應(yīng)對城管執(zhí)法失范的糾紛解決機制探究*

胡 平 袁浩為

鹽城師范學(xué)院法政學(xué)院，江蘇 鹽城 224000

十九大報告明確了加強和創(chuàng)新社會治理對于保障和改善民生的重要意義，城市管理是社會治理的重要組成部分，城市管理綜合執(zhí)法是落實社會治理的制度組成部分。社會治理制度建設(shè)的完備與否，影響人民的幸福感。當(dāng)下，城管組織執(zhí)法失范的現(xiàn)象頻發(fā)，影響社會治理的效果，顯然城市管理的制度有需要適應(yīng)治理現(xiàn)代化之處，本文選取行政相對人應(yīng)對執(zhí)法失范時，可供選取糾紛解決方式的角度，探究其維護自身合法權(quán)益時容易遇到的問題，給規(guī)范城市管理制度提供新的參考視角。

一、糾紛解決機制當(dāng)前存在的問題

（一）自我修正力量不足

自我的監(jiān)督、反饋與修正是解決執(zhí)法行為失范引發(fā)糾紛的重要方式。實踐中，市和區(qū)縣級的城市管理局會設(shè)立法制辦或者督查科等監(jiān)督部門，其職能便是處理相對人的投訴、建議、舉報等等維護自己的合法權(quán)益的方式。然而，監(jiān)督的職能往往行使不到位，比如不知何時啟動監(jiān)督，沒有明確的公布和反饋機制等。

倘若城管執(zhí)法擁有完善有效的自我監(jiān)督機制，那么違法和不當(dāng)?shù)男袨槎〞p少，解決糾紛的效益和契合性也將遠超復(fù)議和司法救濟。但是實踐中，城管機關(guān)自身監(jiān)督的規(guī)范不夠嚴(yán)謹(jǐn)，考核規(guī)范并不完備，對于執(zhí)法不規(guī)范的行為問責(zé)疲軟，監(jiān)督難以落到實處，流于形式。［1］

（二）行政救濟的困境

行政救濟講求的是高效、準(zhǔn)確。行政復(fù)議是行政救濟的途徑，能切實解決行政行為帶來的問題。然而，在城管執(zhí)法的適用上存在問題，主要問題就是城管的主體不規(guī)范、統(tǒng)一，給并不專業(yè)的相對人確定適格被申請人和復(fù)議機關(guān)帶來特殊的障礙，導(dǎo)致相對人好不容易鼓起勇氣尋求行政復(fù)議來救濟，結(jié)果卻因確定主體的問題，帶來額外的困難。這給相對人造成很大的心理負(fù)擔(dān)和時間成本，違背了行政救濟的高效目的。

（三）司法救濟的局限

司法救濟是終局性救濟，講求的是權(quán)威性。從行政相對人意圖盡快獲得救濟的心理視角，會認(rèn)為程序設(shè)置過于嚴(yán)謹(jǐn)和專業(yè)，解決糾紛所用時間和精力消耗較大，故而即使立法層面已經(jīng)切實改正“立案難”的問題，相對人仍不愿輕易訴求法院，往往采取“私了”的手段化解。真正出現(xiàn)需要救濟的情況訴諸法院之后，城管主體混亂的問題仍然給一些地方的行政相對人造成困難。

二、城管執(zhí)法糾紛解決機制問題的成因

（一）城管體制不規(guī)范

由于歷史制度成因，城管的設(shè)立之初是為應(yīng)對改革開放后城市的快速發(fā)展導(dǎo)致諸如商戶違章搭建、占道堆物、無證經(jīng)營、流動販賣等問題。在上世紀(jì)80年代，因為當(dāng)時城市管理的內(nèi)容基本上是與城市規(guī)劃和建設(shè)有關(guān)，國家建設(shè)部被確

定為城市管理的負(fù)責(zé)部門是實際所需，而今天在城市管理的職責(zé)大大拓展的情況下，仍然歸口到住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部會帶來一定問題。［2］城市管理部門在中央和省一級沒有單獨的城市管理執(zhí)法主管部門。目前各地城管執(zhí)法機構(gòu)均屬設(shè)區(qū)的市、區(qū)縣一級，采用綜合執(zhí)法的體制，依托《行政處罰法》等行使其相對集中的處罰權(quán)。關(guān)于城管部門的高位階的立法缺位，正式的部門規(guī)章文件現(xiàn)僅有住建部于2017年出臺的《城市管理執(zhí)法辦法》。

立法的缺失，以及體制地位沒有理順等原因，致使我國目前的城管機關(guān)設(shè)置和管理各地不一甚至有些混亂。機構(gòu)性質(zhì)上，有些是行政機關(guān)，有些是事業(yè)組織。在一些較發(fā)達的城市，則成立高規(guī)格的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，如南京設(shè)立的城市治理委員會，長沙設(shè)立的城市管理委員會。［3］而在有些城市，城管的最高管理機構(gòu)是掛靠在其他職能部門下的二級局，其下層執(zhí)法單位的主體資格更是參差不齊，常以大隊、支隊、中隊、城管所等稱呼，讓相對人無法琢磨清楚執(zhí)法者到底是什么性質(zhì)。

而一旦執(zhí)法主體的地位、資格不明確，機構(gòu)設(shè)置與職權(quán)分配沒有明確標(biāo)準(zhǔn)，很容易造成管理和監(jiān)督上的困難。那么相對人去尋求解決糾紛的途徑，無論是尋求該部門進行監(jiān)督和評價，亦或是尋求外部的救濟如行政復(fù)議、司法救濟都更是難上加難。

（二）行政復(fù)議的主體確定困難

行政復(fù)議相關(guān)法規(guī)明確，行政復(fù)議機構(gòu)對行政復(fù)議申請的初步審查內(nèi)容，包括要有符合規(guī)定的被申請人。拿被申請人的幾種類型來說，如，行政機關(guān)的派出機構(gòu)、內(nèi)設(shè)機構(gòu)未經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)，對外以自己名義作出具體行政行為的，該行政機關(guān)為被申請人，實踐中容易出現(xiàn)的問題，城管主體地位的不統(tǒng)一不清晰，執(zhí)法名義也是較為混亂，又因其事權(quán)復(fù)雜、劃分不明、職權(quán)較廣的特點，被授權(quán)情況很難弄清。此時要區(qū)分其是否經(jīng)過法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)，對外作出執(zhí)法行為是否以自己的名義，才可以根據(jù)《行政復(fù)議法》找準(zhǔn)被申請人，實踐中的執(zhí)法名義不統(tǒng)一，授權(quán)不統(tǒng)一，找被申請人成了一個專業(yè)問題，讓人無從下手。

又如，以委托的行政機關(guān)為被申請人，要求執(zhí)法的城管組織是被該行政機關(guān)委托進行某事項的管理，對城管組織集中處罰權(quán)的權(quán)利來源可分為：一、根據(jù)學(xué)者劉福元的考察，部分當(dāng)?shù)卣砸?guī)范性文件劃定城管的職權(quán)。［4］然該種劃定文件，有的是地方規(guī)章效力，有的是低于地方規(guī)章的規(guī)范性文件。二、根據(jù)學(xué)者高小平、沈榮華的研究，部分地方是以“聯(lián)合執(zhí)法性質(zhì)的綜合模式”的方式進行城市管理執(zhí)法。［5］某些政府職能部門抽調(diào)一些工作人員，同城管執(zhí)法組織一同執(zhí)法，實質(zhì)上行為決定名義以該部門作出，這就類似委托執(zhí)法。復(fù)議被申請人的選擇需要找到該委托行政機關(guān)，而不是城管組織。

綜上，不同的執(zhí)法組織資格，不清楚的授權(quán)來源，導(dǎo)致作為被申請人和復(fù)議機關(guān)的尋找成為特殊的困難。復(fù)議相關(guān)法律倘若能將復(fù)議方面對行政相對人而言過于專業(yè)的行為要求，通過責(zé)任分配轉(zhuǎn)移到受理機關(guān)上，可以降低復(fù)議的門檻，體現(xiàn)服務(wù)型政府的要求，更好地解決復(fù)議救濟因城管體制帶來的困難。

（三）司法救濟程序負(fù)擔(dān)重

司法救濟作為外部監(jiān)督，其相較于行政系統(tǒng)的復(fù)議救濟，城管組織自身的監(jiān)督救濟，法院作為獨立的第三方，其公正性自然更使得相對人信服。法諺有云“司法是維護公平正義的最后一道防線”。正是因為其終局性的性質(zhì)，導(dǎo)致其適用的程序過重，解決的期限較長。即使采用簡易程序，實踐中有做法，一旦法院比較忙，短期無法審理完成，則可以案件復(fù)雜為由將簡易程序轉(zhuǎn)成普通程序，給相對人造成的時間成本也是沉重的。須知，城管的職能范圍大多是市容、綠化、建筑等城市治理方面的內(nèi)容，因此失范帶來的司法案件較大的共性，便是標(biāo)的不大、關(guān)系清楚、爭議較小，相對人訴諸法院更想要的是一個及時、公正的判決，來解決失范的執(zhí)法行為帶來的損害。

冗長的程序給相對人的生活帶來不便的同時，也有可能影響到被告機關(guān)的正常工作。［6］《行政訴訟法》在2017年修改后，明確要求被訴行政機關(guān)的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。立法目的就是為了更好的保障原告的合法權(quán)益，也便于有權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)可以在確定行為有責(zé)后可直接糾正下級的違法行為，切實解決行政爭議。但是冗長的審理程序?qū)Τ枪軝C關(guān)也是一種負(fù)擔(dān)。

綜上，司法救濟，相較于城管執(zhí)法而言僅能對結(jié)果做出判定，是典型的事后救濟，其救濟的效益產(chǎn)出對于規(guī)范城管執(zhí)法、保護行政相對人合法權(quán)益而言不高，其滯后性和監(jiān)管性，決定司法救濟并非是最優(yōu)選擇，完善其程序適用，豐富解決糾紛的方式，使司法救濟這類案件時更加注重效益，會給相對人權(quán)益帶來更實際的保護。

三、完善城管執(zhí)法糾紛解決機制問題的路徑

（一）理順體制強化自我監(jiān)管

在城市管理體制上，無疑，我們需要一支具有規(guī)范性，足夠產(chǎn)生執(zhí)法公信力的城管組織，所以必須理順其體制，強化其自我監(jiān)管的能力。

首先，明確主管部門。明確主管部門是理順體制的重要環(huán)節(jié)，各地的城管組織混亂皆因各地城管部門的不統(tǒng)一。對此，基于中央層面城管的負(fù)責(zé)部門為國務(wù)院住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部。故而，應(yīng)由住建部設(shè)計頂層城管體制改革，發(fā)布規(guī)范性文件指導(dǎo)各省級政府設(shè)置統(tǒng)一的主管部門。只有先在省一級做好主管部門的統(tǒng)一工作，才有利于推進省以下地方各級政府城市管理事權(quán)的法律化、規(guī)范化。

其次，規(guī)范機構(gòu)設(shè)置。應(yīng)對城管機構(gòu)當(dāng)前的設(shè)置不統(tǒng)一、不穩(wěn)定，喪失合理的權(quán)利至于無法發(fā)揮自我監(jiān)管的作用問題。住建部應(yīng)根據(jù)實際工作情況制定明確的職能劃分需求，突出自我監(jiān)管機構(gòu)的職能，并指導(dǎo)省級政府根據(jù)各地情況實施省級層面的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。各級政府在管理城管部門時，在符合職能架構(gòu)的前提下，應(yīng)遵循精簡、統(tǒng)一、效能的原則，設(shè)置城管機構(gòu)，強化內(nèi)部監(jiān)督部門的職能，使得執(zhí)法失范行為所招致的糾紛在內(nèi)部監(jiān)督下得到有效、便捷的解決。

（二）完善復(fù)議機關(guān)的責(zé)任與構(gòu)造

首先，針對城管執(zhí)法中，被申請人難以確定的問題，處于信息優(yōu)勢地位的復(fù)議機關(guān)應(yīng)當(dāng)保障處于弱勢地位的行政相對人權(quán)益被侵害后的復(fù)議救濟申請。具體而言，當(dāng)相對人錯列被申請人的時候，復(fù)議機關(guān)知曉的正確的被申請人時，應(yīng)當(dāng)告知相對人當(dāng)場予以更正，當(dāng)場無法確定的，參照《行政訴訟法》第五十條第二款的內(nèi)容，先由復(fù)議機關(guān)受理處接收復(fù)議申請，并出具注明收到日期的書面憑證，告知相對人將在確定的時間內(nèi)決定是否受理，在此期間，由復(fù)議機關(guān)負(fù)責(zé)查明被申請人資格事項，決定是否受理，查明后及時告知相對人。

其次，參照《行政訴訟法》創(chuàng)設(shè)的立案登記制，應(yīng)該在《行政復(fù)議法》中設(shè)計復(fù)議登記制，保障每一個相對人申請的復(fù)議都有登記在案，以便對復(fù)議受理情況的監(jiān)督，切實記載每一個申請人的申請以及處理結(jié)果和理由，要把復(fù)議的大門打開，從受理的一開始，要給與相對人可被信任感。

最后，針對地方保護主義，保證復(fù)議機構(gòu)和審理人員的獨立性，復(fù)議機構(gòu)在機構(gòu)設(shè)置，人事任免、福利待遇方面應(yīng)加強獨立性，減少來自其他部門的干擾。［7］機構(gòu)設(shè)置上，使其只對本機關(guān)首長負(fù)責(zé)，在審理程序以及決定的作出方面，除涉及國家秘密商業(yè)秘密、個人隱私外，應(yīng)當(dāng)公開，接受外部監(jiān)督。

（三）提高簡易程序適用率

《行政訴訟法》第八十二條規(guī)定了適用簡易程序的條件，出于節(jié)約司法資源、節(jié)約當(dāng)事人雙方的訴訟成本的考慮。城管執(zhí)法行政行為，相較于其他行政行為有著天然的適用簡易程序特點，如當(dāng)場處罰適用頻次高，處罰標(biāo)的較小，事實較為清楚等，故而爭議的事實更容易查清。司法機關(guān)應(yīng)當(dāng)對城管執(zhí)法案件提高簡易程序的適用率，防止無正當(dāng)理由的簡轉(zhuǎn)普程序，細(xì)化簡轉(zhuǎn)普的程序和適用條件，防止法官的裁量權(quán)過大，使得案件審限延長，對相對人和城管機關(guān)造成消極影響。

四、結(jié)語

糾紛解決機制的研究是規(guī)范城管執(zhí)法的重要路徑，通過分析糾紛機制當(dāng)前存在的不足之處，明晰城管執(zhí)法失范的內(nèi)在問題。完善糾紛解決機制，既可以及時保護相對人的合法權(quán)益，又在一定層面上給與完善城管機關(guān)監(jiān)督和管理的動因。注意把外部救濟要與自我監(jiān)管有機結(jié)合起來，這樣才能切實保障相對人的合法權(quán)益，減少城管執(zhí)法的問題，為我國的法治政府、服務(wù)型政府建設(shè)作出促進而非阻力。