完善健全國(guó)防動(dòng)員等級(jí)制度的幾點(diǎn)思考

龍 鵬 毛 偉 唐勝鵬

內(nèi)容提要：完善新時(shí)代國(guó)防動(dòng)員等級(jí)制度，應(yīng)當(dāng)適應(yīng)國(guó)家動(dòng)員需求、動(dòng)員體制、動(dòng)員能力的發(fā)展變化，針對(duì)當(dāng)前存在的等級(jí)劃分相對(duì)簡(jiǎn)單、動(dòng)員權(quán)責(zé)不夠統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容不夠細(xì)致等問(wèn)題，從等級(jí)劃分、動(dòng)員權(quán)責(zé)、法規(guī)制度等方面入手，構(gòu)建科學(xué)完備的等級(jí)制度體系，切實(shí)提升新時(shí)代國(guó)防動(dòng)員應(yīng)戰(zhàn)應(yīng)急能力。

國(guó)防動(dòng)員等級(jí)制度，是根據(jù)不同程度的應(yīng)戰(zhàn)應(yīng)急需求分等級(jí)實(shí)施動(dòng)員的制度?？茖W(xué)構(gòu)建國(guó)防動(dòng)員等級(jí)制度，對(duì)增強(qiáng)動(dòng)員的針對(duì)性和預(yù)見性，提高動(dòng)員的靈活性和精確性，避免因反應(yīng)過(guò)度而造成國(guó)家混亂和資源浪費(fèi)，以及因反應(yīng)不足而削弱國(guó)家處理危機(jī)的能力，具有重要意義。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)動(dòng)員等級(jí)制度以應(yīng)付大規(guī)模戰(zhàn)爭(zhēng)為基點(diǎn)，講求全時(shí)域性，這在特定的歷史條件下發(fā)揮了積極的作用。但是，隨著時(shí)代的發(fā)展，我國(guó)動(dòng)員等級(jí)制度也面臨著一些不容忽視的矛盾和問(wèn)題，必須深入貫徹習(xí)近平主席“完善國(guó)防動(dòng)員體系”重要指示①參見《中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)文件匯編》，44頁(yè)，北京，人民出版社，2017。，調(diào)整完善動(dòng)員等級(jí)制度，切實(shí)提升國(guó)防動(dòng)員應(yīng)戰(zhàn)應(yīng)急能力。

一、影響國(guó)防動(dòng)員等級(jí)制度的主要因素

目前，世界各主要國(guó)家大都設(shè)立了動(dòng)員等級(jí)制度，但動(dòng)員內(nèi)容因國(guó)而異，并隨時(shí)代發(fā)展不斷調(diào)整完善。綜合分析，影響國(guó)防動(dòng)員等級(jí)制度的主要因素有以下幾方面。

動(dòng)員需求。根據(jù)動(dòng)員需求，科學(xué)合理確定動(dòng)員規(guī)模、對(duì)象、時(shí)限，是設(shè)置動(dòng)員等級(jí)制度的初衷。由于國(guó)家受到的威脅種類不同、程度不一，且經(jīng)常變化，因此，動(dòng)員需求不僅規(guī)模、種類、時(shí)限要求不同，而且是動(dòng)態(tài)變化的。在此情況下，要想動(dòng)員供給盡可能精確匹配動(dòng)員需求，確保既能有效滿足應(yīng)戰(zhàn)應(yīng)急所需，又不至于因過(guò)度動(dòng)員而影響國(guó)計(jì)民生，就必須根據(jù)國(guó)家可能面對(duì)的動(dòng)員需求，科學(xué)精準(zhǔn)確定動(dòng)員等級(jí)。機(jī)械化戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，作戰(zhàn)預(yù)警時(shí)間較長(zhǎng)、動(dòng)員對(duì)象相對(duì)簡(jiǎn)單，對(duì)動(dòng)員需求的時(shí)效性、精準(zhǔn)性要求不高，因而多數(shù)國(guó)家僅將動(dòng)員等級(jí)區(qū)分為總動(dòng)員和局部動(dòng)員。然而，隨著信息技術(shù)的進(jìn)步和人類社會(huì)的發(fā)展，戰(zhàn)爭(zhēng)趨于快速化、復(fù)雜化、精確化，從而對(duì)動(dòng)員需求的種類、數(shù)量、質(zhì)量提出了更高要求。在此情況下，美英等國(guó)根據(jù)動(dòng)員需求變化的實(shí)際，率先將動(dòng)員等級(jí)制度細(xì)化，形成多等級(jí)的動(dòng)員等級(jí)制度。

動(dòng)員體制。一個(gè)國(guó)家的國(guó)防動(dòng)員體制是以應(yīng)戰(zhàn)為主，還是應(yīng)戰(zhàn)應(yīng)急一體，直接影響該國(guó)動(dòng)員等級(jí)制度的設(shè)置。如果國(guó)防動(dòng)員僅以應(yīng)戰(zhàn)為主，則設(shè)置動(dòng)員等級(jí)制度主要考慮部隊(duì)作戰(zhàn)需求；而應(yīng)戰(zhàn)應(yīng)急一體，則既要考慮部隊(duì)作戰(zhàn)需求，又要考慮應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的需要。如“9·11”事件后，美國(guó)為應(yīng)對(duì)恐怖主義等非傳統(tǒng)安全威脅，在調(diào)整國(guó)家安全戰(zhàn)略的同時(shí)，明確提出“靈活反應(yīng)、有效協(xié)調(diào)”的國(guó)防動(dòng)員改革目標(biāo)，進(jìn)一步調(diào)整細(xì)化了其動(dòng)員等級(jí)制度；而俄羅斯設(shè)有“民防事務(wù)、緊急情況和消除自然災(zāi)害后果部”，專用于應(yīng)付軍事行動(dòng)以外的突發(fā)事件，則其動(dòng)員等級(jí)制度也就主要與應(yīng)對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)危機(jī)相一致。因此，國(guó)家的動(dòng)員體制不同，其動(dòng)員等級(jí)制度也存在很大差別。

動(dòng)員能力。國(guó)防動(dòng)員能力，包括動(dòng)員潛力和動(dòng)員組織力。一個(gè)國(guó)家可供動(dòng)員的潛力資源越豐富，動(dòng)員組織能力越強(qiáng)，則其滿足應(yīng)戰(zhàn)應(yīng)急需求的動(dòng)員能力就越強(qiáng)。因此，一個(gè)國(guó)家如果具備強(qiáng)大的動(dòng)員能力，則其面對(duì)一般危機(jī)時(shí)，只需要采取低等級(jí)動(dòng)員，就能夠滿足應(yīng)對(duì)危機(jī)需要，從而無(wú)須進(jìn)行總動(dòng)員或局部動(dòng)員。如，美國(guó)因其強(qiáng)大的動(dòng)員能力，很多時(shí)候僅采取“選擇性動(dòng)員”“征召志愿預(yù)備役”等低等級(jí)動(dòng)員，就能滿足應(yīng)戰(zhàn)應(yīng)急需求，因而無(wú)須宣布國(guó)家進(jìn)入緊急狀態(tài)，進(jìn)行總動(dòng)員或局部動(dòng)員。相反，如果一個(gè)國(guó)家國(guó)土狹小、資源有限，則其哪怕面對(duì)危機(jī)的程度不是很高，也需要實(shí)施總動(dòng)員或局部動(dòng)員，才能捍衛(wèi)國(guó)家安全。因此，國(guó)防動(dòng)員等級(jí)制度應(yīng)建立在準(zhǔn)確、充分了解本國(guó)動(dòng)員能力的基礎(chǔ)上，合理劃分動(dòng)員等級(jí)，確立各個(gè)動(dòng)員等級(jí)的動(dòng)員規(guī)模、范圍和內(nèi)容。

二、當(dāng)前我國(guó)國(guó)防動(dòng)員等級(jí)制度存在的問(wèn)題

我國(guó)動(dòng)員等級(jí)制度具有高權(quán)威性、高組織性的特點(diǎn)，能充分調(diào)動(dòng)國(guó)家資源為打贏戰(zhàn)爭(zhēng)、應(yīng)對(duì)突發(fā)事件服務(wù)。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，我國(guó)的動(dòng)員需求、動(dòng)員體制、動(dòng)員能力發(fā)生了顯著變化，現(xiàn)行動(dòng)員等級(jí)制度也存在著一些與形勢(shì)任務(wù)不相適應(yīng)的矛盾和問(wèn)題。

等級(jí)劃分相對(duì)簡(jiǎn)單。當(dāng)前，我國(guó)國(guó)防動(dòng)員僅劃分為總動(dòng)員和局部動(dòng)員兩個(gè)等級(jí)。一方面，與我國(guó)強(qiáng)大的動(dòng)員能力不相匹配。伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，我國(guó)已建成世界上最為完備的工業(yè)體系，國(guó)防動(dòng)員能力顯著增強(qiáng)。面對(duì)一些周邊安全威脅，我們不再需要采取全國(guó)總動(dòng)員或局部動(dòng)員，只需在部分行業(yè)或部分區(qū)域進(jìn)行小范圍動(dòng)員即可滿足應(yīng)戰(zhàn)應(yīng)急需求。如，2014年的“中建南”安保行動(dòng)，主要在粵桂瓊3省（區(qū)）動(dòng)員了部分漁船和漁民；2017年的中印洞朗對(duì)峙事件，主要在西南邊境地區(qū)進(jìn)行了有限的動(dòng)員。另一方面，與應(yīng)對(duì)安全威脅的現(xiàn)實(shí)需求不相適應(yīng)?，F(xiàn)代戰(zhàn)爭(zhēng)武器裝備精細(xì)化、參戰(zhàn)力量多元化、戰(zhàn)爭(zhēng)進(jìn)程快速化，對(duì)動(dòng)員的快速化、精確化、體系化提出了更高的要求。同時(shí)，我國(guó)安全形勢(shì)的嚴(yán)峻性、復(fù)雜性也要求動(dòng)員具備很強(qiáng)的應(yīng)變能力。在此情況下，兩級(jí)動(dòng)員等級(jí)的劃分相對(duì)粗略，實(shí)際操作性和現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)性不強(qiáng)，不利于維護(hù)國(guó)家安全。

動(dòng)員權(quán)責(zé)不夠統(tǒng)一。《中華人民共和國(guó)國(guó)防動(dòng)員法》（以下簡(jiǎn)稱《國(guó)防動(dòng)員法》）規(guī)定，我國(guó)國(guó)防動(dòng)員的主體是國(guó)家，決定權(quán)在全國(guó)人大，國(guó)務(wù)院、中央軍委僅有一定的靈活處置權(quán)，且實(shí)施層級(jí)仍然是國(guó)家層面的，決定實(shí)施國(guó)防動(dòng)員的權(quán)限過(guò)高。而實(shí)際情況是，各級(jí)政府在面臨重大突發(fā)事件時(shí)，軍隊(duì)在執(zhí)行軍事應(yīng)急行動(dòng)時(shí)，也需要進(jìn)行必要的動(dòng)員。對(duì)此，一些國(guó)家不僅細(xì)化了國(guó)家層面的基本動(dòng)員等級(jí)制度，而且在不同行業(yè)領(lǐng)域建立了動(dòng)員等級(jí)制度，從而形成了動(dòng)員等級(jí)制度體系。但目前，我國(guó)省、市、縣3級(jí)政府只有動(dòng)員職責(zé)，沒(méi)有動(dòng)員權(quán)限，這就導(dǎo)致只能自下而上層層上報(bào)動(dòng)員需求，國(guó)家決定動(dòng)員后，再自上而下層層部署動(dòng)員任務(wù)。這種“樹狀”動(dòng)員結(jié)構(gòu)體系，信息交互流程長(zhǎng)、速度慢、抗毀弱、易出錯(cuò)，致使動(dòng)員供需無(wú)法快速精準(zhǔn)匹配，因而難以滿足當(dāng)前動(dòng)員快速化、精確化的要求。

標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容不夠細(xì)化。針對(duì)國(guó)家可能面對(duì)的安全威脅，部隊(duì)和地方政府均制定了詳細(xì)的應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，為有效應(yīng)對(duì)各種安全威脅提供了有力的支撐。如，各級(jí)部隊(duì)均建立了3級(jí)等級(jí)戰(zhàn)備制度，并詳細(xì)規(guī)范了各級(jí)部隊(duì)轉(zhuǎn)入等級(jí)戰(zhàn)備的權(quán)限、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和時(shí)限；國(guó)家、省、市、縣各級(jí)通常建立4級(jí)應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，詳細(xì)規(guī)范了啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)的條件、權(quán)限，并明確了各響應(yīng)等級(jí)可采取的行動(dòng)和措施。國(guó)防動(dòng)員作為國(guó)家應(yīng)戰(zhàn)應(yīng)急力量的“倍增器”，理應(yīng)在國(guó)家應(yīng)對(duì)安全威脅中發(fā)揮更大的作用。但目前我國(guó)并未建立類似部隊(duì)?wèi)?zhàn)備等級(jí)制度和地方應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制的動(dòng)員等級(jí)制度體系，對(duì)不同動(dòng)員等級(jí)對(duì)應(yīng)的動(dòng)員規(guī)模、動(dòng)員區(qū)域、動(dòng)員對(duì)象、動(dòng)員時(shí)限等內(nèi)容明確不夠詳細(xì)。如此，遇有安全威脅，往往突擊動(dòng)員、盲目動(dòng)員，容易導(dǎo)致動(dòng)員過(guò)度或動(dòng)員不足而影響動(dòng)員實(shí)效。

三、改進(jìn)我國(guó)國(guó)防動(dòng)員等級(jí)制度的對(duì)策措施

國(guó)防動(dòng)員等級(jí)制度，作為國(guó)防動(dòng)員制度體系的重要組成部分，對(duì)完善國(guó)防動(dòng)員體系，提升國(guó)防動(dòng)員能力，具有重要意義。必須深入貫徹習(xí)主席“完善國(guó)防動(dòng)員體系”重要指示，構(gòu)建起科學(xué)完備的國(guó)防動(dòng)員等級(jí)制度，有效提升國(guó)防動(dòng)員應(yīng)戰(zhàn)應(yīng)急能力。

科學(xué)劃分動(dòng)員等級(jí)。理論上，動(dòng)員等級(jí)劃分越細(xì)，則國(guó)家應(yīng)對(duì)安全威脅的針對(duì)性和靈活性就越強(qiáng)。但動(dòng)員等級(jí)劃分過(guò)細(xì)，也會(huì)導(dǎo)致動(dòng)員決策的“選擇困境”和動(dòng)員實(shí)施的忙亂，甚至陷入頻繁切換動(dòng)員等級(jí)，致使一個(gè)動(dòng)員行動(dòng)還沒(méi)結(jié)束就要進(jìn)入下一個(gè)動(dòng)員行動(dòng)的窘境。反之，動(dòng)員等級(jí)劃分過(guò)于簡(jiǎn)單，則會(huì)降低動(dòng)員的針對(duì)性，造成動(dòng)員的盲目和隨意，從而出現(xiàn)動(dòng)員過(guò)度或動(dòng)員不足，影響安全威脅的處置效果。因此，動(dòng)員等級(jí)劃分既不能過(guò)于精細(xì)，也不能太過(guò)簡(jiǎn)單，應(yīng)著眼國(guó)家動(dòng)員體制、動(dòng)員能力和可能面對(duì)的動(dòng)員需求，合理劃分動(dòng)員等級(jí)。根據(jù)我國(guó)國(guó)情，可考慮將國(guó)防動(dòng)員劃分為4個(gè)等級(jí)，即應(yīng)急動(dòng)員、選擇性動(dòng)員、局部動(dòng)員和總動(dòng)員。其中，應(yīng)急動(dòng)員，主要是應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)暴動(dòng)騷亂、自然災(zāi)害、瘟疫等重大突發(fā)事件；選擇性動(dòng)員，主要是應(yīng)對(duì)邊境沖突、海洋權(quán)益爭(zhēng)端、海外撤僑等軍事應(yīng)急行動(dòng)；局部動(dòng)員，主要是應(yīng)對(duì)戰(zhàn)區(qū)方向的局部戰(zhàn)爭(zhēng)；總動(dòng)員，則是應(yīng)對(duì)全面戰(zhàn)爭(zhēng)。

堅(jiān)持動(dòng)員權(quán)責(zé)一致。權(quán)責(zé)一致是現(xiàn)代國(guó)家治理的一個(gè)重要原則，也是建立健全動(dòng)員等級(jí)制度的基本遵循。一方面，要下放權(quán)力，使有責(zé)的有權(quán)。當(dāng)前，我國(guó)全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院、中央軍委，省、市、縣各級(jí)地方政府均在各自職責(zé)范圍內(nèi)承擔(dān)著相應(yīng)的應(yīng)戰(zhàn)應(yīng)急、維權(quán)維穩(wěn)職責(zé)，但僅有全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院、中央軍委有動(dòng)員職權(quán)。對(duì)此，要著眼國(guó)家和各級(jí)地方政府完成職責(zé)任務(wù)的實(shí)際需求，建立基于國(guó)家和省、市、縣各級(jí)政府的動(dòng)員等級(jí)制度體系，賦予各級(jí)地方政府相應(yīng)的動(dòng)員權(quán)力，使其在應(yīng)對(duì)各種突發(fā)事件時(shí)，能快速精確動(dòng)員潛力資源，增強(qiáng)應(yīng)戰(zhàn)應(yīng)急能力。另一方面，要約束權(quán)力，使有權(quán)的有責(zé)。要著眼軍地各部門、各行業(yè)系統(tǒng)動(dòng)員職責(zé)不明、任務(wù)重疊的實(shí)際，細(xì)化明確動(dòng)員等級(jí)制度體系的內(nèi)容，建立動(dòng)員考評(píng)獎(jiǎng)懲機(jī)制，確保軍地各部門、各行業(yè)系統(tǒng)嚴(yán)格按照動(dòng)員等級(jí)制度正確行使動(dòng)員權(quán)力，高標(biāo)準(zhǔn)完成所承擔(dān)的動(dòng)員任務(wù)。

銜接應(yīng)戰(zhàn)應(yīng)急機(jī)制。國(guó)防動(dòng)員的功能是戰(zhàn)時(shí)應(yīng)戰(zhàn)、急時(shí)應(yīng)急、平時(shí)服務(wù)。因此，動(dòng)員等級(jí)制度應(yīng)與軍隊(duì)?wèi)?zhàn)備等級(jí)制度和政府應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制相銜接。一是啟動(dòng)國(guó)防動(dòng)員等級(jí)響應(yīng)的權(quán)限，要與啟動(dòng)軍隊(duì)?wèi)?zhàn)備等級(jí)和政府應(yīng)急響應(yīng)等級(jí)的權(quán)限相銜接，以利于構(gòu)建相對(duì)集中、銜接順暢的領(lǐng)導(dǎo)指揮機(jī)構(gòu)，確保指揮決策的統(tǒng)一高效。二是同一程度的安全威脅等級(jí)，其動(dòng)員規(guī)模力量應(yīng)與啟動(dòng)軍隊(duì)?wèi)?zhàn)備等級(jí)、政府應(yīng)急響應(yīng)等級(jí)所動(dòng)員的力量相銜接，防止動(dòng)員過(guò)度和動(dòng)員不足。三是著眼資源有限性和需求擴(kuò)張性的矛盾，使等級(jí)戰(zhàn)備、應(yīng)急響應(yīng)、等級(jí)動(dòng)員在方案計(jì)劃上相銜接，充分發(fā)揮各自優(yōu)長(zhǎng)，防止互爭(zhēng)資源，造成“木桶效應(yīng)”，不能形成整體合力。

完善法規(guī)制度體系。法制是確保動(dòng)員等級(jí)制度落到實(shí)處的法律保障，在動(dòng)員等級(jí)制度建設(shè)中的作用是根本性和基礎(chǔ)性的。因此，動(dòng)員等級(jí)制度要想落地生根，有效提升動(dòng)員能力，必須建立健全法規(guī)制度體系。一要增強(qiáng)動(dòng)員等級(jí)法規(guī)制度的權(quán)威性。要將國(guó)防動(dòng)員等級(jí)制度納入《國(guó)防動(dòng)員法》，以國(guó)家立法的形式明確軍地各部門、各行業(yè)系統(tǒng)動(dòng)員權(quán)責(zé)，強(qiáng)化動(dòng)員等級(jí)制度的末端落實(shí)。二要增強(qiáng)動(dòng)員等級(jí)法規(guī)制度的系統(tǒng)性?？v向上，要建立健全國(guó)家和省、市、縣各層次的動(dòng)員等級(jí)響應(yīng)法規(guī)制度體系；橫向上，要從法規(guī)上明確動(dòng)員等級(jí)制度必須銜接軍隊(duì)?wèi)?zhàn)備等級(jí)制度和政府應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制。三要增強(qiáng)動(dòng)員等級(jí)法規(guī)制度的可操作性。要細(xì)化明確不同動(dòng)員層次、不同動(dòng)員等級(jí)的啟動(dòng)時(shí)機(jī)、決定權(quán)限、動(dòng)員規(guī)模、動(dòng)員對(duì)象、動(dòng)員時(shí)限、轉(zhuǎn)換原則等，使每項(xiàng)動(dòng)員活動(dòng)均有章可循，有法可依，確保動(dòng)員的針對(duì)性和時(shí)效性。