破除要素流動(dòng)障礙 加快粵港澳大灣區(qū)建設(shè)

王淑偉

當(dāng)前粵港澳大灣區(qū)在核心城市直連直通、港珠澳大橋效用發(fā)揮、口岸通關(guān)便利化等方面仍存在障礙，限制了各類要素便捷高效流動(dòng)。為搶抓我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)窗口期機(jī)遇，應(yīng)盡快破除障礙壁壘，以粵港澳大灣區(qū)率先高質(zhì)量發(fā)展引領(lǐng)全國(guó)順利邁向全球產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈中高端。

一、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)需要得到要素高效流動(dòng)保障

作為繼紐約灣區(qū)、舊金山灣區(qū)、東京灣區(qū)之后的第四大灣區(qū)，粵港澳大灣區(qū)人口總量為上述三大灣區(qū)之和，區(qū)域內(nèi)國(guó)際航運(yùn)中心、高新技術(shù)中心、制造業(yè)中心、旅游會(huì)展中心一應(yīng)俱全，在人口體量規(guī)模和產(chǎn)業(yè)多元化方面擁有顯著優(yōu)勢(shì)，未來(lái)發(fā)展?jié)摿薮蟆?/p>

但是，粵港澳大灣區(qū)在要素流動(dòng)效率上相比其他主要灣區(qū)處于劣勢(shì)：一方面，粵港澳大灣區(qū)面積5.6萬(wàn)平方公里，分別約為東京灣區(qū)的1.5倍、紐約灣區(qū)的2.5倍、舊金山灣區(qū)的3.1倍，且主要城市分列珠江口兩側(cè)，導(dǎo)致城市間陸路通達(dá)距離較長(zhǎng);另一方面，粵港澳大灣區(qū)內(nèi)涉及三個(gè)地區(qū)、兩種制度、三種貨幣和三種不同關(guān)稅制度，體制機(jī)制的多元化，給貨物、資金、人員、技術(shù)、信息等要素流動(dòng)帶來(lái)一定困難。

實(shí)現(xiàn)要素高效流動(dòng)，是優(yōu)化資源配置、發(fā)揮規(guī)模優(yōu)勢(shì)的重要保障，要素流動(dòng)效率在一定程度上決定了粵港澳大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所能達(dá)到的高度，應(yīng)將解決要素流動(dòng)問(wèn)題放在大灣區(qū)建設(shè)的核心位置。

二、當(dāng)前粵港澳大灣區(qū)要素流動(dòng)存在突出障礙

粵港澳大灣區(qū)一體化進(jìn)程不斷加快，先后建成廣深港高鐵、港珠澳大橋等重大工程，顯著提升了大灣區(qū)互聯(lián)互通水平，但仍然存在一些突出障礙，限制了區(qū)域內(nèi)要素的高效便捷流通。

（一）港深與珠澳兩極之間跨江通道能力較弱

香港—深圳、廣州—佛山、澳門(mén)—珠海三極聯(lián)動(dòng)發(fā)展，是粵港澳大灣區(qū)充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)優(yōu)勢(shì)、加快實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級(jí)、攜手共建世界級(jí)城市群的重要保障。作為支撐要素流動(dòng)的基本載體，交通直連直通是實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)發(fā)展的重要前提。當(dāng)前，廣佛一極已分別通過(guò)廣深港高鐵、廣珠城際鐵路實(shí)現(xiàn)與港深、珠澳兩極的直連直通，但港深一極與珠澳一極之間互聯(lián)互通較弱，尚無(wú)直連通道。

現(xiàn)有跨江通道中，僅有港珠澳大橋、深中高速公路（在建）距離較近。其中，港珠澳大橋的主要作用在于加強(qiáng)香港同珠海、澳門(mén)之間聯(lián)系，深圳市同珠海、澳門(mén)聯(lián)系難以經(jīng)此橋?qū)崿F(xiàn);深中高速公路的主要作用在于加強(qiáng)深圳同中山之間聯(lián)系，一方面建成之后通行能力將很快面臨飽和，另一方面深圳市經(jīng)此橋去往珠海、澳門(mén)的旅行時(shí)間仍需近兩個(gè)小時(shí)。上述兩個(gè)通道均無(wú)法滿足深圳與珠澳間“1小時(shí)經(jīng)濟(jì)圈”發(fā)展要求，難以支撐兩極深度融合、聯(lián)動(dòng)發(fā)展。

（二）港珠澳大橋巨大潛力尚未得到有效發(fā)揮

港珠澳大橋建成后，珠海、澳門(mén)經(jīng)陸路前往香港的平均時(shí)間從3小時(shí)縮短為半小時(shí)，成為助力粵港澳大灣區(qū)打造國(guó)際一流灣區(qū)和世界級(jí)城市群、推進(jìn)“一國(guó)兩制”合作示范的點(diǎn)睛之筆。然而，由于配套基礎(chǔ)設(shè)施、通行管理政策等方面限制，當(dāng)前大橋在推動(dòng)粵港澳大灣區(qū)要素高效流動(dòng)方面的作用尚未充分發(fā)揮。

配套基礎(chǔ)設(shè)施方面。當(dāng)前港珠澳大橋僅直通珠海東部市區(qū)，港珠澳大橋西延線（黃茅?？绾Ｍǖ赖龋┥形创蛲ǎ髽蛲鞑拷馂硻C(jī)場(chǎng)、高欄港，以及珠江西岸主要對(duì)外通道的聯(lián)系不足，難以充分發(fā)揮大橋在支撐香港—澳門(mén)—珠海優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)深度合作、溝通港澳與珠江西岸乃至全國(guó)主要城鎮(zhèn)化地區(qū)的潛在作用。

通行管理政策方面。當(dāng)前港珠澳大橋?qū)Υ箨懞透郯碾p牌車數(shù)量同時(shí)進(jìn)行限制，且雙牌車申請(qǐng)需要在灣區(qū)內(nèi)投資興辦企業(yè)并達(dá)到一定納稅額標(biāo)準(zhǔn)，雖然在開(kāi)通初期采取上述政策便于管理，但應(yīng)逐步放寬以充分發(fā)揮大橋作用。從雙牌車數(shù)量的角度，香港、澳門(mén)人口密度較高、機(jī)動(dòng)車承載力小，應(yīng)該對(duì)大陸雙牌車數(shù)量加以限制，但粵西地區(qū)乃至整個(gè)廣東省承載力遠(yuǎn)大于港澳，且港澳跨境私家車越多，越有利于兩岸經(jīng)濟(jì)文化深度交流，未來(lái)不僅不應(yīng)對(duì)港澳雙牌車數(shù)量進(jìn)行限制，反而應(yīng)該通過(guò)調(diào)整使用政策鼓勵(lì)港澳居民申請(qǐng)。從雙牌車申請(qǐng)的角度，當(dāng)前標(biāo)準(zhǔn)僅允許投資者申請(qǐng)，著眼于促進(jìn)三地產(chǎn)業(yè)合作，但為充分發(fā)揮大橋促進(jìn)三地生活和文化交流方面作用，港澳居民的就業(yè)、旅游、就醫(yī)、訪友等出行需求同樣值得充分考慮。

（三）客貨運(yùn)通關(guān)便利化措施有待進(jìn)一步優(yōu)化

近年來(lái)，粵港澳大灣區(qū)先后推出旅客通關(guān)“一地兩檢”、貨物通關(guān)“跨境一鎖”等創(chuàng)新舉措，但整體通關(guān)便利化水平距離同城化、通勤化的區(qū)域協(xié)同目標(biāo)尚有較大差距。

一是既有措施有待全面、深入推廣。目前粵港澳大灣區(qū)“合作查驗(yàn)、一次放行”措施僅限廣深港高鐵、港珠澳大橋珠澳間，以及即將搬遷橫琴的澳門(mén)蓮花口岸，包括港珠澳大橋珠港間、拱北口岸在內(nèi)的眾多大型口岸尚需兩次查驗(yàn)、兩次排隊(duì)，十分不便。與此同時(shí)，橫琴新區(qū)“一線放開(kāi)、二線管住”等便利化政策也尚未得到深入推廣，難以有效體現(xiàn)跨境合作示范區(qū)在要素流動(dòng)上的優(yōu)勢(shì)。

二是專業(yè)化通關(guān)措施不足。隨著港澳同內(nèi)地之間聯(lián)系強(qiáng)度的提升，通勤、通學(xué)、鮮活農(nóng)產(chǎn)品等規(guī)律性通關(guān)需求逐漸增多，上述通關(guān)需求具有明顯共性且頻率較高，具備了開(kāi)辟專門(mén)通道的條件與必要性，但當(dāng)前灣區(qū)內(nèi)多數(shù)口岸，包括全國(guó)最大的陸路口岸拱北口岸在內(nèi)，均缺乏開(kāi)辟專用通道等專業(yè)化快速通關(guān)措施。

三是電子口岸建設(shè)仍然滯后。電子口岸是實(shí)施“合作查驗(yàn)”、提高通關(guān)效率的重要基礎(chǔ)。雖然粵港澳大灣區(qū)近年來(lái)在電子口岸建設(shè)方面進(jìn)展較快，但整體發(fā)展水平距離企業(yè)對(duì)投資和貿(mào)易便利化的要求、口岸對(duì)“一次查驗(yàn)、結(jié)果互認(rèn)”的要求還存在較大差距，口岸之間業(yè)務(wù)協(xié)同和數(shù)據(jù)共享有待進(jìn)一步深化。

三、進(jìn)一步促進(jìn)粵港澳大灣區(qū)要素流動(dòng)的措施建議

針對(duì)當(dāng)前突出障礙，建議從加快推進(jìn)深珠通道建設(shè)、充分發(fā)揮港珠澳大橋作用、進(jìn)一步推動(dòng)通關(guān)便利化三個(gè)方面采取措施，以更好促進(jìn)粵港澳大灣區(qū)要素高效流動(dòng)。

（一）加快推進(jìn)深珠通道建設(shè)，搶抓經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)窗口期機(jī)遇

當(dāng)前，全球制造業(yè)重心正加速向東南亞等新興市場(chǎng)轉(zhuǎn)移，未來(lái)5—10年是我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)重要窗口期?；浉郯拇鬄硡^(qū)作為我國(guó)開(kāi)放程度最高、經(jīng)濟(jì)活力最強(qiáng)的區(qū)域之一，承擔(dān)著打造國(guó)際科技創(chuàng)新中心，引領(lǐng)全國(guó)邁向全球產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈中高端的歷史重任。從美國(guó)硅谷發(fā)展經(jīng)驗(yàn)看，扎實(shí)的基礎(chǔ)研究、雄厚的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、充足的風(fēng)險(xiǎn)投資、優(yōu)質(zhì)的生活環(huán)境是吸引創(chuàng)新人才集聚的關(guān)鍵因素。通過(guò)深珠通道建設(shè)，能夠?qū)崿F(xiàn)大灣區(qū)內(nèi)上述優(yōu)質(zhì)資源的全面匯集，對(duì)粵港澳大灣區(qū)打造國(guó)際科技創(chuàng)新中心具有十分重要的促進(jìn)作用。

鑒于跨江運(yùn)輸需求的巨大增長(zhǎng)潛力和跨江通道線位資源的高度稀缺，建議深珠通道宜采用公鐵復(fù)合形式，其中鐵路四線兼具城際、高鐵功能，公路采用雙向八車道。考慮到轉(zhuǎn)型升級(jí)窗口期的緊迫性，應(yīng)加快推動(dòng)前期工作，爭(zhēng)取盡快開(kāi)工，規(guī)劃上要科學(xué)統(tǒng)籌鐵路、公路和樞紐場(chǎng)站，但為盡快實(shí)現(xiàn)直連通道“從無(wú)到有”、引導(dǎo)大灣區(qū)企業(yè)合理布局，建設(shè)時(shí)序上可先建鐵路通道、預(yù)留公路通道。

（二）充分發(fā)揮港珠澳大橋作用，引領(lǐng)灣區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)融合

為充分發(fā)揮港珠澳大橋作為“一國(guó)兩制”溝通橋梁的巨大潛力，建議采取三方面措施。

一是加快港珠澳大橋西延線（黃茅?？绾Ｍǖ赖龋┙ㄔO(shè)，盡快縮短港澳居民經(jīng)港珠澳大橋去往珠江西岸主要交通樞紐和城市的通行時(shí)間，進(jìn)一步挖掘大橋在對(duì)接干線交通網(wǎng)絡(luò)和促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)作中的潛在作用。

二是盡快推動(dòng)港澳雙牌車審批改革，逐步放開(kāi)港澳私家車申請(qǐng)雙牌車數(shù)量的限制，同時(shí)允許除投資需求以外的旅游、就業(yè)、就醫(yī)、訪友等出行需求申請(qǐng)雙牌車，為盡可能多的港澳居民向大陸流動(dòng)提供便利，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)交流和要素高效配置。

三是運(yùn)用電子車牌、5G、衛(wèi)星定位等新技術(shù)強(qiáng)化監(jiān)管能力，逐步擴(kuò)大港澳雙牌車在灣區(qū)內(nèi)自由活動(dòng)范圍，以提升通過(guò)港珠澳大橋前往大陸對(duì)港澳居民的吸引力。

（三）進(jìn)一步推動(dòng)通關(guān)便利化，提升區(qū)域客貨流通便利度

采用“一次授權(quán)、分期推進(jìn)”的形式，支持粵港澳大灣區(qū)主動(dòng)探索創(chuàng)新，加快推進(jìn)通關(guān)便利化。

一是加快推廣“合作查驗(yàn)、一次放行”模式，并不斷拓展其內(nèi)涵和邊界。將旅客通關(guān)“合作查驗(yàn)、一次放行”在灣區(qū)主要口岸全面推廣;加快實(shí)施貨物通關(guān)“單一窗口”辦理;探索實(shí)施客貨“一次查驗(yàn)”模式，即過(guò)關(guān)時(shí)入境方進(jìn)行查驗(yàn)，出境方只負(fù)責(zé)監(jiān)控，兩地通過(guò)聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)共享數(shù)據(jù)。

二是進(jìn)一步完善深化并落實(shí)“一線放寬、二線管住”模式。探索貨物放行“負(fù)面清單”制度，自港澳入境清單外貨物不出灣區(qū)就不用申報(bào);探索優(yōu)化港澳澳門(mén)居民出入境管理，在風(fēng)險(xiǎn)可控前提下，允許部分澳門(mén)居民以本地身份證自由出入大灣區(qū)。

三是提升經(jīng)常性通關(guān)需求專業(yè)化通關(guān)比例。在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，對(duì)通勤、通學(xué)等經(jīng)常性通關(guān)需求，通過(guò)開(kāi)通專用通道、運(yùn)用人臉識(shí)別技術(shù)等方式最大限度提高通關(guān)便利化程度;為符合條件的農(nóng)副產(chǎn)品進(jìn)出口企業(yè)運(yùn)輸車輛開(kāi)辟“綠色通道”，實(shí)施“先驗(yàn)放后檢測(cè)”等通關(guān)模式，最大限度縮短農(nóng)副產(chǎn)品在口岸停留時(shí)間。

四是推進(jìn)口岸物流信息電子化和口岸查驗(yàn)智能化。充分利用信息化、智能化手段，例如人臉識(shí)別篩查“水客走私”，空中紅外線和溫度感應(yīng)器排查病毒輸入風(fēng)險(xiǎn)等，提高口岸監(jiān)管執(zhí)法和物流作業(yè)效率;推動(dòng)實(shí)現(xiàn)交通運(yùn)輸、海關(guān)、市場(chǎng)監(jiān)管等部門(mén)間信息開(kāi)放共享，加強(qiáng)通關(guān)需求趨勢(shì)分析與預(yù)測(cè)，實(shí)現(xiàn)交通接駁的精準(zhǔn)化對(duì)接。

（作者單位：中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院運(yùn)輸所）