)組織正式?jīng)Q策機(jī)制效率下降、“協(xié)商一致”久拖不決，只“協(xié)商”不“一致”現(xiàn)象已成為常態(tài)，非正式?jīng)Q策機(jī)制的應(yīng)運(yùn)而生，雖有其合理性和必要性，但也導(dǎo)致成員事實(shí)上的某種“小圈子”，世貿(mào)組織決策機(jī)制面臨諸多挑戰(zhàn)。

（一）客觀環(huán)境和條件發(fā)生重大變化

世貿(mào)組織前身關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定建立時(shí)，其創(chuàng)始成員僅有23個(gè)，且當(dāng)時(shí)的發(fā)展?fàn)顩r較為接近，采用“協(xié)商一致”方式?jīng)Q策，共同商討議題，友好磋商，推動(dòng)最終達(dá)成共識(shí)，相對(duì)容易。世貿(mào)組織繼承“協(xié)商一致”的決策慣例，有其必要性。但是，世貿(mào)組織成員不斷壯大，成員構(gòu)成更加多元。多哈回合談判開始時(shí)的2001年，發(fā)展中國家成員的數(shù)量已經(jīng)超過了全體成員的70%，而目前這一比例已經(jīng)達(dá)到80%以上。隨著成員數(shù)量的增加，決策內(nèi)容不斷擴(kuò)張，多邊貿(mào)易規(guī)則不斷延伸，利益越發(fā)錯(cuò)綜復(fù)雜，要求全體一致的難度必將增加，協(xié)商一致變得越來越難以實(shí)現(xiàn)。

（二）久拖不決的決策機(jī)制導(dǎo)致多哈回合談判拖至今日

“協(xié)商一致”的決策方式從制度上保證了成員權(quán)利和機(jī)會(huì)的平等，任何成員均擁有同樣的否決權(quán)。但同時(shí)暴露出決策效率低下的問題。因利益分歧、訴求不同，164個(gè)成員達(dá)成協(xié)商一致的決定變得極為困難。很多情況下是反復(fù)磋商、談判久拖不決，“協(xié)商”容易，達(dá)成“一致”難。這也是世貿(mào)組織成立以來，迄今只有少量個(gè)案成果，如《貿(mào)易便利化》等協(xié)議以早期收獲、或諸邊協(xié)議形成的少量成果，未能完成“一攬子”多邊談判成果。而通過雙邊或區(qū)域貿(mào)易協(xié)定實(shí)現(xiàn)更深入融合的動(dòng)力持續(xù)增強(qiáng)，且這種動(dòng)力近年更有了加速跡象。

（三）發(fā)達(dá)成員和發(fā)展中成員利益協(xié)調(diào)困難

隨著多邊談判議題范圍逐漸擴(kuò)大，發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家之間的矛盾更加激烈，談判更加久拖不決。在世貿(mào)組織的成員中，80%以上的成員是發(fā)展中成員，從數(shù)量上看，發(fā)展中國家占了絕對(duì)優(yōu)勢，但是，事實(shí)上世貿(mào)組織做出決策的時(shí)候發(fā)展中國家并沒有充分參與并維護(hù)自己的權(quán)益。實(shí)踐中，發(fā)展中國家成員也幾乎沒有在“表決”階段使用否決權(quán)阻止達(dá)成共識(shí)。加上一些發(fā)展中成員和最不發(fā)達(dá)成員還要受到國內(nèi)資金人才的雙重限制，常常選擇不出席會(huì)議。因此，世貿(mào)組織決策機(jī)制在理論上尊重了主權(quán)平等和民主決策，但是在現(xiàn)實(shí)中卻不能充分實(shí)現(xiàn)民主決策。

（四）“綠屋會(huì)議”成為決策機(jī)制依賴的非正式機(jī)制

“綠屋會(huì)議”是非正式?jīng)Q策機(jī)制的典型形式?！熬G屋會(huì)議”實(shí)際是排除大多數(shù)的世貿(mào)組織其他成員國的少數(shù)發(fā)達(dá)和發(fā)展中成員聚集在一起討論相關(guān)議題并形成議案，然后提交部長級(jí)會(huì)議，最后達(dá)成一致。這些會(huì)議參與人數(shù)有限，內(nèi)容不公開透明。通常是在少數(shù)幾個(gè)成員之間協(xié)調(diào)立場，然后推廣到其余成員，最后達(dá)成一致。發(fā)展中國家和最不發(fā)達(dá)國家成員一直詬病“綠屋會(huì)議”的民主性和透明度。他們認(rèn)為發(fā)達(dá)成員利用其與發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)實(shí)力差距，在“綠屋會(huì)議”制度下設(shè)置和討論對(duì)自身有利的議題，而忽視和弱化發(fā)展中成員關(guān)注的議題。發(fā)達(dá)國家在小范圍制定規(guī)則后再上升為整個(gè)多邊貿(mào)易體制的規(guī)則，并在這一過程中強(qiáng)化著對(duì)自己有利的貿(mào)易領(lǐng)域，進(jìn)一步弱化發(fā)展中國家的話語權(quán)。

三、改革基本思路

盡管全球經(jīng)濟(jì)面臨諸多困難、單邊主義、保護(hù)主義依然囂張，但經(jīng)濟(jì)全球化的大趨勢、大方向不會(huì)改變。全球化的經(jīng)濟(jì)治理格局需要一個(gè)高效、有力、負(fù)責(zé)的多邊貿(mào)易體制。世貿(mào)組織決策機(jī)制效率低下問題已經(jīng)使得多邊貿(mào)易體制岌岌可危，對(duì)世貿(mào)組織及其決策機(jī)制進(jìn)行必要改革是大勢所趨。

（一）決策機(jī)制改革仍需堅(jiān)持“協(xié)商一致”原則

世貿(mào)組織及其決策機(jī)制改革是大事，是關(guān)乎164個(gè)成員利益的大事，關(guān)乎多邊貿(mào)易體制的未來發(fā)展方向，原則上不能由少數(shù)成員說了算，即改什么、怎么改，應(yīng)當(dāng)通過“協(xié)商一致”作出決策，不能搞小圈子。因此，“協(xié)商一致”原則仍應(yīng)是改革的基本原則。改革的議題選擇、工作時(shí)間表和最終結(jié)果由世貿(mào)組織廣大成員在相互尊重、平等對(duì)話的基礎(chǔ)上，通過“協(xié)商一致”的方式做出。首先通過“協(xié)商一致”，就“協(xié)商一致”機(jī)制本身進(jìn)行改革也是一個(gè)選項(xiàng)。

（二）決策機(jī)制改革應(yīng)保證發(fā)展中成員的特殊與差別待遇

在世貿(mào)組織164個(gè)成員中，發(fā)展中和最不發(fā)達(dá)成員占據(jù)大多數(shù)。發(fā)展是世貿(mào)組織的核心目標(biāo)之一，發(fā)展權(quán)是發(fā)展中成員最為關(guān)注的權(quán)利。世貿(mào)組織無論如何改革，都不應(yīng)背離這一目標(biāo)。目前，發(fā)展中成員在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和競爭力、區(qū)域發(fā)展層次、教育文化水平、社會(huì)保障體系、參與國際治理能力等方面與發(fā)達(dá)成員存在全方位差距，因此，世貿(mào)組織改革應(yīng)繼續(xù)保留發(fā)展中成員享受特殊與差別待遇的權(quán)利，與其義務(wù)相匹配。

（三）決策機(jī)制改革內(nèi)容無禁區(qū)不封頂

決策機(jī)制改革的原則決定了未來的大方向，但在操作層面也要講究效率，要充分體現(xiàn)世貿(mào)組織公正、公開、公平的基本理念，無禁區(qū)不封頂是對(duì)“協(xié)商”的最好詮釋。一是任何成員都可提出改革方案，也應(yīng)積極大力提倡參與改革。在目前的世貿(mào)組織改革提案中，發(fā)達(dá)成員提案較多，發(fā)展中成員參與度比較有限。二是內(nèi)容無禁區(qū)不封頂。諸邊談判成果受到尊重的同時(shí)，也需要與多邊適當(dāng)平衡。諸邊談判成果可作為多邊規(guī)則的實(shí)驗(yàn)場或早期收獲安排的新渠道。三是必要時(shí)啟用投票機(jī)制。雖然世貿(mào)組織規(guī)定，經(jīng)“協(xié)商一致”仍無法達(dá)成共識(shí)時(shí)，可以啟動(dòng)投票方式做出決策，但是，發(fā)達(dá)成員擔(dān)心采取多數(shù)表決會(huì)使發(fā)達(dá)國家成員失去對(duì)WTO的“控制”，一直以來，投票方式被啟用的機(jī)會(huì)有限。

四、改革方案選擇

對(duì)世貿(mào)組織決策機(jī)制存在問題的研究與關(guān)注由來已久，改革議案亦備受矚目，有些觀點(diǎn)值得借鑒。

（一）強(qiáng)化總干事和秘書處的職能

世貿(mào)組織前總干事薩瑟蘭2005年?duì)款^《WTO的未來——應(yīng)對(duì)新千年體制性挑戰(zhàn)》中提出WTO決策機(jī)制改革三點(diǎn)建議：一是保留協(xié)商一致原則。二是實(shí)行區(qū)別對(duì)待（Variable Geometry）。三是強(qiáng)化總干事和秘書處的職能。其中，第三條值得關(guān)注。即在未來決策機(jī)制改革中，總干事的地位應(yīng)得到進(jìn)一步加強(qiáng)，不排除總干事一票權(quán)利的必要性。秘書處則應(yīng)加強(qiáng)維護(hù)規(guī)則權(quán)威性的權(quán)利。

（二）“臨界數(shù)量”模式

2007年，華威委員會(huì)（Warwick Commission）發(fā)表《多邊貿(mào)易機(jī)制：出路何在？》報(bào)告，提出世貿(mào)組織決策機(jī)制的改革方案。該方案建議采用John H. Jackson教授的“臨界數(shù)量”（critical mass）模式，改革世貿(mào)組織決策機(jī)制。即以“占?jí)旱剐远鄶?shù)的國家和占?jí)旱剐詳?shù)量的世界貿(mào)易權(quán)重”進(jìn)行決策。該方案本質(zhì)是“塊頭大、利益相關(guān)度高”的有決定權(quán)，本方案在特殊必要的提案中有其合理性，但是在實(shí)踐當(dāng)中很難確定這個(gè)具體的數(shù)量。

（三）以權(quán)重投票體系來補(bǔ)充協(xié)商一致

與“臨界數(shù)量”模式異曲同工的是瑞士伯恩世界貿(mào)易學(xué)院院長湯瑪士？柯蒂爾（Thomas Cottier）的主張，即在協(xié)商一致不能有效的達(dá)成協(xié)議時(shí)，用權(quán)重投票制度作為協(xié)商一致的補(bǔ)充。權(quán)重確定以對(duì)世貿(mào)組織的貢獻(xiàn)、國內(nèi)生產(chǎn)總值、市場開發(fā)程度、人口以及/或基本票數(shù)作為變量建立公式。具體操作層面，將世貿(mào)組織協(xié)定分類，實(shí)行不同的投票機(jī)制。

（四）采取“諸邊談判”方式

歐盟委員會(huì)的《歐盟方案》曾提出，以部分成員方參與的“諸邊談判”（plurilateral negotiations）方式來打破受制于協(xié)商一致原則的“多邊談判”僵局。該方案的核心是在無法達(dá)成多邊一致的領(lǐng)域推動(dòng)進(jìn)行對(duì)愿意加入的成員方隨時(shí)保持開放的諸邊談判，談判成果基于最惠國原則而適用。這一方案的操作難度是，未參與談判的成員可坐享其成，擁有享受最惠國待遇權(quán)利，而不需要付出義務(wù)，這實(shí)際上被參與談判成員認(rèn)為是不公平的“惠及”談判非參與方。

（五）改良“綠屋會(huì)議”勢在必行

“綠屋會(huì)議”在世貿(mào)組織決策機(jī)制中受到詬病，但在實(shí)踐中已經(jīng)機(jī)制化或者常態(tài)化。世貿(mào)組織公開承認(rèn)，“綠屋會(huì)議”決策的制度安排的確引起眾多成員和民間組織的抗議，但它同時(shí)認(rèn)為目前為止還沒有找到更好的其他談判方式，“綠屋會(huì)議”的效率要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于協(xié)商一致。而越來越多的發(fā)展中成員要求對(duì)“綠屋會(huì)議”決策過程進(jìn)行改革也是合理要求。未來改革“綠屋會(huì)議”的方向，一是明確參會(huì)成員標(biāo)準(zhǔn);二是增加決策過程的透明度和結(jié)果的公平性，增加被排除在外的多數(shù)成員選擇“同意”或者“不同意”的主動(dòng)性和合理性;三是提高發(fā)展中成員對(duì)“綠屋會(huì)議”的認(rèn)同感。

（六）決策機(jī)制組織架構(gòu)的建設(shè)和改革

《WTO的未來——闡釋新千年中的體制性挑戰(zhàn)》建議，建立一個(gè)“高級(jí)官員咨詢委員會(huì)”（Senior Officer's Consultative Body）。該委員會(huì)由WTO總干事召集，每季度或者每年召開一次會(huì)議。該機(jī)構(gòu)沒有決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)，應(yīng)限制參與機(jī)構(gòu)成員數(shù)量，部分成員采取輪值的方式產(chǎn)生。美國斯坦福大學(xué)布萊克赫斯特（Richard Blackhurst）主張建立世貿(mào)組織咨詢董事會(huì)來克服“綠屋會(huì)議”面臨的困境。該機(jī)構(gòu)并非常設(shè)，僅當(dāng)綠屋會(huì)議無法容納全部想?yún)⒓拥某蓡T的時(shí)候召開。非政府組織樂施會(huì)（Oxfam）的報(bào)告“WTO體制改革：發(fā)展的視角”指出，日本主張建立一個(gè)有成員資格限制的非正式的“咨詢理事會(huì)”。加拿大主張成立一個(gè)有資格限制的“執(zhí)行委員會(huì)”或“執(zhí)行董事會(huì)”，作為正式的制度化機(jī)制，由常任委員和非常任委員組成，非常任委員按地理區(qū)域代表和輪換原則更替。歐盟主張建立具有成員資格限制的“磋商小組”，參與者不必局限于各成員常駐世貿(mào)組織的代表，也可以是來自成員國內(nèi)的官員等，該小組沒有決策權(quán)，但可以向WTO總干事提出相關(guān)的建議。

（本文全文轉(zhuǎn)載《國際貿(mào)易論壇》2019年第四期）