恩施州“律師三進(jìn)”的法治實(shí)踐

穆華桂

中共恩施州委黨校，湖北 恩施 445000

“法治興則國家興，法治衰則國家亂”。法治是治國理政的基本方式，是人民幸福安康的重要保障。一個國家，什么時候重視法治、法治昌明，什么時候就國泰民安，法治是一個國家發(fā)展的重要保障，是治國理政的基本方式。法治的關(guān)鍵在落地。近年來，恩施州不斷深化法治實(shí)踐，探索了以“律師三進(jìn)”推動基層治理落地見效?！奥蓭熑M(jìn)”是指律師進(jìn)村（社區(qū)）、進(jìn)信訪大廳、進(jìn)疑難案件化解基層矛盾，這項(xiàng)改革創(chuàng)新為矛盾糾紛化解打開法治之門，全面推進(jìn)基層治理法治化，充分實(shí)現(xiàn)法治的公平正義功能，是新時代法治建設(shè)的應(yīng)有之義。

一、恩施州“律師三進(jìn)”法治實(shí)踐的理論意義

（一）中介組織職能發(fā)揮的有效載體

律師作為中介組織的角色，可以充當(dāng)雙重角色發(fā)揮有效作用。一方面在開展基層矛盾化解時具有與政府同樣的地位，發(fā)揮行政監(jiān)督主體的作用；另一方面又可以作為與政府相對應(yīng)的身份地位，在沒有化解矛盾的情況下，站在矛盾化解的對象一方立場，為他們的困難提供相應(yīng)訴求和法律援助。這種雙重身份有效的連接并拉近了政府與社會兩個主體，更能促成基層矛盾的有效化解。

（二）高效便民原則凸顯的法治實(shí)踐

在矛盾化解中，如果行政機(jī)關(guān)介入，必須按法定的行政程序，每個流程走下來必定會花費(fèi)較長的時間，且耗費(fèi)大量的人力、財力及物力，很難達(dá)到當(dāng)事人急于想解決問題的期望。但是律師如果介入?yún)⑴c基層矛盾化解工作，根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的授權(quán)，會減少行政機(jī)關(guān)人力、財力、物力的成本，在面對面的交流中，發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢與雙方當(dāng)事人調(diào)解協(xié)商，更能達(dá)成一致，提升矛盾化解的效率，這也正是行政法學(xué)高效便民原則的充分體現(xiàn)。

（三）依法行政具體實(shí)施的有力保障

公法與私法的重要區(qū)別就是公法在于控權(quán)，也就是對行政權(quán)力的限制。而在以往政府參與矛盾化解的過程中，作為擁有公權(quán)力的行政機(jī)關(guān)，往往會不遵循法律規(guī)定擴(kuò)張自己的權(quán)力，造成無法有效維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，同時也造成了民眾對誠信政府的信任危機(jī)。但如果律師參與基層矛盾化解，可以有效避免這種情況，律師作為政府授權(quán)的中介組織參與到矛盾調(diào)解過程當(dāng)中，有效避免行政權(quán)力濫用，保障“職權(quán)法定”理念的落實(shí)落地。

二、恩施州“律師三進(jìn)”的法治實(shí)踐的具體做法

（一）選優(yōu)隊(duì)伍，嚴(yán)把關(guān)鍵入口

一是把好入口關(guān)。恩施州按照“律協(xié)推薦、社會公示、政府采購”的方式，優(yōu)選了州內(nèi)外最優(yōu)秀的律師隊(duì)伍，這些律師政治素質(zhì)高、理論功底深、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)強(qiáng)，善于做群眾工作，善于解決疑難復(fù)雜問題，是一支高質(zhì)量的政府律師顧問團(tuán)。對優(yōu)選律師聘用期限原則上每屆不少于三年，首批律師顧問團(tuán)以省內(nèi)外知名律師為主，為“依法治州”提供智力支持。聘請湖北省人大常委會常委領(lǐng)導(dǎo)等國內(nèi)知名律師組建律師參與涉法涉訴顧問團(tuán)，為信訪法治化貢獻(xiàn)“恩施力量”。

二是做實(shí)培訓(xùn)關(guān)。注重加強(qiáng)律師繼續(xù)教育培訓(xùn)，提升綜合素質(zhì)。多次邀請全國律協(xié)領(lǐng)導(dǎo)等國內(nèi)知律師大咖到恩施開展授課，每年舉辦法律顧問培訓(xùn)班3期，累計培訓(xùn)律師1200余人次，把解決群眾糾紛、特別是基層信訪矛盾納入培訓(xùn)內(nèi)容，通過案例式教學(xué)，增強(qiáng)培訓(xùn)針對性和實(shí)效性。

三是暢通出口關(guān)。通過能者上、庸者下的方式實(shí)行優(yōu)勝劣汰，如果工作中發(fā)現(xiàn)參與“律師三進(jìn)”工作積極性不高、工作效果較差、群眾意見較大的情況，可以提前解除聘用合同，并不得納入政府律師顧問隊(duì)伍，不得對其進(jìn)行評選表彰，不得推選其為人大代表、政協(xié)委員職務(wù)，以達(dá)到反向警示的效果。

（二）用活隊(duì)伍，發(fā)揮專業(yè)之長

一是推進(jìn)律師進(jìn)村（社區(qū)），源頭化解矛盾。在恩施州所有鄉(xiāng)村組，實(shí)現(xiàn)“四個一”法律體系全覆蓋（即每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)有一個律師顧問團(tuán)、每個村有一個律師診所、每個網(wǎng)格有一名法律宣講員、每個家庭有一名法律明白人），律師進(jìn)村入戶為提供法律咨詢，群眾宣講法律知識，調(diào)解矛盾糾紛，解答法律問題，代寫法律文書，并對村“兩委”工作提出法律意見，有效避免違法違規(guī)行為引發(fā)社會矛盾，從源頭上把矛盾化解在萌芽狀態(tài)。

二是推進(jìn)律師進(jìn)信訪大廳，指引法定途徑。州、縣兩級信訪部門均在信訪大廳開辟律師接談室，聘請律師在工作日輪流值班，為信訪當(dāng)事人和接訪領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)場提供法律服務(wù)，分類指導(dǎo)信訪案件化解程序，為信訪人現(xiàn)場排憂解難，確保信訪化解工作于法有據(jù)。

三是推進(jìn)律師進(jìn)疑難案件，會商攻堅(jiān)之策。對社會關(guān)注度高、久拖未決的積案難案，讓律師參與案件會商，提出法律意見，對調(diào)解協(xié)議、息訪承諾等信訪文書予以把關(guān)，對堅(jiān)持不合理訴求的信訪當(dāng)事人，發(fā)揮律師專業(yè)之長，發(fā)揮“四員”作用，即依法行政的問顧員、法定途徑的引導(dǎo)員、疑難案件攻堅(jiān)的參謀員、涉訴信訪的代理員，共同會商、攜手推動各種疑難案件化解。

（三）管好隊(duì)伍，彰顯長效機(jī)制

一是對政府明確任務(wù)。將律師參與信訪矛盾化解工作納入縣（市）政法機(jī)關(guān)績效考評內(nèi)容，并作為向上申報表彰獎勵的重要依據(jù)，出臺相應(yīng)的《恩施州普遍建立法律顧問制度工作考評辦法》《考評指標(biāo)和評分細(xì)則》，明確工作任務(wù)，細(xì)化考評目標(biāo)，推動各級政府尤其是政法機(jī)關(guān)把“律師三進(jìn)”工作落到實(shí)處，抓出成效。

二是對律師明確規(guī)范。制定管理制度，編發(fā)工作手冊，規(guī)范律師顧問行為，推行律師代理回避制度，凡與原辦案機(jī)關(guān)、信訪人存在利害關(guān)系的，一律不參與代理和化解，避免信訪問題復(fù)雜化。探索律師交叉聘任制度，避免辦案地域和人情沖突。對律師參與的部分關(guān)注度高、化解終結(jié)難的案件實(shí)行公開聽證，充分保障當(dāng)事人合法權(quán)益。通過制度設(shè)計，推動“律師三進(jìn)”實(shí)現(xiàn)法律效果、政治效果、社會效果的有機(jī)統(tǒng)一。

三、恩施州“律師三進(jìn)”法治實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)啟示

（一）樹立以人民為中心的法治理念是關(guān)鍵

黨的十九大明確指出，新時代我們的主要矛盾表述為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。這個矛盾變化是站在新時代人的全面發(fā)展的高度作了非常精致的表述，主要體現(xiàn)了以人民為中旬的發(fā)展思想。新思想需要新理念的引領(lǐng)，需要新戰(zhàn)略的落實(shí)。恩施州“律師三進(jìn)”之所以能夠持續(xù)深入推進(jìn)，關(guān)鍵在于州委州政府思想上高度重視，始終秉持“以人民為中心”的理念，有了這個理念作為先導(dǎo)，才有措施上務(wù)實(shí)有力，保障上鼎力支持，形成了各方面積極參與、共同發(fā)力的濃厚氛圍，為改革吃下了“定心丸”。

（二）運(yùn)用法治思維法治方式推進(jìn)基層治理是核心

法治是治國理政的基本方式。現(xiàn)代基層治理最大的特征就是治理手段的法治化，法治思維和法治方式在基層社會治理體系完善、治理能力提升過程中發(fā)揮著不可替代的作用。通過法治思維和法治方式推進(jìn)基層社會治理是推進(jìn)法治中國建設(shè)的題中應(yīng)有之意。通過法治方式的實(shí)施保障基層社會長期穩(wěn)定與繁榮。恩施州“律師三進(jìn)”能得到黨委政府和社會的認(rèn)可和關(guān)注，最關(guān)鍵的還是準(zhǔn)備把握了基層治理法治化的這個核心。法治理念牢固樹立，用法治思維和法治方式化解糾紛，破解難題，降低基層治理成本。

（三）找準(zhǔn)政府在社會治理中的角色定位是基礎(chǔ)

黨的十九屆四中全會指出：“社會治理是國家治理的重要方面。必須加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主寫生、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系?！闭跇?gòu)建新型社會治理體制中發(fā)揮好主體和主導(dǎo)作用，提高社會治理水平，確保社會安定有序，是實(shí)現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)的基本保證。恩施州委州政府站在夯實(shí)執(zhí)政根基的政治高度和維護(hù)社會和諧穩(wěn)定的全局高度，做好主導(dǎo)作用，大力推進(jìn)和保障“律師三進(jìn)”，在財力上給予充分保障，為“律師三進(jìn)”順利開展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（四）健全法治建設(shè)的長效機(jī)制是根本

長效機(jī)制能長期保證制度正常運(yùn)行并發(fā)揮預(yù)期功能的制度體系?！奥蓭熑M(jìn)”的法治實(shí)踐要真正落地見效，就必須有穩(wěn)定的長期的工作機(jī)制作為依據(jù)和保障，否則就是無法持久，規(guī)范一經(jīng)形成，就要嚴(yán)格遵守，堅(jiān)持人人平等、執(zhí)行沒有例外，用規(guī)范的制度、嚴(yán)格的執(zhí)行、嚴(yán)密的監(jiān)督，維護(hù)制度規(guī)范的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，真正做到“律師三進(jìn)”工作有長效機(jī)制，在執(zhí)行中有依據(jù)有保障可操作有實(shí)效。