國際智慧城市建設PPP模式實踐與啟示

陳曉華 李從政

[摘 要] PPP模式可以將政府與私營部門的優(yōu)勢相結合，合力實現(xiàn)智慧城市建設公共效益的最大化。當前我國智慧城市建設領域PPP模式仍處于起步階段，鮮有成功案例，并面臨政策環(huán)境不健全、項目建設運維機制不合理、可參考經(jīng)驗少等方面的挑戰(zhàn)。結合巴塞羅那、夏洛特和東京PPP實踐經(jīng)驗，提出經(jīng)驗啟示：完善法律政策環(huán)境，激發(fā)社會資本積極參與;建立合理的項目管理機制，實現(xiàn)合作共贏;典型示范，逐步推廣。

[關鍵詞] 智慧城市;PPP;巴塞羅那;夏洛特;東京

[中圖分類號] F062.5[文獻標識碼] A[文章編號] 1009-6043（2020）11-0016-04

Abstract： PPP mode can combine the advantages of the government and the private sector to maximize the public benefits of smart city construction. At present， PPP mode in the field of smart city construction in China is still in its infancy， there are few successful cases， and it is faced with the challenges of imperfect policy environment， unreasonable operation and maintenance mechanism of project construction， and few reference experience. Combined with the practical experience of PPP in Barcelona， Charlotte and Tokyo， this paper puts forward some enlightenment： improve the legal policy environment to stimulate the active participation of social capital， establish a reasonable project management mechanism to achieve win-win cooperation， and gradually promote the typical demonstration.

Key words： smart city， PPP， Barcelona， Charlotte， Tokyo

智慧城市建設要運用物聯(lián)網(wǎng)、云計算、人工智能等新一代信息技術，以及一系列城市感知設備與手段，技術專業(yè)化和領先程度非常高，相應管理運營理念也在不斷更新和發(fā)展，再加上建設運營周期長，資金需求很大，政府自建自營模式顯然遠遠不能滿足發(fā)展需求。政企雙方合作，可以將政府在頂層設計及戰(zhàn)略制定等方面的優(yōu)勢，與私營部門在資金投入、技術創(chuàng)新、專家人才、管理經(jīng)驗等方面的優(yōu)勢相結合，共同為智慧城市建設做出重要貢獻。國際社會智慧城市建設中一些最重要的活動往往是公私合作（PPP）的結果，這并非巧合。“智慧城市”概念最初由IBM公司在2008年提出和推行，至今該公司仍然是智慧城市建設方案的重要供應商。在應用PPP模式建設智慧城市方面，巴塞羅那、夏洛特和東京各有特點，并處于世界的前列。

一、巴塞羅那：與各類伙伴廣泛合作

巴塞羅那是西班牙第二大城市，也是加泰羅尼亞自治區(qū)首府，多項研究將其列為西班牙、歐洲和國際上最智慧的城市之一。此外，2014年3月，歐盟委員會（European Commission）授予它“歐洲創(chuàng)新之都”（European Capital of Innovation）獎。這一認可讓巴塞羅那直至2023年都將是全球“移動世界之都”。與此同時，聯(lián)合國在巴塞羅那設立了城市恢復力國際辦公室，并與IESE商學院（IESE Business School）一道，設立了智慧城市PPP卓越中心。

在過去的30年里，巴塞羅那一直優(yōu)先發(fā)展技術基礎設施。2011年新一屆市長澤維爾·特里亞斯（Xavier Trias）就職后，推動了一項基于技術創(chuàng)新的政治戰(zhàn)略。2013年，市議會確定巴塞羅那智慧城市的定義、目標和戰(zhàn)略，并宣布要成為西班牙第一個真正的智慧城市。具體策略包括國際定位、國際合作和22個主要由PPP實施的地方智慧項目。這些項目涵蓋了Chourabi等（2012）所定義智慧城市的八個維度：管理和組織、技術、治理、政策環(huán)境、人員和社區(qū)、經(jīng)濟、基礎設施、自然環(huán)境[1]。

巴塞羅那市政當局認為大城市本身不可能成為高科技城市，需要與技術和服務提供商、基礎設施運營商和許多其他私人利益相關者合作。巴塞羅那公私伙伴關系的合作對象可分為四類：（1）工商企業(yè)，如，阿伯蒂斯（Abertis）、思科（Cisco）、蘇伊士集團（GDFSuez）、恩德薩（Endesa）、IBM、Intel、施耐德-特爾文特（Schneider-Telvent）、法國電信（Orange）、西班牙電信（Telefónica）、德國電信（T-Systems）、羅斯羅卡（RosRoca）;（2）研究中心，如，智慧和可持續(xù)城市PPP專家中心，IESE公私部門研究中心，加泰羅尼亞能源研究所;（3）大學，如，IESE商學院、巴塞羅那大學、巴塞羅那自治大學、加泰羅尼亞理工大學、龐培法布拉大學、加泰羅尼亞大學;（4）其他城市，如，都柏林市議會、首爾市政府和桑特·庫加特市議會，合作城市的名單仍在不斷擴大[2]。與工商企業(yè)合作，建設新電信網(wǎng)絡、城市平臺、智能電網(wǎng)、智能水系統(tǒng)等，打造智慧城市所需的數(shù)字基礎設施。將本市定位為“網(wǎng)絡中的網(wǎng)絡”，與其他城市合作，建立能源供應、交通和技術方面的網(wǎng)絡連接。通過在地方和國際兩個層面的合作，推動以電子政府為基礎的2.0模式（旨在通過更靈活、更直接和更有效的服務，讓政府服務于公民）向5.0模式（旨在使城市更加包容、高效、自給自足、創(chuàng)新和以社區(qū)為導向）的轉變。

就總體結果而言，2014年，這些項目增加了8500萬歐元的GDP，21600個工作崗位，其中1870個是智慧城市項目的直接結果。2014年，市議會在智慧項目上投資了5370萬歐元;作為回報，市政預算中每投入1歐元，就有額外的0.53歐元由第三方（包括私營企業(yè)）投資。2011年至2014年間，這些項目為該市的經(jīng)濟活動增加了4300萬歐元。當時，這些智慧城市項目預計每年將減少9700噸二氧化碳和60萬公升水的消耗[3]。

二、夏洛特：合作的工具是增稅補助金

夏洛特（Charlotte）是美國北卡羅來納州的一座高度現(xiàn)代化的大型工商業(yè)城市，《財富》雜志的500家公司中，有292家在夏洛特市設有分支機構，因而被稱為“企業(yè)之城”，同時，夏洛特還是美國第二大銀行業(yè)中心。近年來夏洛特積極發(fā)展智慧城市，并取得顯著成效。

2011年，與杜克能源、思科和夏洛特中心城市合作伙伴一起，夏洛特啟動了一項名為“展望夏洛特”（Envision Charlotte）的項目。通過利用智能建筑技術，在現(xiàn)有城市基礎設施上安裝能顯示實時數(shù)據(jù)的電表，讓包括市政府在內的房地產業(yè)主減少商業(yè)建筑的能源使用，從而降低運營成本，其目標是在五年內將城市核心地區(qū)的能源消耗減少20%。項目開展四年后，該市設施的能源使用量就減少了19%，相當于節(jié)省了1700多萬美元。在能源利用方面取得初步成功的基礎上，該市將計劃范圍擴大到包括水、廢物和空氣在內。這意味著在許多領域使用IT技術：創(chuàng)建有效的水和能源消耗的智能能源系統(tǒng)、提供教育和醫(yī)療服務的虛擬平臺、智能交通和智能住宅系統(tǒng)[4]。

2015年9月，組織者又邁出了一大步，他們宣布成立一個新的非營利組織——展望美國（Envision America），旨在全國范圍加快智慧城市技術的部署。2016年1月，“展望美國”公司舉辦了研討會，幫助全國10個被選中的城市規(guī)劃他們自己的智慧城市項目。這些項目得到了美國電話電報公司、美國銀行、思科、通用電氣、IBM、英特爾、Itron、微軟、高通技術公司、SAS、西門子、Thingworx、富國銀行、飛利浦的支持[5]。

在2013年接受采訪時，“展望夏洛特”的第一位董事會主席湯姆·舍利夫（Tom Shircliff）指出，該項目設計中的一個重要方法是，政府作為促進者，鼓勵來自廣泛參與者的獨立行動?；谶@種方法，城市將可能成為事實上的平臺提供者，并支持一個豐富、多樣和分布式的應用程序生態(tài)系統(tǒng)。事實上，在夏洛特，公私合作已成為一種傳統(tǒng)，是夏洛特整體發(fā)展和成功的重要組成部分?；臼姓こ?，如增加停車場、公共區(qū)域、娛樂場所和街道重建等均采取PPP模式，市、縣和州行政部門均參與大型的公私混合項目。

夏洛特公私合作的工具是增稅補助金（Tax Increment Grants）。與傳統(tǒng)的增稅融資（TIF）不同，TIG不需要建立一個地區(qū)，但是項目必須對公眾有好處，私營部門才能獲得相應補助。補助的方式是一些城市資產或權利的轉讓，如現(xiàn)金、通行權或土地[6]。在大都會市中心項目中，城市和地區(qū)行政當局撥出贈款來支付建造停車場的部分費用。同時，市、縣兩級政府在這個開發(fā)項目中都沒有獲得任何利益。市政府同意在伊麗莎白大道重建期間修建的停車場周圍的共管公寓旁邊購買1000個停車位。但是，只有在從該地區(qū)收到的稅收總額超過2500萬美元之后，才會進行交易。

三、東京：從郊區(qū)較小的智慧城市開始形成

自2000年開始，日本加速國家信息化建設，繼“E-Japan”、“U-Japan”之后推出“I-Japan戰(zhàn)略”。作為日本的政治、文化教育中心以及海陸空交通樞紐，東京也相應啟動“東京信息化計劃”“東京無所不在計劃”等，在社會公共服務、智能交通建設、綠色城市建設等方面取得顯著成績，成為世界上最早的智慧城市之一，并一直成功地保持著這一地位。

東京的智慧城市建設，首先開始于周邊小區(qū)域、小范圍的城市。這些城市試驗區(qū)都有大公司作為贊助商，最常見的是在世界各地設有辦事處的跨國公司：豐田、NNTData、三菱、東芝、松下等。為聯(lián)合日本公共和私營部門共同努力來促進智能社區(qū)發(fā)展，日本經(jīng)濟產業(yè)省支持成立了一個日本智能社區(qū)聯(lián)盟（JSCA），由國家新能源和工業(yè)技術發(fā)展組織（NEDO）擔任秘書處。截至2018年5月，JSCA有282個成員，包括汽車行業(yè)和運輸公司、燃料和能源公司、電信運營商等私營公司，以及大學、研究機構和政府機構等[7]。

位于日本首都圈東側千葉縣柏市的柏之葉校園城市，占地面積12.7公頃，是日本首個智慧城市。其建設以土地開發(fā)者三井公司為主，規(guī)劃設計中根據(jù)發(fā)展的不同階段，逐步吸引日立公司、千葉大學、日建集團等25家具有不同特點和專長的企業(yè)、團體加入，吸納土地擁有者和使用者一起組建合作建設機構，共同商議規(guī)劃、建設、使用中的問題，并不斷調整建設方案?；凇碍h(huán)境共生、健康長壽、新產業(yè)創(chuàng)造”三大建設理念，柏之葉地區(qū)開發(fā)分為站前開發(fā)和整個區(qū)域開發(fā)兩大階段進行。2005-2013年是站前創(chuàng)新校園建設，又可以分為三個階段，即規(guī)劃階段的智慧聚焦、開發(fā)階段的智慧解決、建成之后的智慧管理。2014年之后進入推進街區(qū)整體（面積為300萬平方米）建設的新階段，以2030年為目標實現(xiàn)整個地區(qū)的創(chuàng)新校園化[8]。該項目在2016年獲得美國綠色建筑協(xié)會頒發(fā)的國際性綠色環(huán)境認證制度“LEED認證”中“社區(qū)開發(fā)（Neighborhood Development）”認證最高的“鉑金級認證”，這在日本尚屬首次。

首都圈神奈川縣的藤澤可持續(xù)智慧小鎮(zhèn)Fujisawa SST，占地面積19.3公頃，使用松下“整體解決”技術進行節(jié)能和電力網(wǎng)絡設計，打造一個“以生活為起點的可持續(xù)發(fā)展小鎮(zhèn)”，規(guī)劃持續(xù)發(fā)展100年。2012年11月，松下聯(lián)合東京電氣、三井住友、宅急送等20個團體成立理事會。2013年3月，F(xiàn)ujisawa SST管理公司成立。由管理公司與合作伙伴公司、藤澤市和周邊社區(qū)進行談判，實現(xiàn)居民的具體需求，發(fā)展城鎮(zhèn)的功能。管理公司采用“居民主導”的視角，根據(jù)當前的生活方式不斷完善城鎮(zhèn)。2014年3月，居民開始搬進獨戶住宅。之后，廣場社區(qū)中心、商業(yè)設施、健康廣場、物流中心等陸續(xù)開放，2018年全面完工[9]。目前，擁有1000住戶和3000居民的藤澤智慧小鎮(zhèn)初步成為可持續(xù)發(fā)展智慧城市的典范。它的新技術和模式，已引入東京，并在幾個較小的城鎮(zhèn)落戶：山本鎮(zhèn)（Yamamoto）、最上市（Mogami）、石卷市（Ishnomaki）等（2010-2014、2017年日本四大智慧城市示范項目）。

四、啟示和建議

據(jù)統(tǒng)計，近三年，我國采取PPP模式的智慧城市項目已上升至28%。以PPP模式推進智慧城市的建設進行管理模式創(chuàng)新，已經(jīng)從國家到地方都得到了認可和實踐。然而總體來看，當前我國智慧城市建設領域PPP模式仍處于起步階段，鮮有成功案例，并面臨政策環(huán)境不健全、項目建設運維機制不合理、可參考經(jīng)驗少等方面的挑戰(zhàn)。結合巴塞羅那、夏洛特和東京PPP實踐經(jīng)驗，本文提出三點經(jīng)驗啟示。

（一）完善法律政策環(huán)境，激發(fā)社會資本積極參與

健全的法律制度環(huán)境是PPP模式賴以生存的基礎，也是增強投資者信心、降低項目風險的有效措施。西班牙于1996年通過立法授權公共設施特許經(jīng)營，澤維爾·特里亞斯當選巴塞羅那市長期間，市議會著力推動了智慧城市的創(chuàng)新戰(zhàn)略。就我國而言，應建立中央統(tǒng)一立法為主，兼顧地方自主權利的PPP法治體系。中央通過基本法明確PPP模式的應用領域、參與條件和業(yè)務邊界，規(guī)范項目的實施流程，劃清政府部門與私營部門的權責及行為，以及各級負責部門的風險承擔等問題。行政主管部門通過制定“導則”、“指南”、“示范合同”來指導PPP項目實踐和具體運作。各地負責部門則結合自身情況制定政策文件，構建制度設計、運營補貼和績效考評等關鍵要素的支撐環(huán)境。

（二）建立合理的項目管理機制，實現(xiàn)合作共贏

夏洛特增稅補助金蘊含的原則，是將權責分配、利益分配、風險分擔情況進行科學規(guī)劃，形成互有聯(lián)系且相互制約的機制。這是保證項目的正常運行、實現(xiàn)合作共贏的關鍵。其一，股權的多少直接決定著對智慧城市項目本身的所有權和控制權（主要包括經(jīng)營權、決策權等）的大小。根據(jù)財政部關于PPP項目股權分配的相關規(guī)定，政府在政企合作項目公司中持股比例應低于50%，并且對公司不具有實際控制權和管理權。其二，利益分配時要考慮政府與私營部門的投資與占股比例、積極配合程度、風險分擔和責任分配、公眾對建設項目的滿意度、監(jiān)管方式與力度等，其獲得的比例將隨承擔的風險和付出的代價而增加。其三，項目存在的多種風險，需要在所有參加者單獨或者按比例共同承擔，政府公共部門應當利用自身監(jiān)管機制和統(tǒng)籌能力來協(xié)助私營部門降低風險。

（三）典型示范，逐步推廣

東京智慧城市建設在前期階段均進行了較為詳細的策劃和設計，逐年分區(qū)逐步推進并適時修訂，然后，將這些成果移植到其他項目中。我國更應該加強試點示范工作，不斷積累經(jīng)驗，確保項目開展的實際效果。由專門的行政管理機構負責組織領導和協(xié)調PPP試點推廣工作，并提供專業(yè)化服務。在引進私營部門合作前，對擬建項目建設的必要性、可行性進行充分論證，對項目進行物有所值評價和財務承受能力評價。讓相關利益者，包括當?shù)鼐用瘛撛谑褂谜?、基礎設施所有者、信息技術公司、設計公司等，就開發(fā)規(guī)劃和項目實施進行協(xié)商溝通，達成共識，共同制定周密的建設方案。將智慧城市項目的信息數(shù)據(jù)內容與網(wǎng)信辦、信息辦、政府辦、項目建設企業(yè)的信息系統(tǒng)進行統(tǒng)一，讓各相關方及時獲得全面的數(shù)據(jù)信息，增強信息反饋。

[參考文獻]

[1]Chourabi H， Nam T， Walker S， et al. Understanding smart cities： An integrative framework[C]. 2012 45th Hawaii international conference on system sciences. IEEE， 2012： 2289-2297.

[2]Buscher V， Doody L. Global innovators： International case studies on smart cities[J]. BIS Research Paper， 2013， 135.

[3]Ferrer J R. Barcelona 5.0. A Roman village transforming into a smart city[C]. the event Smart Cities： Innovating in City Management. 2015.

[4]Bob Graves. Charlotte， N.C.： The Making of a 'Smart City' [EB/OL].（2016-01-26）[2020-06-07].https：//www.govtech.com/fs/perspectives/Charlotte-NC-The-Making-of-a-Smart-City.html.

[5]Envision America（2017）[EB/OL]. [2020-06-07]. https：//www.envisionamerica.org/.

[6]Charlotte：Economic development， Public-Private Partnerships（2017）[EB/OL]. [2020-06-07].https：//charlottenc.gov/ED/Development/Pages/Partnerships.aspx.

[7]Japan smart community alliance（2018）[EB/OL]. [2020-06-15].https：//www.smart-japan.org/english/about/index.html.

[8]日本電子情報技術產業(yè)協(xié)會（JEITA）.柏之葉智慧城市——用IOT實現(xiàn)解決型的街道建設[EB/OL].（2016-11-17）[2020-06-15].https：//www.jeita.or.jp/chinese/

[9]Fujisawa? Sustainable? Smart? Town? （2018） [EB/OL]. （2018-12-20）[2020-06-15]. https：//fujisawasst.com/EN/pdf/FSST-ConceptBook.pdf.

[責任編輯：王鳳娟]