淺議跨行政區(qū)域執(zhí)法與行政執(zhí)法證執(zhí)法區(qū)域限制問題

歐中浩 易文杰 方曉萍

1.湖南省生態(tài)環(huán)境事務(wù)中心，湖南 長沙 410001；

2.湖南工商大學(xué)數(shù)學(xué)與統(tǒng)計(jì)學(xué)院，湖南 長沙 410205

一、跨行政區(qū)域環(huán)保執(zhí)法的主要情形

在行政執(zhí)法實(shí)踐中，跨行政區(qū)域環(huán)保執(zhí)法主要發(fā)生在以下幾種情形：

（一）指定管轄

按照《中華人民共和國行政處罰法》的規(guī)定，行政處罰以地域管轄為原則、指定管轄為例外，也就是說擁有行政處罰權(quán)力的是違法行為發(fā)生地中的縣級(jí)及以上的地方人民政府，特殊情形下上一級(jí)行政機(jī)關(guān)可指定管轄。除環(huán)保部門外，國務(wù)院各部委如工商、質(zhì)檢、價(jià)格、食藥等部門，都依據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》做出了指定管轄相應(yīng)規(guī)定。管轄異議是上一級(jí)環(huán)保部門根據(jù)異議申請(qǐng)書，由上一級(jí)指定均有管轄權(quán)的某一環(huán)保部門調(diào)查處理某一案件的做法。例如，實(shí)施環(huán)境違法行為地在邵陽市洞口縣，危害結(jié)果地在隆回縣或兩縣交界不明確的環(huán)境違法案件，兩縣的環(huán)保部門都有權(quán)立案調(diào)查處理權(quán)，雖《環(huán)境行政處罰辦法》有先發(fā)現(xiàn)先查、先立先查的規(guī)定，但作為上一級(jí)環(huán)保部門的邵陽市環(huán)保局從有利于案件查辦的角度出發(fā)，通過對(duì)異議資料的全面審查，可以采取書面決定的方式指定隆回縣或洞口縣環(huán)保局其中一個(gè)環(huán)保局行使管轄權(quán)。

（二）提級(jí)管轄

2015年修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第六十七條第二款規(guī)定：“依法進(jìn)行行政處罰，針對(duì)環(huán)境保護(hù)主管部門的非行政處罰案例，上一級(jí)人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門有權(quán)對(duì)其直接予以處罰”。該條規(guī)定是上一級(jí)環(huán)保部門對(duì)下級(jí)環(huán)保部門不正當(dāng)履職行為的一種糾正，將本該由下級(jí)環(huán)保部門管轄的案件改為上一級(jí)環(huán)境保護(hù)主管部門進(jìn)行管轄。由于違法行為所出現(xiàn)的區(qū)域?yàn)樯弦患?jí)環(huán)境保護(hù)主管轄區(qū)，所以此處僅是提升管轄層級(jí)，本質(zhì)上仍為地域管轄。例如，湖南省環(huán)保廳對(duì)邵陽市環(huán)保局依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰，而邵陽市環(huán)境保護(hù)局不給予行政處罰的或邵陽市環(huán)境保護(hù)局發(fā)現(xiàn)隆回縣環(huán)保局依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰而不處罰的情形，上一級(jí)環(huán)保部門均可行使提級(jí)管轄權(quán)。這一規(guī)定，破解了多年來地方保護(hù)主義的難題，讓基層環(huán)保部門排除干預(yù)、嚴(yán)格執(zhí)法有了底氣。

地域管轄既是行政管理體制使然，也是及時(shí)查處和糾正違法行為所必需的。但執(zhí)法實(shí)踐中負(fù)責(zé)管轄的行政機(jī)關(guān)由于各種原因不能實(shí)施有效管轄，由上一級(jí)行政機(jī)關(guān)指定同級(jí)其他行政機(jī)關(guān)管轄作為補(bǔ)充也就成為必要。

《環(huán)境行政處罰辦法》第十九條、第二十條規(guī)定了三種情況下可指定管轄：

一是對(duì)行政處罰案件管轄權(quán)方面出現(xiàn)異議時(shí)，有異議的兩方需上報(bào)給上一級(jí)環(huán)境保護(hù)主管部門進(jìn)行厘清。

本條相關(guān)內(nèi)容，上面已做分析，不再重述。

二是當(dāng)下級(jí)環(huán)境保護(hù)主管部門分析發(fā)現(xiàn)所轄區(qū)案件屬于重大、處罰存在困難時(shí)，可申請(qǐng)上一級(jí)環(huán)境保護(hù)主管部門進(jìn)行厘清。

“下級(jí)環(huán)境保護(hù)主管部門分析發(fā)現(xiàn)所轄區(qū)案件屬于重大、處罰存在困難時(shí)，可申請(qǐng)上一級(jí)環(huán)境保護(hù)主管部門進(jìn)行厘清”的表述不清，規(guī)范含糊，不利于操作。例如，長沙市環(huán)境保護(hù)局發(fā)現(xiàn)自身管轄范圍內(nèi)的案件存在處罰困難或?qū)儆谥卮蟮劝讣闆r時(shí)，可上報(bào)給湖南省環(huán)境保護(hù)廳，由其來指定管轄。筆者認(rèn)為除了提級(jí)管轄外，不可以指定其他市級(jí)環(huán)保部門管轄。因?yàn)樾姓?zhí)法的管轄權(quán)由《中華人民共和國行政處罰法》或法律規(guī)定，作為部門規(guī)章的《環(huán)境行政處罰辦法》無權(quán)對(duì)管轄權(quán)予以設(shè)定，對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施管轄的規(guī)定只能在行政處罰法法條范圍內(nèi)進(jìn)行解析和細(xì)化，不得違背上位法的本意進(jìn)行任意擴(kuò)大解析。其中所稱“指定管轄”是對(duì)行政處罰關(guān)于管轄權(quán)的誤解，在“指定誰去管轄”這一問題上，含糊其詞無法明確。

三是上一級(jí)環(huán)境保護(hù)主管部門有權(quán)將所轄案件委派至具有管轄權(quán)的下級(jí)環(huán)境保護(hù)主管部門進(jìn)行相應(yīng)的行政處罰工作。

“交由有管轄權(quán)的下級(jí)環(huán)境保護(hù)主管部門”與第二點(diǎn)是同一個(gè)問題。根據(jù)現(xiàn)行行政法律規(guī)范，同級(jí)環(huán)保部門對(duì)本區(qū)域外的環(huán)境違法行為不具有管轄權(quán)，《環(huán)境行政處罰辦法》第十九條、第二十條規(guī)定中的“有管轄權(quán)的下級(jí)環(huán)境保護(hù)主管部門”只能是空話，宛如無本之木。

假如按《環(huán)境行政處罰辦法》規(guī)定的：“上一級(jí)環(huán)境保護(hù)主管部門依據(jù)具備管轄權(quán)的下級(jí)環(huán)境保護(hù)主管部門報(bào)請(qǐng)，將案件交由與下級(jí)環(huán)境保護(hù)主管部門同級(jí)的其他下級(jí)環(huán)境保護(hù)主管部門進(jìn)行管轄”，此處的指定管轄需關(guān)注下述幾點(diǎn)內(nèi)容：1.被指定管轄和報(bào)請(qǐng)的環(huán)境保護(hù)主管部門是相同的級(jí)別，均歸屬上一級(jí)環(huán)境保護(hù)主管部門所轄的下級(jí)部門；2.獲取指定管轄資格的下級(jí)環(huán)境保護(hù)主管部門以自己的名義辦理案件、實(shí)施處罰；3.被指定管轄的下級(jí)環(huán)境保護(hù)主管部門承擔(dān)辦理案件、實(shí)施處罰所引致行政復(fù)議、行政訴訟、政府信息公開、信訪等法律后果；4.對(duì)于案件辦理、行政處罰和相關(guān)的行政訴訟與復(fù)議等內(nèi)容，獲取指定管轄資格的下級(jí)環(huán)境保護(hù)主管部門需進(jìn)行幫助，在上一級(jí)環(huán)境保護(hù)主管部門的管理下開展相關(guān)工作。

筆者的觀點(diǎn)是：適用該規(guī)定指定管轄，雖有部門規(guī)章，但與《中華人民共和國行政處罰法》規(guī)定的管轄原則相違背，即便上一級(jí)環(huán)保部門指定下級(jí)、下級(jí)的同級(jí)環(huán)保部門管轄，在行政復(fù)議或行政訴訟中查處機(jī)關(guān)執(zhí)法主體資格將是審查的重點(diǎn)，且行政執(zhí)法證明確限定了執(zhí)法范圍，持甲區(qū)人民政府頒發(fā)的執(zhí)法證到乙區(qū)取得的證據(jù)很可能作為非法證據(jù)被排除。此種指定管轄，需少用、不用、慎用。

（三）“雙隨機(jī)一公開”

根據(jù)2015年7月29日，國務(wù)院辦公廳以國辦發(fā)〔2015〕58號(hào)印發(fā)《關(guān)于推廣隨機(jī)抽查規(guī)范事中事后監(jiān)管的通知》，“雙隨機(jī)一公開”所指的是監(jiān)管當(dāng)中對(duì)檢查對(duì)象不直接指定，而是采取隨機(jī)抽取的方式，同時(shí)所派出的執(zhí)法檢查人員也是通過隨機(jī)方式確定的，并且最終得到的抽查與查處結(jié)果會(huì)在社會(huì)上進(jìn)行公示。各地也對(duì)“雙隨機(jī)一公開”做了相應(yīng)規(guī)定，如2017年7月21日《廣東省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)廣東省全面推行“雙隨機(jī)一公開”監(jiān)管工作實(shí)施方案的通知》（粵辦函〔2017〕468號(hào)）規(guī)定，各級(jí)政府部門的執(zhí)法檢查事項(xiàng)，涵蓋全部的行政執(zhí)法監(jiān)管檢查事項(xiàng)與相關(guān)的其他檢查事項(xiàng)，原則上來看全部以“雙隨機(jī)一公開”方式開展，其中開展大數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)、查處投訴舉辦等相應(yīng)的特殊狀況除外。隨著“雙隨機(jī)一公開”監(jiān)管深入推進(jìn)，一些地方也在嘗試和探索開展跨行政區(qū)域抽查。在環(huán)保領(lǐng)域，對(duì)執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)的環(huán)境違法行為一般交由轄區(qū)所在地環(huán)保部門處理，規(guī)避了查辦主體不合法的風(fēng)險(xiǎn)。

（四）“交叉執(zhí)法”

環(huán)境執(zhí)法中，環(huán)保部門在組織開展專項(xiàng)行動(dòng)檢查時(shí)，“交叉執(zhí)法”運(yùn)用得比較多，也就是在上一級(jí)環(huán)保部門的統(tǒng)一組織下，在其管轄行政區(qū)域內(nèi)，下級(jí)環(huán)保部門交互到其他轄區(qū)實(shí)施環(huán)保執(zhí)法檢查，對(duì)發(fā)現(xiàn)的環(huán)境違法行為一般交由轄區(qū)所在地的下級(jí)環(huán)保部門管轄，上一級(jí)環(huán)保部門也可直接管轄，或者指定由實(shí)施檢查的下級(jí)環(huán)保部門管轄。開展“交叉執(zhí)法”，一是可以有效防止地方保護(hù)、人情保護(hù)，確保執(zhí)法效果；二是可以促進(jìn)執(zhí)法人員相互學(xué)習(xí)、相互借鑒，提高執(zhí)法水平?！敖徊鎴?zhí)法”目前主要適用于中央、省市環(huán)保督察機(jī)構(gòu)、上一級(jí)巡視組交辦的環(huán)境問題及專項(xiàng)檢查、突出檢查，也可以包括一些臨時(shí)性、突發(fā)性執(zhí)法行動(dòng)?！半p隨機(jī)一公開”的推廣，進(jìn)一步促進(jìn)執(zhí)法活動(dòng)常態(tài)化、制度化、規(guī)范化。目前國辦發(fā)〔2015〕58號(hào)沒有將投訴、舉報(bào)處理納入“雙隨機(jī)”，執(zhí)法人員跨行政區(qū)域開展執(zhí)法活動(dòng)也還在嘗試和探索階段。

在管轄異議情形下，被指定的行政機(jī)關(guān)以自己的名義開展執(zhí)法檢查并實(shí)施行政強(qiáng)制措施、行政處罰；“雙隨機(jī)一公開”“交叉執(zhí)法”情形下，跨行政區(qū)域執(zhí)法行政機(jī)關(guān)一般僅開展執(zhí)法檢查，發(fā)現(xiàn)案件則交由屬地環(huán)保部門查處。無論哪種情形，執(zhí)法人員均可能超出其行政執(zhí)法證載定執(zhí)法區(qū)域開展執(zhí)法行動(dòng)。

二、各地有關(guān)跨地域執(zhí)法情形下行政執(zhí)法證使用規(guī)定

目前，各地行政機(jī)關(guān)執(zhí)法人員的行政執(zhí)法證一般由縣級(jí)及以上人民政府統(tǒng)一頒發(fā)，并嚴(yán)格限定了執(zhí)法區(qū)域，根據(jù)執(zhí)法人員所在行政機(jī)關(guān)層級(jí)、轄區(qū)大小不同，執(zhí)法區(qū)域也相應(yīng)不同。從國家層面來說，對(duì)于行政執(zhí)法證尚無統(tǒng)一規(guī)定。但很多地方出臺(tái)制定了行政執(zhí)法證管理辦法，對(duì)于跨地域執(zhí)法情形下行政執(zhí)法證的使用問題，有的做了規(guī)定并限定了范圍，有的沒有規(guī)定或規(guī)定不明確。

（一）跨地域執(zhí)法情形下可以使用并做了限制規(guī)定

1.上海市?！渡虾Ｊ行姓?zhí)法證管理辦法》第十七條（《執(zhí)法證》的使用和保管）第二款規(guī)定，行政執(zhí)法人員未獲批準(zhǔn)的情況下不能超出《執(zhí)法證》中明確的執(zhí)法區(qū)域開展相關(guān)行政執(zhí)法活動(dòng)；有需要需擴(kuò)大執(zhí)法區(qū)域的，需向?qū)?yīng)的市人民政府工作部門進(jìn)行申請(qǐng)，獲批準(zhǔn)才可開展工作（不含法律中明確的其他特殊規(guī)定）。

2.浙江省?！墩憬⌒姓?zhí)法證件管理辦法》第十二條第二款明確：行政執(zhí)法人員開展跨行政區(qū)域行政執(zhí)法活動(dòng)時(shí)（含本機(jī)關(guān)內(nèi)，參與上一級(jí)執(zhí)法活動(dòng)），可使用《浙江省行政執(zhí)法證》。

（二）嚴(yán)格限定在載明執(zhí)法區(qū)域內(nèi)執(zhí)法

1.廣東省?！稄V東省行政執(zhí)法證管理辦法》第十一條規(guī)定，行政執(zhí)法人員需于“行政執(zhí)法證”明確的有效期內(nèi)來使用證件；證件僅限本人、行政執(zhí)法活動(dòng)使用。第十五條明確規(guī)定：超出“行政執(zhí)法證件”規(guī)定時(shí)間繼續(xù)使用的，行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)、縣級(jí)以上人民政府法制機(jī)構(gòu)有權(quán)對(duì)其“行政執(zhí)法證”進(jìn)行扣除處理；其中情節(jié)十分嚴(yán)重的，可直接取消行政執(zhí)法資格，此資格一旦被取消之后，便不能再進(jìn)行相關(guān)的行政執(zhí)法活動(dòng)。

2.深圳市。《深圳市行政執(zhí)法證件管理辦法》第八條規(guī)定，行政執(zhí)法人員和行政執(zhí)法監(jiān)督人員必須在其職權(quán)和管轄范圍內(nèi)使用行政執(zhí)法證件，嚴(yán)格依法行使職權(quán)。據(jù)了解，該市目前正在積極推行“雙隨機(jī)一公開”，也有市級(jí)行政機(jī)關(guān)在申辦行政執(zhí)法證時(shí)向該市法制辦提出建議，為了使“雙隨機(jī)一公開”在全市統(tǒng)一推進(jìn)，各區(qū)屬行政機(jī)關(guān)可以交互到其他轄區(qū)開展執(zhí)法檢查，將區(qū)一級(jí)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法人員的執(zhí)法區(qū)域擴(kuò)大到整個(gè)深圳市范圍，但未被采納。

我省的《湖南省行政執(zhí)法人員和行政執(zhí)法輔助人員管理辦法》只對(duì)“湖南省行政執(zhí)法證”申領(lǐng)、使用、管理等做了規(guī)定，未明確執(zhí)法區(qū)域及跨地域執(zhí)法時(shí)行政執(zhí)法證使用問題。因而，跨區(qū)域執(zhí)法合法性將被質(zhì)疑，如省環(huán)境保護(hù)廳雖可依據(jù)《環(huán)境行政處罰辦法》規(guī)定指定長沙市環(huán)境保護(hù)局執(zhí)法人員調(diào)查處理湘潭市轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境違法行為時(shí)，但由于跨行政區(qū)域執(zhí)法超出行政執(zhí)法證使用區(qū)域范圍，執(zhí)法實(shí)踐中就存在障礙，主要是執(zhí)法主體不當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)。

三、幾點(diǎn)建議

如何有效解決跨行政區(qū)域執(zhí)法需要與行政執(zhí)法證執(zhí)法區(qū)域限制問題，在不違反管轄原則前提下，提幾點(diǎn)建議：

一是出臺(tái)辦法予以明確。目前各地對(duì)這一問題大多沒有規(guī)定，建議湖南省參照上海市、浙江省的相應(yīng)做法，針對(duì)行政執(zhí)法證管理辦法當(dāng)中的特殊規(guī)定，可以適用于跨行政區(qū)域執(zhí)法，但應(yīng)嚴(yán)格限定條件，如適用于指定管轄、“雙隨機(jī)一公開”、“交叉執(zhí)法”等特殊情形。

二是擴(kuò)大行政執(zhí)法證執(zhí)法區(qū)域。建議由湖南省人民政府、各地級(jí)市一級(jí)人民政府統(tǒng)一頒發(fā)覆蓋全省或全市范圍的行政執(zhí)法證，同時(shí)嚴(yán)格限定跨區(qū)域執(zhí)法適用條件和范圍。

三是組建特別執(zhí)法隊(duì)。由于跨行政區(qū)域執(zhí)法目前尚未普遍化、常態(tài)化，鑒此，可根據(jù)工作需要考慮組建執(zhí)行此項(xiàng)工作的特別執(zhí)法隊(duì)，成員由各層級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)骨干挑選組成，限定數(shù)額，定期輪換，便于特殊情形下執(zhí)行跨區(qū)域執(zhí)行檢查。

《行政處罰法》第二十條：行政處罰由違法行為發(fā)生地的縣級(jí)以上地方人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)管轄。法律、法規(guī)另有規(guī)定的除外。

第二十一條：對(duì)管轄發(fā)生爭(zhēng)議的，報(bào)請(qǐng)共同的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)指定管轄。