論行政行為“主要證據(jù)不足”的認定

許婉盈 郭思宇

西北政法大學行政法學院，陜西 西安 710000

在對與行政訴訟決定相關的問題進行研究時，主要分析的重點應該是撤銷判決，原因是撤銷判決作為適用范圍廣泛的判決形式，在具體行政行為能夠得到高效的修正方面，是非常有效的。通過查閱我國《行政訴訟法》我們得知，在第70條當中規(guī)定：“只行政行為有下列情形之一的，人民法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為：（一）主要證據(jù)不足的……”然而，在實際的司法實踐當中，撤銷判決依據(jù)的具體表現(xiàn)根本無法從條文規(guī)定中掌握，并且在適用此條款來分析特定問題時，總會遇到無法判斷特定問題與法條規(guī)定是否存在“等價性”的情形。本文將會從行政案例中提煉出實踐中關于行政行為“主要證據(jù)不足”的認定方法，結合美國證據(jù)認定標準，提出適用于我國司法實踐的可行性建議。

一、關于行政行為“主要證據(jù)不足”概念的認定

（一）學理上關于行政行為“主要證據(jù)不足”概念的認定

1.何為“主要證據(jù)”

依據(jù)我國證據(jù)法規(guī)定，一般證據(jù)如果要成為法院認定的具體案例的事實依據(jù)，需要符合兩個標準，獲得雙重證據(jù)的資格：首先，具有較強的證明力，換句話來說就是要求證據(jù)在經(jīng)驗以及邏輯當中最大限度地發(fā)揮證據(jù)作用的能力；其次，存在證據(jù)能力，也就是說在法律方面證據(jù)存在一定的資格。其中能將主要證據(jù)和次要證據(jù)清楚的區(qū)分出來的是證明力。對案件事實具有證明作用且證明效力大者即為主要證據(jù)，相反即為次要證據(jù)。

2.何為“不足”

關于主要證據(jù)“不足”的定義，主要涉及到行政程序的證明標準問題，學理上大體分為兩種：一是“定案證據(jù)不確鑿說”，二是“定案證據(jù)不充分說”。兩種觀點分別從證據(jù)質(zhì)和量的范疇出發(fā)，闡釋了行政主體作出具體行政行為時應遵循“證據(jù)確鑿”、“證據(jù)充分”的標準。但兩種學說不是完全對立關系，在司法實踐適用時究竟是“不充分”還是“不確鑿”，或是“不充分且不確鑿”，亦或是“不充分或不確鑿”，學界還無定論。

3.何為“主要證據(jù)不足”

學者對于行政行為“主要證據(jù)不足”的分歧集中在“不足”的界定上，本文認為，判斷個案中定案證據(jù)充足與否的標準，可以從法條的文義理解及舉證責任分配的角度予以歸納。具體定義為：行政行為“主要證據(jù)不足”指的是被告由于缺乏確鑿證據(jù)導致無法證明被訴行政行為合法性的狀態(tài)。

（二）實踐中“主要證據(jù)不足”的表現(xiàn)形式

筆者在經(jīng)過查閱從2000年到2018年的最高人民法院發(fā)布的《中華人民共和國最高人民法院公報》后，以法官適用《行政訴訟法》第70條行政行為“主要證據(jù)不足”為判決依據(jù)的撤銷案件為研究對象，以具有典型價值為選擇標準，最終發(fā)現(xiàn)實踐中對于“主要證據(jù)不足”主要有三種類型的表現(xiàn)形式：第一，在事實方面，具體行政行為沒有斷定事實的真實性或者事實不清。第二，在法律方面，具體行政行為判定事實發(fā)生完全不存在證據(jù)或者不存在主要證據(jù)。第三，在證據(jù)屬性方面，具體行政行為所采用的證據(jù)其合法性以及真實性不夠強。

二、關于行政行為“主要證據(jù)不足”認定標準的沖突

（一）學界與實務界關于行政行為“主要證據(jù)不足”的認定存在較大差異

學者更側(cè)重于從法條文義和立法目的方面解釋主要證據(jù)不足的內(nèi)涵，而法官則跳出原有文義的局限，從以上三個方面進行“主要證據(jù)不足”的認定。作者認為，確立“主要證據(jù)不足”的認定標準是平衡二者之間差異的首要問題。而確定“主要證據(jù)不足”的判定標準就是確定行政程序的證明標準，換句話說就是行政主體作出行政行為時利用證據(jù)對行政案件事實加以證明所要達到的程度。

（二）關于行政訴訟證明標準學界已在某些方面達成共識

《最高人民法院關于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》當中53條以及54條的規(guī)定，代表著中國的司法者對事情真相的追求，已經(jīng)由之前的“客觀事實”向現(xiàn)在的“法律真實”發(fā)展，而且已經(jīng)將大陸法系自由心證的傳統(tǒng)添加到證據(jù)評價的體系當中。

關于行政訴訟的證明標準，學界有了非常一致的觀點：行政訴訟的證明標準應低于刑事訴訟、高于民事訴訟。在實際應用的時候應以明顯的優(yōu)勢證明標準為原則，將優(yōu)勢證明標準作為一個例外。對于性質(zhì)、類型不同的行政行為，要采取不同的證明標準。

三、關于“主要證據(jù)不足”證明標準的完善建議

（一）修改《行政訴訟法》第70條中關于行政行為“主要證據(jù)不足”的表述

當前，我國現(xiàn)行的《行政訴訟法》當中對“主要證據(jù)不足”的規(guī)定不太細致，法律的生命在于經(jīng)驗而不是邏輯，因此，作者建議將《行政訴訟法》第70條行政行為“主要證據(jù)不足”的表述修改為三項，即（一）沒有斷定事實的真實性或者事實不清；（二）判定事實發(fā)生完全不存在證據(jù)或者不存在主要證據(jù)；（三）證據(jù)其合法性以及真實性不夠強。

（二）參照美國標準，建構我國多元化的行政訴訟證明標準體系

對于行政訴訟的證明標準來講，在創(chuàng)建之前應該要考慮證明的對象、證明責任以及證明階段等與其相關的特定因素，這些因素對于多元化、層次化的證明標準的設立產(chǎn)生著重要的影響。通過分析美國證據(jù)法規(guī)則，依據(jù)證明所需的確定性程度，證據(jù)認定標準由高到低被劃分為五個層次。不論是我國刑事訴訟、民事訴訟的證明標準還是域外國家行政訴訟證據(jù)立法規(guī)范，針對行政訴訟的標準來講，一般都會選擇“中間性”的立法的形式，換句話來說就是把刑事訴訟以及民事訴訟的證明標準當作創(chuàng)建行政訴訟證明標準的兩個極端，再根據(jù)行政案件的具體性質(zhì)以及嚴重的程度來控制標準應該偏向哪一邊。作者通過深入思考，擬從“內(nèi)外”兩方面出發(fā)，嘗試著建構我國多元化的行政訴訟證明標準體系。“內(nèi)”即借鑒我國刑事訴訟與民事訴訟的證明標準?！巴狻奔唇梃b域外國家的行政訴訟證據(jù)立法規(guī)范。作者將證明標準大致總結為以下五類：

1.絕對確定

絕對確定的標準在學理上存在合理性，但在實際運用中可操作性不強。此種標準是為了保持體系的完整性所設立的，缺乏實踐上的重要意義，故在此不作贅述。

2.排除合理懷疑

排除合理懷疑是刑事訴訟法中通行的標準，體現(xiàn)了對占優(yōu)勢地位的主體一方自由裁量權的嚴格約束。因此，作者認為，對給原告的人身權和財產(chǎn)權產(chǎn)生重大影響的行政行為，可以適用排除合理懷疑標準，適合這種標準的行政行為有：行政確權，財產(chǎn)查封、扣押、凍結，行政拘留，限制人身自由等。

3.清楚和有說服力的證明

此種情況下，行政主體需要承擔要求較高的說服責任而不是要求較低的舉證責任，如若行政主體提供的證據(jù)不具有說服力，即要承擔不利的法律后果。因此，適合這種標準的具體行政的行為主要包括：行政主體在授益行政行為中承擔證明行政主體是否依法實施授益行政行為或是否建立相關制度的證明責任。

4.優(yōu)勢證據(jù)

優(yōu)勢證據(jù)標準接近于我國民事訴訟中的蓋然性標準，對行政主體的舉證要求降低，如若用百分比來表示，優(yōu)勢證明標準即只要一方的證明能達到51%，法院就能作出判決。適用此標準的具體行政行為有：（1）行政裁決；（2）行政主體采取的緊急處置行為。

5.合理證據(jù)

合理證據(jù)標準對行政主體的要求較低，多是程序性事項，主要是指行政主體在作出具體行政行為的時候，一定要具有客觀性、適宜性、科學性。適合這種標準的行政行為除了行政行為的送達之外，還有執(zhí)行。

四、結語

本文通過對學理和實踐中關于行政行為“主要證據(jù)不足”的認定，發(fā)現(xiàn)二者存在較大差異，因此以最高人民法院公報上的案例數(shù)據(jù)為指引，借鑒美國證據(jù)標準，提出了修改《行政訴訟法》中關于行政行為“主要證據(jù)不足”的表述、建構我國多元化的行政訴訟證明標準體系兩條創(chuàng)新建議，以期為行政訴訟的證明標準問題做出一份貢獻。