美國(guó)《國(guó)家貨運(yùn)戰(zhàn)略規(guī)劃》解讀分析

劉昭然

安全高效的貨運(yùn)系統(tǒng)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和帶動(dòng)就業(yè)至關(guān)重要，為落實(shí)《修復(fù)美國(guó)地面運(yùn)輸法案》要求，2020年9月，美國(guó)運(yùn)輸部頒布首個(gè)《國(guó)家貨運(yùn)戰(zhàn)略規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》），評(píng)估綜合貨運(yùn)系統(tǒng)現(xiàn)狀表現(xiàn)和發(fā)展制約，明確愿景目標(biāo)，提出戰(zhàn)略任務(wù)，擬成為美國(guó)貨運(yùn)政策制定、投資項(xiàng)目實(shí)施和體制機(jī)制改革的綱領(lǐng)性文件，對(duì)研判我國(guó)貨運(yùn)趨勢(shì)、提高貨運(yùn)行業(yè)治理能力和謀劃“十四五”時(shí)期貨運(yùn)發(fā)展重點(diǎn)具有參考意義。

一、美國(guó)貨運(yùn)現(xiàn)狀及問題

（一）美國(guó)貨運(yùn)基本情況

美國(guó)擁有約400萬英里公路、14萬英里鐵路、2.5萬英里內(nèi)河（含五大湖，下同）及沿海航道、280萬英里管道和超過5000個(gè)公共機(jī)場(chǎng)組成的強(qiáng)大基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，2018年日均完成貨運(yùn)量約5100萬噸、價(jià)值520億美元。2017年度各方式貨運(yùn)結(jié)構(gòu)情況見表1。

分方式看，公路是750英里以內(nèi)貨運(yùn)的首選方式，2018年度商用貨車流量約占全國(guó)公路交通量的9%，占州際公路交通量的15%，占農(nóng)村地區(qū)州際公路交通量的比例高達(dá)24%;鐵路是750—2000英里貨運(yùn)的主要方式，主要承運(yùn)煤炭、化工、農(nóng)產(chǎn)品等大宗物資，同時(shí)集裝箱承運(yùn)量快速增長(zhǎng)，承擔(dān)（含多式聯(lián)運(yùn)）全社會(huì)將近15%貨運(yùn)量;內(nèi)河和沿海運(yùn)輸主要承擔(dān)煤炭、原油和糧食等大宗及農(nóng)用物資運(yùn)輸，2018年度完成貨運(yùn)量24.38億噸;民航主要承擔(dān)高附加值長(zhǎng)距離貨運(yùn)，樞紐化特征明顯，2017年度孟菲斯、安克雷奇、路易斯維爾三座機(jī)場(chǎng)承擔(dān)全美民航卸貨量的三分之一;管道主要承運(yùn)原油、成品油和天然氣制品等，是液體、氣體能源的主要運(yùn)輸方式。

（二）主要貨類流通情況

2018年，美國(guó)砂石、礦石、煤炭、石油天然氣、糧食食品等大宗貨物運(yùn)輸量約占全社會(huì)貨運(yùn)量的68.0%，占全社會(huì)貨物價(jià)值量的25.8%;電子產(chǎn)品、機(jī)動(dòng)車、混合貨物（主要是食品）、汽油和機(jī)械等相對(duì)高價(jià)值貨物占據(jù)全社會(huì)貨運(yùn)量的36.8%，占全社會(huì)貨物價(jià)值量的57.9%。另外，國(guó)際貿(mào)易貨物運(yùn)輸是貨運(yùn)系統(tǒng)重要組成部分，進(jìn)出口貨運(yùn)量約占全社會(huì)貨運(yùn)量的18%。依據(jù)多來源數(shù)據(jù)，《規(guī)劃》預(yù)計(jì)未來20年美國(guó)貨運(yùn)需求年均增速約為1.2%，2018—2045年每噸貨物價(jià)值將從1016美元/噸增長(zhǎng)至1455美元/噸，公路運(yùn)輸增速將相對(duì)更快，預(yù)計(jì)大型卡車運(yùn)輸量年均增長(zhǎng)1.5%左右，具體預(yù)測(cè)值見表2。由此可見，《規(guī)劃》認(rèn)為美國(guó)貨運(yùn)量還會(huì)長(zhǎng)期持續(xù)增長(zhǎng)，民航增幅搖搖領(lǐng)先，公路次之，管道、鐵路和水運(yùn)稍慢且增幅相近，反映其更看好高附加值長(zhǎng)距離貨運(yùn)市場(chǎng)發(fā)展前景。

（三）重點(diǎn)部門流通情況

農(nóng)業(yè)、能源、自然資源和制造業(yè)及零售是高度依賴貨運(yùn)并對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)至關(guān)重要的四大部門。農(nóng)業(yè)部門，2017年農(nóng)產(chǎn)品貨物周轉(zhuǎn)量占到全美貨物周轉(zhuǎn)量的近三分之一，其中公路是最主要運(yùn)輸方式，尤其是在短距離運(yùn)輸方面;2019年內(nèi)河承運(yùn)了約7000萬美噸（2000磅，907.19千克）公里周轉(zhuǎn)量，鐵路承擔(dān)約1.57億美噸運(yùn)輸量、貨物周轉(zhuǎn)量占比在30%左右。能源部門，管道是最主要原油承運(yùn)方式，2018年美國(guó)煉油廠原油的管道集運(yùn)比例約為84%;天然氣出口量快速增長(zhǎng)，主要通過管道輸送至加拿大和墨西哥;鐵路是煤炭主要運(yùn)輸方式，2018年鐵路承擔(dān)美國(guó)69%的煤炭運(yùn)輸，煤炭運(yùn)輸占鐵路貨運(yùn)量的31%、占總收入的16%，水路煤炭運(yùn)量2.2億美噸;鐵路是乙醇運(yùn)輸主要方式，占到乙醇運(yùn)輸量的60%—70%。自然資源部門，鐵路和水運(yùn)為主要承運(yùn)方式，鐵路承擔(dān)超過50%金屬礦石運(yùn)輸，水運(yùn)承擔(dān)約18%。制造業(yè)及零售部門，運(yùn)輸成本分別占批發(fā)零售產(chǎn)值和制造業(yè)產(chǎn)值的9%和3.6%，集裝箱是最主要的運(yùn)輸形態(tài)，且多式聯(lián)運(yùn)比例較高。

（四）存在的主要問題

當(dāng)前美國(guó)貨運(yùn)系統(tǒng)面臨的挑戰(zhàn)主要包括安全風(fēng)險(xiǎn)、交通擁堵和基礎(chǔ)設(shè)施老化，并受制度、資金和監(jiān)管規(guī)定等制約。安全風(fēng)險(xiǎn)方面，2017年有5340人死于貨運(yùn)相關(guān)交通事故。其中，公路造成4761人死亡、約10.2萬人受傷，占所有公路交通死亡人數(shù)12.8%。交通擁堵方面，2018年交通擁堵約給公路貨運(yùn)業(yè)造成745億美元的損失，相當(dāng)于42.5萬名卡車司機(jī)全年的勞動(dòng)產(chǎn)出，預(yù)計(jì)隨著城市人口和電子商務(wù)快速增長(zhǎng)，貨運(yùn)擁堵狀況還會(huì)加劇?；A(chǔ)設(shè)施方面，按照聯(lián)邦公路局評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，有46163座橋梁狀況較差，另有約6.2萬座橋梁需采取限載措施。同期用于貨運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施上的資金也一直不足，在考慮通脹情況下甚至有所下降。

二、《規(guī)劃》目標(biāo)及任務(wù)

美國(guó)綜合貨運(yùn)系統(tǒng)發(fā)展愿景為通過安全可靠的供應(yīng)鏈體系，高效無縫地鏈接國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)上生產(chǎn)商、托運(yùn)人和消費(fèi)者，加強(qiáng)美國(guó)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力。為實(shí)現(xiàn)愿景，政府重點(diǎn)工作主要圍繞安全可靠、基礎(chǔ)設(shè)施、科技創(chuàng)新等三方面展開。

（一）聯(lián)邦政府作用

州際、國(guó)際貿(mào)易對(duì)推動(dòng)美國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)至關(guān)重要，推動(dòng)貨物安全、高效、可靠運(yùn)輸是聯(lián)邦政府的主要責(zé)任?！兑?guī)劃》明確美國(guó)運(yùn)輸部主要發(fā)揮以下四方面作用，一是在滿足安全和環(huán)保要求前提下，簡(jiǎn)化或取消抑制供應(yīng)鏈效率提升、制約創(chuàng)新活力釋放、增加托運(yùn)人或消費(fèi)者成本的不必要的規(guī)章制度;二是簡(jiǎn)化州際政策法規(guī)，加強(qiáng)跨部門、跨司法管轄區(qū)域和跨方式統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，促進(jìn)各方式互聯(lián)互通和有效投資，打通“最后一公里”;三是提供有針對(duì)性的聯(lián)邦層面資源和財(cái)政援助，支持具有重大國(guó)民經(jīng)濟(jì)效益的貨運(yùn)項(xiàng)目;四是開展貨運(yùn)數(shù)據(jù)采集和研究分析的投資，以提高各州和其他地方機(jī)構(gòu)評(píng)估解決貨運(yùn)難題的能力。

（二）安全可靠方面

安全是美國(guó)運(yùn)輸部的首要戰(zhàn)略目標(biāo)，《規(guī)劃》確定貨運(yùn)安全性目標(biāo)為提高國(guó)家貨運(yùn)系統(tǒng)的安全性和恢復(fù)力，力求保護(hù)貨運(yùn)系統(tǒng)免受自然和人為災(zāi)害影響，并加快反應(yīng)速度，以迅速恢復(fù)人員、貨物和服務(wù)的安全流動(dòng)。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，美國(guó)運(yùn)輸部將致力于支持合作伙伴和利益相關(guān)者參與提高貨運(yùn)流動(dòng)性、農(nóng)村安全、安全駕駛行為、災(zāi)后社區(qū)恢復(fù)和效率提升創(chuàng)新等方面行動(dòng)，具體行動(dòng)包括：支持自動(dòng)化、連通性和安全相關(guān)技術(shù)的研發(fā)應(yīng)用，推動(dòng)當(dāng)前安全性監(jiān)督和安保程序現(xiàn)代化改造，采取措施減少疲勞和人為錯(cuò)誤對(duì)貨運(yùn)安全的影響，減少客貨運(yùn)之間沖突，提高貨運(yùn)系統(tǒng)的彈性和恢復(fù)速度等。

（三）基礎(chǔ)設(shè)施方面

基礎(chǔ)設(shè)施是貨運(yùn)系統(tǒng)運(yùn)行基礎(chǔ)，《規(guī)劃》確定貨運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施目標(biāo)為對(duì)貨運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施和運(yùn)營(yíng)進(jìn)行現(xiàn)代化改造，以發(fā)展經(jīng)濟(jì)、提高競(jìng)爭(zhēng)力并改善生活質(zhì)量。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，需要有針對(duì)性的設(shè)施投資，以提高貨運(yùn)系統(tǒng)的效率和各方式之間連通性，促進(jìn)投資與日益增長(zhǎng)的貨運(yùn)需求同步，打通貨運(yùn)系統(tǒng)瓶頸，滿足基礎(chǔ)設(shè)施維修和現(xiàn)代化需求，降低物流成本，提升經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力。具體任務(wù)包括：為貨運(yùn)能力提升的針對(duì)性投資提供資金;綜合運(yùn)輸規(guī)劃中增加對(duì)貨運(yùn)的考慮;優(yōu)先考慮有利于多式聯(lián)運(yùn)的項(xiàng)目，提高“最初和最后一公里”和主要貿(mào)易口岸貨運(yùn)量;實(shí)施先進(jìn)的貨運(yùn)系統(tǒng)管理和運(yùn)營(yíng)實(shí)踐;促進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)就業(yè)增長(zhǎng)和增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力;減少貨運(yùn)系統(tǒng)對(duì)社區(qū)的影響。

（四）科技創(chuàng)新方面

創(chuàng)新是任何行業(yè)領(lǐng)域發(fā)展的不竭動(dòng)力，《規(guī)劃》確定貨運(yùn)創(chuàng)新目標(biāo)為通過支持?jǐn)?shù)據(jù)、技術(shù)和勞動(dòng)力能力提升為長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展奠定基礎(chǔ)，促進(jìn)貨運(yùn)全系統(tǒng)性能提升。為推動(dòng)技術(shù)和商業(yè)創(chuàng)新應(yīng)用，美國(guó)運(yùn)輸部將聚焦于新技術(shù)、數(shù)據(jù)分析工具等應(yīng)用推廣，強(qiáng)化創(chuàng)新型貨運(yùn)技術(shù)研發(fā)應(yīng)用的推動(dòng)者角色，提高貨物運(yùn)輸效率和安全性。具體的任務(wù)包括：支持自動(dòng)化和車聯(lián)網(wǎng)技術(shù)開發(fā)應(yīng)用，支持無人機(jī)系統(tǒng)技術(shù)安全部署，精簡(jiǎn)或取消部分不適用法規(guī)，完善貨運(yùn)數(shù)據(jù)分析、建模以及分析模型工具，增強(qiáng)勞動(dòng)力專業(yè)能力，投資于貨運(yùn)領(lǐng)域研究工作，制定針對(duì)貨運(yùn)領(lǐng)域創(chuàng)新的監(jiān)管框架。

三、對(duì)提升我國(guó)貨運(yùn)行業(yè)治理能力的啟示

中美兩國(guó)國(guó)土空間開發(fā)格局和資源產(chǎn)業(yè)布局有相似之處，美國(guó)貨運(yùn)現(xiàn)狀數(shù)據(jù)資料較我國(guó)更加詳實(shí)具體，所反映的方式結(jié)構(gòu)、主要貨類和各部門貨物流通情況，對(duì)于我國(guó)分析貨運(yùn)系統(tǒng)現(xiàn)狀和趨勢(shì)具有重要參考意義，所反映的安全、交通擁堵方面問題在我國(guó)同樣突出。參考美國(guó)貨運(yùn)發(fā)展愿景和重點(diǎn)任務(wù)的制定，對(duì)我國(guó)加強(qiáng)貨運(yùn)行業(yè)治理具有借鑒意義。

（一）提高貨運(yùn)行業(yè)認(rèn)知能力和治理站位

《規(guī)劃》對(duì)美國(guó)貨運(yùn)現(xiàn)狀理解認(rèn)識(shí)具有明顯從宏觀經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略高度和全社會(huì)開闊視角分析的特點(diǎn)，政府掌握有能源、工業(yè)原材料、糧食、汽車工業(yè)品等貨物流量流向和具體通道承運(yùn)數(shù)據(jù)，而且分析了農(nóng)業(yè)、能源、自然資源和制造業(yè)四大部門貨物流通情況。這些數(shù)據(jù)情況是分析貨運(yùn)與經(jīng)濟(jì)運(yùn)行銜接、推動(dòng)綜合運(yùn)輸更好發(fā)揮對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)支撐作用的基礎(chǔ)?！兑?guī)劃》在對(duì)貨運(yùn)功能和面臨形勢(shì)分析時(shí)，始終將貨運(yùn)與人口、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、就業(yè)及勞動(dòng)力、科技應(yīng)用、供應(yīng)鏈系統(tǒng)、城鄉(xiāng)空間布局緊密關(guān)聯(lián)，確定的發(fā)展愿景較之我國(guó)提出的“綠色、安全、高效、智能”的行業(yè)視角要更為宏觀。因此，建議借鑒美國(guó)相關(guān)商流調(diào)查做法，由國(guó)家統(tǒng)計(jì)部門每5年左右組織一次商流調(diào)查，真正把交通、物流、產(chǎn)業(yè)之間關(guān)系摸清楚，為做好交通運(yùn)輸與國(guó)民經(jīng)濟(jì)銜接、編制相關(guān)發(fā)展規(guī)劃、保障產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全穩(wěn)定提供更有力的決策支撐。

（二）將交通安全可靠納入國(guó)家安全戰(zhàn)略

《規(guī)劃》明確安全是美國(guó)運(yùn)輸部的首要戰(zhàn)略目標(biāo)，確保擁有世界上最安全、最高效和最現(xiàn)代化交通系統(tǒng)是美國(guó)運(yùn)輸部的使命，安全可靠的供應(yīng)鏈體系是美國(guó)貨運(yùn)系統(tǒng)發(fā)展愿景，可見美國(guó)對(duì)貨運(yùn)系統(tǒng)安全可靠性的超常規(guī)重視。而我國(guó)交通發(fā)展的巨大成就還突出體現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施和運(yùn)輸能力的躍升，交通發(fā)展安全和效率失衡問題較突出，重大交通事故依然頻發(fā)，每年道路交通事故死亡人數(shù)超過5萬，因交通致殘的人口基數(shù)龐大，成為了國(guó)家發(fā)展的重大損失和負(fù)擔(dān)，新冠肺炎疫情期間，物資保供問題也反映出我國(guó)貨運(yùn)可靠性的不足。因此，建議“十四五”時(shí)期把交通運(yùn)輸安全可靠置于前所未有的高度來考慮，將交通安全可靠性列為國(guó)家安全戰(zhàn)略的重要組成部分，將交通事故指標(biāo)納入人民對(duì)美好生活向往滿足程度的考核評(píng)價(jià)范圍，將交通安全水平和快速反應(yīng)恢復(fù)能力作為相關(guān)部門工作績(jī)效的重點(diǎn)。

（三）在交通科技研發(fā)應(yīng)用方面積極作為

《規(guī)劃》提出美國(guó)運(yùn)輸部將投資于貨運(yùn)數(shù)據(jù)分析、模型研發(fā)應(yīng)用等，以提高各州及地方機(jī)構(gòu)評(píng)估和解決貨運(yùn)問題的能力，將會(huì)聚焦于新興技術(shù)、數(shù)據(jù)分析工具的應(yīng)用推廣，發(fā)揮創(chuàng)新型貨運(yùn)技術(shù)應(yīng)用的推動(dòng)者角色，明顯較此前美國(guó)國(guó)家交通戰(zhàn)略（或白皮書）更加重視科技創(chuàng)新工作。在我國(guó)，科技創(chuàng)新一直是綜合交通規(guī)劃重要組成部分，但是在如何推動(dòng)科技引入上卻缺少針對(duì)性強(qiáng)的操作措施，行業(yè)監(jiān)管職能強(qiáng)于行業(yè)推動(dòng)作用。新一輪的科技革命和產(chǎn)業(yè)變革方興未艾，“十四五”時(shí)期可能成為新技術(shù)在交通領(lǐng)域應(yīng)用的井噴階段，甚至顛覆行業(yè)內(nèi)部分既有模式形態(tài)。因此，建議“十四五”時(shí)期應(yīng)突出重視利用新技術(shù)為貨運(yùn)發(fā)展賦能，主動(dòng)推動(dòng)新興技術(shù)研發(fā)試點(diǎn)和推廣應(yīng)用，提早介入、爭(zhēng)取工作主動(dòng)性，做好新興技術(shù)可能導(dǎo)致顛覆性變革情況下的政策預(yù)案。

（作者單位：國(guó)家發(fā)改委運(yùn)輸所）