法治視野下鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的適用問(wèn)題研究*

韶關(guān)學(xué)院法學(xué)院，廣東 韶關(guān) 512000

鄉(xiāng)規(guī)民約指在村民共制、共同實(shí)施、共同監(jiān)管下，形成的規(guī)定村民和居民日常生活行為方式的契約。它規(guī)定了鄉(xiāng)村利益的保護(hù)范圍，涵蓋鄉(xiāng)村事務(wù)的各方面，在區(qū)域性的治理體系中，發(fā)揮舉足輕重的作用。但是在法治社會(huì)背景下，不同地方鄉(xiāng)規(guī)民約的實(shí)施面臨著不一樣的困難，筆者嘗試通過(guò)論述鄉(xiāng)規(guī)民約的適用困境，分析鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理進(jìn)一步發(fā)展的空間。

一、鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理的適用困境

糾紛解決機(jī)制人治色彩難以抹除。鄉(xiāng)村治理中的沖突一般是通過(guò)鄉(xiāng)緣關(guān)系的調(diào)解，依靠地區(qū)內(nèi)具有權(quán)威性的代表人物或村委會(huì)把村民糾紛局限在村集體內(nèi)部，訴諸訴訟成為他們最后且不愿動(dòng)用的維權(quán)方法。但在規(guī)范上，依靠私立救濟(jì)所達(dá)成的調(diào)解意見(jiàn)，未必能實(shí)現(xiàn)整體上的法律價(jià)值。村民是在鄉(xiāng)土社會(huì)中生長(zhǎng)的，通過(guò)關(guān)系紐帶維持的解決機(jī)制沒(méi)有強(qiáng)有力的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)事物的界定也不具有分明的界限，其糾紛的解決摻雜了過(guò)多的鄉(xiāng)民利益考量。

鄉(xiāng)規(guī)民約與國(guó)家法追求的法律價(jià)值不同，容易與國(guó)家法發(fā)生沖突。鄉(xiāng)規(guī)民約作為地域性規(guī)范，產(chǎn)生于鄉(xiāng)土社會(huì)，追求的是地域性的禮法秩序，注重的是地區(qū)固有的人倫道德，而國(guó)家法經(jīng)過(guò)嚴(yán)密的立法程序和價(jià)值考量，更多把國(guó)家法放置于維護(hù)社會(huì)秩序上，追求整體全局的法治利益。當(dāng)鄉(xiāng)規(guī)民約的內(nèi)容為新社會(huì)所不能認(rèn)同，與國(guó)家法制產(chǎn)生矛盾時(shí)，盡管該規(guī)定是無(wú)效的，村民也仍會(huì)以鄉(xiāng)規(guī)民約作為他們的行為準(zhǔn)則而不斷的實(shí)行與國(guó)家法沖突的行為，社會(huì)總體即產(chǎn)生了不穩(wěn)定因素，不利于秩序的和諧。

鄉(xiāng)規(guī)民約地域性價(jià)值發(fā)揮不充分。鄉(xiāng)規(guī)民約的價(jià)值普遍在中東部等發(fā)達(dá)城市得到重視，這些城市的共同點(diǎn)是法治系統(tǒng)發(fā)達(dá)，鄉(xiāng)民文化水平較高。鄉(xiāng)規(guī)民約的價(jià)值是城市治理的需要，也是村民追求鄉(xiāng)村發(fā)展的保障方式，雙方共同追求價(jià)值的實(shí)際應(yīng)用。而在西部等落后地區(qū)，鄉(xiāng)規(guī)民約具有豐厚的鄉(xiāng)土社會(huì)氣息，加上勞動(dòng)力的流失，使鄉(xiāng)規(guī)民約的推廣進(jìn)程變得艱難，難以對(duì)村民進(jìn)行規(guī)制，由此鄉(xiāng)規(guī)民約的價(jià)值也就被掩蓋，鄉(xiāng)規(guī)民約得不到重視。

二、鄉(xiāng)規(guī)民約適用困境的解決方法

提高村規(guī)民約的法律效力，普及訴訟法治思想。法治和人治的畸輕畸重都會(huì)產(chǎn)生一系列的程序和實(shí)體問(wèn)題。我們提高鄉(xiāng)規(guī)民約的法治成分并不意味著忽視了人治，因其人治是鄉(xiāng)規(guī)民約產(chǎn)生并發(fā)揮作用的關(guān)系紐帶，法治效力提高反而能夠?yàn)猷l(xiāng)規(guī)民約正當(dāng)適用保駕護(hù)航。國(guó)家法與鄉(xiāng)規(guī)民約始終處于一元化法律體系中，利用國(guó)家法的法律強(qiáng)制效力補(bǔ)充提高鄉(xiāng)規(guī)民約效力不足的短板，鄉(xiāng)規(guī)民約的適用則會(huì)相應(yīng)的減少人治的干涉，與此同時(shí)，國(guó)家的訴訟法治理念也會(huì)靠近村民身邊，使訴訟途徑地位逐步提高，被首選的可能性提高。兩者的結(jié)合，既對(duì)鄉(xiāng)規(guī)民約效力的問(wèn)題進(jìn)行正當(dāng)規(guī)制，加強(qiáng)國(guó)家機(jī)構(gòu)對(duì)村規(guī)民約制定和執(zhí)行監(jiān)管的力度，又讓訴訟的地位在村民心中得到提高。

完善鄉(xiāng)規(guī)民約自檢程序，在原則性問(wèn)題形成國(guó)家法和地區(qū)法的統(tǒng)一。鄉(xiāng)規(guī)民約本身也需要隨國(guó)家法治需要而審查自身，自我補(bǔ)充與國(guó)家法治進(jìn)程相匹配的內(nèi)容，隨我國(guó)國(guó)情的變化而更新有關(guān)規(guī)定，注重社會(huì)的總體效益。這對(duì)鄉(xiāng)規(guī)民約的制定者提出了嚴(yán)格的自我監(jiān)督要求，在實(shí)踐中，通過(guò)公開(kāi)透明的程序讓村民對(duì)鄉(xiāng)規(guī)民約的落后成分進(jìn)行自我審視，提出質(zhì)疑，是有助于鄉(xiāng)規(guī)民約的自我審查的。此外，鄉(xiāng)規(guī)民約的自檢程序還應(yīng)包括對(duì)法治精神的監(jiān)察。在無(wú)國(guó)家法進(jìn)行法律界定時(shí)，鄉(xiāng)規(guī)民約的界定應(yīng)該符合國(guó)家的法治精神以及立法所應(yīng)遵循的基本原則，從而形成徹底貫徹國(guó)家法治理念的局面。國(guó)家的政府機(jī)構(gòu)可以通過(guò)行政規(guī)章對(duì)鄉(xiāng)規(guī)民約的制定程序和執(zhí)行的有關(guān)情況進(jìn)行監(jiān)督，做好鄉(xiāng)規(guī)民約的備案工作，監(jiān)察鄉(xiāng)規(guī)民約的運(yùn)行，督促其不得違反我國(guó)法律法規(guī)。

擴(kuò)大鄉(xiāng)規(guī)民約的普及力度。一項(xiàng)好的制度，若僅僅是在小范圍中普及，大多數(shù)人不知道不了解，或者是了解但是并不知道具體的運(yùn)用方法，那么這個(gè)制度存在的意義將會(huì)微乎其微，鄉(xiāng)規(guī)民約也是如此。在中西部廣大的農(nóng)村地區(qū)，人口眾多，再加上農(nóng)村地區(qū)人們的文化素質(zhì)水平普遍低下，在農(nóng)村生活的農(nóng)民，多是歲數(shù)較大，或是沒(méi)有受過(guò)教育的人，以及一些由長(zhǎng)輩撫養(yǎng)的年幼兒童。他們對(duì)法律法規(guī)，僅處在了解的程度，并不懂得法律的強(qiáng)制性，法律對(duì)于他們來(lái)說(shuō)并不具有約束力。但是鄉(xiāng)規(guī)民約是與他們生活有著密切關(guān)聯(lián)的，因而鄉(xiāng)規(guī)民約對(duì)他們來(lái)說(shuō)有更明確的定義，他們?cè)敢庾袷亍Ｖ挥屑哟筻l(xiāng)規(guī)民約在廣大農(nóng)村地區(qū)的普及力度，呼吁廣大的法律人士和社會(huì)人士通過(guò)下鄉(xiāng)活動(dòng)，向村民們普及鄉(xiāng)規(guī)民約，并且具體的落實(shí)好，讓村民了解到這項(xiàng)制度，讓村民學(xué)會(huì)使用鄉(xiāng)規(guī)民約來(lái)治理農(nóng)村事務(wù)，而不是讓普及的口號(hào)浮于表面虛于形式。做好地區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，為鄉(xiāng)規(guī)民約的價(jià)值發(fā)揮提供足夠的空間，經(jīng)濟(jì)的落后會(huì)壓制鄉(xiāng)規(guī)民約的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)落后會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村青壯年鄉(xiāng)民離開(kāi)家鄉(xiāng)外出謀生活，青壯年鄉(xiāng)民選擇遠(yuǎn)離該地區(qū)，鄉(xiāng)規(guī)民約的調(diào)整對(duì)象即脫離了鄉(xiāng)規(guī)民約的范圍，其價(jià)值同樣得不到實(shí)現(xiàn)。由此，物質(zhì)條件的提升是鄉(xiāng)規(guī)民約價(jià)值實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

三、重視鄉(xiāng)規(guī)民約的意義

有助于評(píng)價(jià)鄉(xiāng)民的行為。國(guó)家法的一個(gè)特點(diǎn)在于通過(guò)對(duì)行為進(jìn)行懲罰性制裁表達(dá)國(guó)家對(duì)該行為的不認(rèn)同，未對(duì)行為進(jìn)行限制規(guī)定即是國(guó)家對(duì)行為的不提倡，不禁止。地區(qū)法的表現(xiàn)形式——鄉(xiāng)規(guī)民約擁有同樣的作用。鄉(xiāng)規(guī)民約設(shè)立了規(guī)則表達(dá)對(duì)村民行為的禁止或贊許，讓村民通過(guò)了解鄉(xiāng)規(guī)民約，而對(duì)自己能否實(shí)施某種行為有了判斷，進(jìn)而在鄉(xiāng)村治理體系中有了規(guī)范依據(jù)。作為地區(qū)性的行為規(guī)范體系，習(xí)慣法是適用的重點(diǎn)，而確定性的規(guī)約的價(jià)值，在于形成習(xí)慣與規(guī)范性文件共治的管理體系，以及對(duì)習(xí)慣法與國(guó)家法之間的沖突形成平衡，兼顧兩者在鄉(xiāng)村區(qū)域的適用。

有助于形成一元化的法律體系。鄉(xiāng)規(guī)民約是國(guó)家法治建設(shè)的具體體現(xiàn)，因此鄉(xiāng)規(guī)民約不得違反國(guó)家法律，而應(yīng)該是以法律為基礎(chǔ)，根據(jù)當(dāng)?shù)氐拇屣L(fēng)民俗建立起來(lái)的一種規(guī)范村民行為的制度，鄉(xiāng)規(guī)民約不能完全脫離既有的習(xí)慣法存在，也不能與國(guó)家法發(fā)生沖突。而鄉(xiāng)規(guī)民約正好成為村民與法律之間的橋梁，成為具有鄉(xiāng)村特色的法律，在鄉(xiāng)規(guī)民約中蘊(yùn)含國(guó)家的法律政策精神，同樣能實(shí)現(xiàn)國(guó)家法律政策的制定目的和行為要求。

傳承良善文化。中華民族具有講仁崇義、愛(ài)國(guó)愛(ài)鄉(xiāng)、尊老愛(ài)幼等傳統(tǒng)美德，這些不僅體現(xiàn)在社會(huì)大眾的道德方面，更體現(xiàn)在鄉(xiāng)村這些小地方，很多地方的鄉(xiāng)規(guī)民約都清晰的表明要倡導(dǎo)良好的社會(huì)風(fēng)氣、傳承良善文化、促進(jìn)傳統(tǒng)美德在鄉(xiāng)村的繼承和弘揚(yáng)。許多鄉(xiāng)規(guī)民約強(qiáng)調(diào)村民之間應(yīng)該以禮相待、與人為善，既能促進(jìn)鄰里和諧，又能給幼兒樹(shù)立一個(gè)良好的榜樣形象。如吳川市穩(wěn)村新農(nóng)村建設(shè)《村規(guī)民約》第23 條規(guī)定：“團(tuán)結(jié)友愛(ài)，相互尊重，相互理解，相互幫助，和睦相處，不打架斗毆，不誹謗他人，不造謠惑眾，不撥弄是非，不仗勢(shì)欺人，建立良好的鄰里關(guān)系?！绷己玫囊龑?dǎo)村民向更高尚的精神層次進(jìn)取，形成正確的價(jià)值觀，不斷追求進(jìn)步，謀求發(fā)展，村規(guī)民約讓鄉(xiāng)村文明蔚然成風(fēng)，村規(guī)民約讓鄉(xiāng)村振興落地生根。

鄉(xiāng)規(guī)民約作為我國(guó)法治體系的重要組成部分，對(duì)國(guó)家法進(jìn)行協(xié)調(diào)補(bǔ)充。在我國(guó)有些地區(qū)，已經(jīng)對(duì)鄉(xiāng)規(guī)民約的制定、執(zhí)行方式做了規(guī)定，但同時(shí)也存在地域分布不均、法律效力不強(qiáng)、行政工具色彩濃厚等特點(diǎn)，我們應(yīng)當(dāng)在具有更高法律效力的規(guī)范性文件中，對(duì)鄉(xiāng)規(guī)民約的作用有更深層次的重視。