“多規(guī)合一”背景下的國土空間規(guī)劃指標體系構(gòu)建

曲彥霖

摘要：總結(jié)國內(nèi)外區(qū)域性中心城市戰(zhàn)略規(guī)劃指標體系構(gòu)建經(jīng)驗，借鑒國內(nèi)外權(quán)威城市發(fā)展研究機構(gòu)指標體系研究成果，遵循最新國土空間規(guī)劃實施監(jiān)測評價指標體系要求，結(jié)合沈陽自身發(fā)展特色，縱向評價沈陽城市體檢評估發(fā)現(xiàn)的問題，立足加快推進國家中心城市建設(shè)的總體目標和沈陽市國土空間總體規(guī)劃編制工作，構(gòu)建有助于國家中心城市功能提升和國土空間規(guī)劃順利實施的規(guī)劃指標體系。

Abstract： This paper summarizes the experience of constructing the index system of strategic planning for regional central cities， draws on the research results of the index system of authoritative urban development research institutions at home and abroad， follows the requirements of the latest land and space planning implementation monitoring and evaluation index system， and combined with the characteristics of Shenyang's own development， it makes a longitudinal evaluation of the problems found in Shenyang's urban physical examination evaluation， based on the overall goal of accelerating the construction of the national central city and the overall planning of Shenyang's land and space， and constructs a planning index system which is conducive to the promotion of national central city function and the smooth implementation of land and space planning.

關(guān)鍵詞：城市現(xiàn)代化、國際化;指標體系;比較研究;國家中心城市

Key words： city modernization and internationalization;index system;comparative study;national central city

中圖分類號：F301.23? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1006-4311（2020）31-0068-04

0? 引言

黨的十九大指引下的新一輪機構(gòu)改革，促進了現(xiàn)代化國家空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程的加快。作為本輪改革的核心內(nèi)容之一。新時期國土空間規(guī)劃指標體系被寄予厚望，指標體系作為實現(xiàn)“量化規(guī)劃”“數(shù)字規(guī)劃”的重要手段，成為推動高質(zhì)量發(fā)展的有力工具。

沈陽肩負引領(lǐng)新一輪東北振興的區(qū)域責(zé)任，相比其他城市較早開展了“多規(guī)合一”改革工作，可視為順應(yīng)國家宏觀層面改革的大勢開啟地方空間規(guī)劃變革的序幕。

2018年沈陽市國土空間總體規(guī)劃編制工作正式啟動，指標體系確定與分解被列為規(guī)劃前期研究重要專題，指標體系將作為保障國土空間規(guī)劃有效實施的核心手段，促進新時代空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。

1? 空間規(guī)劃指標體系構(gòu)建的回顧與反思

1.1 空間規(guī)劃指標體系的歷程回顧與發(fā)展趨勢

1.1.1 1996版總規(guī)指標體系

包括沈陽在內(nèi)的國內(nèi)大中城市于1996年前后完成的城市總體規(guī)劃中，指標體系以“用地平衡表”的形式存在，圍繞居住、工業(yè)、道路、綠地等主要類別用地的面積比例以及人均用地等方面指標，通過對比現(xiàn)狀和規(guī)劃，引導(dǎo)城市空間布局結(jié)構(gòu)優(yōu)化，側(cè)面衡量城市性質(zhì)和功能定位的落實情況，可以說尚未成為“體系”。

1.1.2 2010版總規(guī)指標體系

原建設(shè)部在中規(guī)院相關(guān)課題研究的基礎(chǔ)上，于2007年12月24日發(fā)布《關(guān)于貫徹落實城市總體規(guī)劃指標體系的指導(dǎo)意見》，提出了包括經(jīng)濟、社會人文、資源、環(huán)境四個大類共27個指標的指標體系，出現(xiàn)了整合各類規(guī)劃核心內(nèi)容的“多規(guī)合一”思想的雛形。

1.1.3 2017版總規(guī)改革指標體系

2017年黨的十九大召開之前，住建部選取15個城市作為試點，下發(fā)《關(guān)于城市總體規(guī)劃編制試點的指導(dǎo)意見》，開展了城市總體規(guī)劃改革試點工作，強調(diào)總規(guī)“戰(zhàn)略引領(lǐng)”“剛性管控”作用，意圖以城市總體規(guī)劃整合各類空間規(guī)劃乃至發(fā)展規(guī)劃?！吨笇?dǎo)意見》圍繞五大發(fā)展理念構(gòu)建了共45個指標的指標體系。

1.1.4 2019版國土空間總體規(guī)劃指標體系

2019年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布44號文，建立了全新的規(guī)劃體系。隨后，全新設(shè)立的自然資源部發(fā)布18號文，明確了“五級三類”的國土空間規(guī)劃體系。規(guī)范標準體系是國土空間規(guī)劃“四梁八柱”支撐體系的重要一環(huán)。自然資源部日前公布的《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南》（試行）圍繞底線管控、結(jié)構(gòu)效率、生活品質(zhì)三個維度，選取了35個指標構(gòu)建了指標體系，圍繞“三區(qū)三線”、用途管制等方面，突出“兩個統(tǒng)一”職責(zé)。

1.2 現(xiàn)有指標體系范式的不足

從以上對傳統(tǒng)空間規(guī)劃指標體系發(fā)展歷程可以看出，指標體系在總體規(guī)劃編制實施過程中存在以下幾點不足：

一是孤立存在。指標體系與發(fā)展目標、實施策略等內(nèi)容缺乏前后呼應(yīng)。這是由于傳統(tǒng)規(guī)劃體系的“三權(quán)分立”，發(fā)展目標在發(fā)改部門，空間格局在規(guī)劃部門，用地審批在國土部門，項目管理分散在發(fā)改、建委、城建、園林、交通、市政、林業(yè)、水利等多個部門，各個部門各自為政，缺少形成統(tǒng)一流程管理的行政合力。

二是作用有限。指標體系缺少實施保障機制，無法真正落實和執(zhí)行。城市總體規(guī)劃有傳統(tǒng)意義上的“龍頭”地位的加持，使其在傳統(tǒng)規(guī)劃體系中具有先天優(yōu)勢，但同樣由于“龍頭”地位的過度前置，使得城市總體規(guī)劃高懸空中，既不能與五年規(guī)劃形成目標一致的戰(zhàn)略軌跡，也不能深度干預(yù)重大項目對城市格局產(chǎn)生的深遠影響。

三是視角狹窄。從最初的用地平衡表，到擴展了經(jīng)濟、社會、生態(tài)領(lǐng)域，到五大發(fā)展理念的維度，再到重新聚焦到“三區(qū)三線”，空間規(guī)劃指標體系的指標選取基本還是局限在人口、用地、公共設(shè)施等規(guī)劃部門行政事權(quán)范圍內(nèi)，對科技創(chuàng)新、新興產(chǎn)業(yè)、對外交往、文化創(chuàng)意等領(lǐng)域的指標研究不足。

2? 國內(nèi)外相關(guān)指標體系構(gòu)建經(jīng)驗借鑒

本次沈陽國土空間規(guī)劃指標體系的構(gòu)建從三個方面進行借鑒：一是立足城市發(fā)展戰(zhàn)略定位和目標愿景，對標首爾等相關(guān)國際城市，研究其宏觀戰(zhàn)略規(guī)劃指標體系構(gòu)建的邏輯框架，以突出指標體系的戰(zhàn)略引領(lǐng)和宏觀指導(dǎo)作用。二是借鑒國內(nèi)外城市發(fā)展研究機構(gòu)和專家學(xué)者提出的權(quán)威性綜合城市發(fā)展指數(shù)，借鑒其對城市整體經(jīng)濟、社會運轉(zhuǎn)情況的把握能力。三是對照北京、上海新一輪總規(guī)指標體系，借鑒國內(nèi)先進城市在空間規(guī)劃體系改革背景下指標構(gòu)建的經(jīng)驗做法。

2.1 對標國際先進城市宏觀規(guī)劃指標體系構(gòu)建框架

首爾在2013年制定了“2030首爾城市基本規(guī)劃”，經(jīng)過市民與專家的廣泛討論，規(guī)劃將愿景設(shè)置為“充滿溝通與關(guān)懷的幸福城市”。根據(jù)城市發(fā)展愿景，形成五個核心主題。圍繞五大主題，規(guī)劃制定了17個目標，58種戰(zhàn)略，遴選了17項指標。

“2030首爾規(guī)劃”強調(diào)公眾參與，體現(xiàn)以人為本，讓市民充分參與核心主題規(guī)劃的制定，指標遴選上關(guān)心人的感受、人的需求、人的成長，打破部門割裂，突出核心主題。通過對17個指標的年度監(jiān)測，實現(xiàn)了對“2030首爾規(guī)劃”實施效果的持續(xù)性監(jiān)測與評估。

2.2 國內(nèi)外城市發(fā)展綜合指數(shù)評價體系分析

國外方面，美國科爾尼管理咨詢公司提出的全球城市指數(shù)（GCI）從商業(yè)活動、人力資源、信息交流、文化體驗、政治參與五個維度提出27項指標。日本森紀念基金會提出的全球城市實力指數(shù)（GPCI）從經(jīng)濟、研發(fā)、文化交流、宜居性、環(huán)境、可達性六個維度提出70項指標。

國內(nèi)方面，溫宗勇提出的北京“城市體檢”指標體系，從人口、資源、環(huán)境、住房、公共設(shè)施、道路交通、經(jīng)濟發(fā)展、城市安全八個維度進行構(gòu)建。中科院首席科學(xué)家牛文元從經(jīng)濟、社會、環(huán)境、生活、管理五個維度提出新常態(tài)下的城市質(zhì)量指標體系，從人均占有、單位產(chǎn)出的角度對城市運行質(zhì)量水平進行評估。

2.3 北京、上海最新總規(guī)指標體系構(gòu)建模式

2.3.1 北京新總規(guī)指標體系

2017年9月13日，中共中央、國務(wù)院公布了《關(guān)于對《北京城市總體規(guī)劃（2016年-2035年）》的批復(fù)》。北京新總規(guī)按照將規(guī)劃期進一步與“兩個一百年”奮斗目標進程相銜接的要求，提出建立國際一流和諧宜居之都的評價體系，從創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五個方面建立了國際一流和諧宜居之都的評價指標體系。

2.3.2 上海新總規(guī)指標體系

2017年12月15日，國務(wù)院批復(fù)了《上海市城市總體規(guī)劃（2017-2035年）》。上海新總規(guī)確定了“創(chuàng)新之城、人文之城、生態(tài)之城，卓越的全球城市和社會主義現(xiàn)代化國際大都市”的戰(zhàn)略定位，構(gòu)建了“核心指標-監(jiān)測指標-系統(tǒng)指標”的指標體系。其中，核心指標緊密承接城市戰(zhàn)略定位分解目標;系統(tǒng)指標立足事權(quán)分解，面向各個職能部門、各個區(qū)縣和近期建設(shè)行動計劃的制定;監(jiān)測指標面向規(guī)劃日常管理需要，用于年度統(tǒng)計、實時監(jiān)測，實現(xiàn)對城市發(fā)展情況的全面描述和整體掌握。

小結(jié)：通過對對標城市、綜合指數(shù)和先行批復(fù)的新一版總規(guī)三個類型指標體系的分析，得出以下啟示：一是空間規(guī)劃指標體系要堅持“目標導(dǎo)向”，要與城市發(fā)展目標和具體行動策略緊密對應(yīng)，前后呼應(yīng)，形成耦合。二是空間規(guī)劃指標體系要突破物質(zhì)空間的局限，呈現(xiàn)多元特征，更多關(guān)注創(chuàng)新活力、宜居環(huán)境、文化交流等維度的指標。

3? 新時期國土空間規(guī)劃指標體系構(gòu)建的方向和原則

3.1 新時期國土空間規(guī)劃指標體系的轉(zhuǎn)型方向

新時代沈陽國土空間規(guī)劃應(yīng)站在貫徹落實生態(tài)文明建設(shè)，深入貫徹區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，引領(lǐng)加快實現(xiàn)東北全面振興國家發(fā)展戰(zhàn)略的高度，站在強化東北地區(qū)首位城市輻射帶動作用的寬度，站在貫徹落實遼寧省委、沈陽市委會議精神的廣度，思考規(guī)劃如何體現(xiàn)和落實戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性控制作用，如何立足“多規(guī)合一”改革工作成果，強化公共政策屬性，推進部門協(xié)同，實現(xiàn)規(guī)劃真正落地。

3.2 新時期國土空間規(guī)劃指標體系的構(gòu)建原則

空間規(guī)劃指標體系的構(gòu)建要遵循“四可”原則。一是“可測度”，要在現(xiàn)行統(tǒng)計體系和各部門事權(quán)框架內(nèi)，要有可靠穩(wěn)定的數(shù)據(jù)獲取途徑。二是“可對標”，要方便橫向比較，從而明確沈陽在全球城市網(wǎng)絡(luò)中的地位。三是“可感知”，要深入貫徹以人民為中心理念，突出體現(xiàn)市民的獲得感和歸屬感，強調(diào)以人為本的價值導(dǎo)向，采用市民視角，易于公眾理解。四是“可落實”，通過明確事權(quán)歸屬，保障各項指標部門職能分解、區(qū)縣板塊分解、年度計劃分解的任務(wù)落實。

4? 沈陽新時代國土空間總體規(guī)劃指標體系構(gòu)建

4.1 指標體系構(gòu)建的邏輯

沈陽市國土空間總體規(guī)劃要深入貫徹落實黨的十九大精神和習(xí)近平總書記在深入推進東北振興座談會上重要講話精神，遵循《中共中央、國務(wù)院關(guān)于支持東北地區(qū)深化改革創(chuàng)新推動高質(zhì)量發(fā)展的意見》要求，根據(jù)遼寧省委、沈陽市委的戰(zhàn)略部署，促進沈陽加快推進建設(shè)國家中心城市，引領(lǐng)東北老工業(yè)基地實現(xiàn)全面振興，落實國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，構(gòu)筑區(qū)域安全格局，推進深化改革實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、社會轉(zhuǎn)型、城市轉(zhuǎn)型。建設(shè)國家中心城市作為沈陽市“十四五”時期總體發(fā)展目標，是構(gòu)建沈陽市國土空間總體規(guī)劃的根本遵循。

指標體系是國土空間規(guī)劃的核心內(nèi)容，是發(fā)展目標落地和底線管控的重要抓手，是空間布局優(yōu)化和規(guī)劃管控的重要依據(jù)，對規(guī)劃編制起到重要的綱領(lǐng)性和導(dǎo)向性作用。本次規(guī)劃力圖通過“問題-目標-指標-坐標”的聯(lián)動，實現(xiàn)國土空間規(guī)劃的引領(lǐng)和管控作用。（圖1）

本次沈陽市國土空間總體規(guī)劃指標體系構(gòu)建的總體邏輯是：以“可落地”“可測度”“可對標”為原則進行指標選取，兼顧“國家要求”和“城市需求”，滿足國家要求方面的指標重點體現(xiàn)底線管控、結(jié)構(gòu)效率與生活品質(zhì)，滿足城市需求方面的指標聚焦問題導(dǎo)向、發(fā)展導(dǎo)向和特色塑造。

4.2 國家要求上報指標

《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南》規(guī)定的規(guī)劃指標體系作為國家要求的“規(guī)定動作”，較為全面的涵蓋了“空間”與“人”的發(fā)展的主要指標，底線管控類指標主要涵蓋國土空間規(guī)劃“三區(qū)三線”核心約束性指標。結(jié)構(gòu)效率類指標主要涵蓋土地使用效率相關(guān)指標。生活品質(zhì)類指標主要體現(xiàn)以人民為中心思想，涵蓋公共服務(wù)等領(lǐng)域指標，需全部納入本次規(guī)劃指標體系，并上報國家進行監(jiān)管。

4.3 城市需要增設(shè)指標

4.3.1 問題導(dǎo)向

①《市縣國土空間開發(fā)保護現(xiàn)狀評估技術(shù)指南（試行）》。

本次國土空間規(guī)劃應(yīng)體現(xiàn)問題導(dǎo)向，將沈陽城市發(fā)展空間短板問題納入指標體系。通過對沈陽國土空間開發(fā)保護現(xiàn)狀情況進行評估，發(fā)現(xiàn)主要在水安全、防災(zāi)減災(zāi)、生態(tài)保護、集約用地、綠色生產(chǎn)、綠色生活等方面存在不足，按照問題嚴重程度和與國土空間規(guī)劃相關(guān)程度，建議將地下水供水量占總供水量比例、再生水利用率、工業(yè)用地地均增加值、人均綠道長度等幾項指標優(yōu)先納入城市增設(shè)指標。

②《關(guān)于沈陽市城市體檢試點工作實施方案的意見》。

住建部開展的城市體檢工作劃分生態(tài)宜居、城市特色、交通便捷、生活舒適、多元包容、安全韌性、城市活力、社會滿意度調(diào)查8個方面，沈陽城市體檢存在不足指標按照問題嚴重程度和與國土空間規(guī)劃相關(guān)程度，建議將歷史建筑、電網(wǎng)容載比、停車等幾項指標優(yōu)先納入城市增設(shè)指標。

4.3.2 發(fā)展導(dǎo)向

①沈陽市提升城市能級完善城市功能指標體系。

沈陽市發(fā)改委圍繞推進國家中心城市建設(shè)構(gòu)建了提升城市能級完善城市功能指標體系共39個指標，劃分城市能級、網(wǎng)絡(luò)樞紐、科技創(chuàng)新、開放交流、人文凝聚、生態(tài)宜居等6個維度，部分指標與國土空間規(guī)劃有較直接影響。

②沈陽都市圈評價指標。

為增強國家中心城市建設(shè)的區(qū)域競爭力，沈陽聯(lián)合中山大學(xué)開展了沈陽現(xiàn)代化都市圈規(guī)劃研究，提出協(xié)調(diào)發(fā)展的區(qū)域布局、互聯(lián)互通的支撐體系、共建共治共享的組織機制三個維度的指標體系，需要空間支撐的相關(guān)指標應(yīng)納入國土空間規(guī)劃指標體系。

③建設(shè)青年友好城市目標導(dǎo)向。

吸引青年人是沈陽城市發(fā)展的重要導(dǎo)向，第三方研究機構(gòu)制定的《青年理想城》報告從城市發(fā)展能級、居住便利度、自我成長氛圍等8個方面，劃分共70個指標，沈陽作為東北地區(qū)重要中心城市，應(yīng)在國土空間規(guī)劃中體現(xiàn)青年友好城市建設(shè)需求，可選取文化藝術(shù)、休閑娛樂等指標納入規(guī)劃指標體系。

4.3.3 特色塑造

沈陽作為東北地區(qū)重要中心城市，立足北方城市的地域特征，踐行“以人民為中心”的發(fā)展理念，開展了“冬季友好城市”專題研究，應(yīng)將體現(xiàn)寒地城市特色和北國風(fēng)光大地景觀的相關(guān)指標納入國土空間規(guī)劃指標體系。

5? 新時期沈陽市國土空間總體規(guī)劃指標體系方案

5.1 問題導(dǎo)向指標篩選結(jié)果

根據(jù)沈陽國土空間開發(fā)保護現(xiàn)狀評估和城市體檢初步結(jié)論，目前存在地下水依賴比例較高、公園綠地布局不均衡、工業(yè)用地產(chǎn)出偏低、綠色出行比例較低，歷史街區(qū)留存度低等問題，選擇現(xiàn)狀評估指南和城市體檢相關(guān)指標納入規(guī)劃指標體系。

5.2 目標導(dǎo)向指標篩選結(jié)果

沈陽依托沈陽都市圈建設(shè)國家中心城市需在綜合實力、科技創(chuàng)新、交通樞紐、文化創(chuàng)意、對外交往等方面提高城市能級，增強綜合功能，從國家中心城市指標體系和沈陽都市圈規(guī)劃指標中選取相關(guān)需要空間支撐指標納入本次國土空間規(guī)劃指標體系。從青年城相關(guān)指標體系中進行選取，突出體現(xiàn)沈陽全年齡友好。

5.3 特色塑造指標篩選結(jié)果

結(jié)合沈陽地域特征，從冬季友好城市研究指標中選取相關(guān)指標，突出體現(xiàn)沈陽全天候友好的城市特色。

5.4 指標體系總體方案

從國家要求、城市需求兩個方面構(gòu)建沈陽市國土空間總體規(guī)劃指標體系。國家要求落實《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南》要求，共34個指標（見表1）;城市需求劃分問題導(dǎo)向、發(fā)展導(dǎo)向、特色塑造3類，共26個指標（見表2）。

6? 總結(jié)

市級國土空間總體規(guī)劃指標體系構(gòu)建應(yīng)立足城市戰(zhàn)略定位與發(fā)展目標，從事權(quán)分級的角度出發(fā)，向上對接國家監(jiān)管要求，嚴格監(jiān)督“三區(qū)三線”約束性指標制定與執(zhí)行情況，同時根據(jù)城市發(fā)展運行監(jiān)測和總體規(guī)劃實施評估中發(fā)現(xiàn)的問題，制定相關(guān)指標，對總體規(guī)劃實施過程進行動態(tài)管理，從而起到有力保障國土空間總體規(guī)劃高效運行和順利實施的作用。

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