土地征收制度改革中農(nóng)民土地權(quán)益的法律保護(hù)探究

國防大學(xué)政治學(xué)院，上海 201602

農(nóng)民具有很多權(quán)利和利益，這些因素都與其自身發(fā)展和生存存在很大聯(lián)系，尤其是土地權(quán)益。保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益，需要以正確理念，給予農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的積極保護(hù)，避免其公權(quán)力受到侵害。因此，實(shí)現(xiàn)土地征收制度改革，加強(qiáng)法律保護(hù)對農(nóng)民土地權(quán)益的維護(hù)具有重要作用。

一、當(dāng)前我國農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)制度中存在的問題

（一）缺少集體土地所有權(quán)

基于相關(guān)法律法規(guī)，農(nóng)民集體的土地是為農(nóng)民集體所有，在集體經(jīng)濟(jì)組織和村委會帶領(lǐng)下進(jìn)行管理和經(jīng)營的。村級兩個以上的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，其所有權(quán)為農(nóng)民集體，村內(nèi)各個集體經(jīng)濟(jì)組織和村民都可以進(jìn)行土地的經(jīng)營和管理。如果為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，需要由該部分組織進(jìn)行經(jīng)營和管理。在這些管理方式下，發(fā)現(xiàn)集體土地所有權(quán)的主體為農(nóng)民，也就是說，主要主體為農(nóng)民小組、村民集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體等。和該主體對應(yīng)的，分別是各個等級的集體經(jīng)濟(jì)組織、村民小組以及村委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等。對于農(nóng)民集體土地所有權(quán)，因?yàn)楂@得的土地是經(jīng)營和管理，該組織在法律意義上，僅僅是一種法定上的代理關(guān)系，法律范疇內(nèi)，未對農(nóng)民集體所有權(quán)主體做出明確規(guī)定，導(dǎo)致集體土地所有權(quán)主體地位缺失。同時(shí)，由于農(nóng)村的地籍工作水平不高，因?yàn)楦鱾€集體之間的土地權(quán)限不明確，土地所有權(quán)實(shí)際上是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委會以及村民小組手上掌握，這些主體在本質(zhì)上不僅未予以法律上主體責(zé)任的明確，也缺乏一定約束。不僅如此，具有土地所有權(quán)的集體組織為了獲得一定權(quán)利，促使其效益的最大化實(shí)現(xiàn)，對土地進(jìn)行非法的開發(fā)和破壞以及經(jīng)營等工作，導(dǎo)致一些土地問題不斷增加。如：非法轉(zhuǎn)讓、荒蕪等。

（二）集體土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能不夠清晰

對于集體土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能的使用，主要是應(yīng)用在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民住宅等較為密切的集體中，實(shí)現(xiàn)較大的經(jīng)濟(jì)效益，如：房地產(chǎn)開發(fā)。但是，集體土地是不具有該功能的。對于土地的權(quán)益方面，我國相關(guān)法律表明，農(nóng)村的集體土地使用不能應(yīng)用在房地產(chǎn)開發(fā)中，只有我國征收轉(zhuǎn)為國家后才能使用，在該情況下，導(dǎo)致集體所有權(quán)受到一定限制。農(nóng)民集體如果將權(quán)利作為房地產(chǎn)開發(fā)，其效益是不享用的，其所有權(quán)不完整，具體為相關(guān)法律對農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)劃分不明確，給農(nóng)村建設(shè)用地提供的限制較多，農(nóng)民土地權(quán)能存有明顯問題。從本質(zhì)上看，農(nóng)民的土地權(quán)利主要發(fā)揮的權(quán)能為使用、占有、收益等，存在一定的可流轉(zhuǎn)性，但是，實(shí)際上，根據(jù)我國有關(guān)法律的分析，農(nóng)民的土地承包權(quán)利僅僅為耕作，其收益很少。所以說，農(nóng)民土地權(quán)利在真正意義上，存在的權(quán)能是不完整的，國家掌握著立法權(quán)，賦予集體土地征用權(quán)，還無法使農(nóng)民集體土地產(chǎn)權(quán)發(fā)揮完整作用［1］。針對以上問題的分析，要促使農(nóng)民土地權(quán)益的發(fā)揮，且獲得法律保護(hù)，需要給出具體的執(zhí)行措施，實(shí)現(xiàn)土地征收制度的改革。

二、土地征收制度改革中農(nóng)民土地權(quán)益的法律保護(hù)措施

在土地征收工作中，要維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，多是因?yàn)檗r(nóng)民土地征收中的補(bǔ)償費(fèi)用減少，給農(nóng)民的生活和生產(chǎn)帶來一些問題，損害其利益。所以，要確保土地征收標(biāo)準(zhǔn)的完善化，健全土地征收補(bǔ)償機(jī)制，加強(qiáng)利益的科學(xué)分配，才能為農(nóng)民利益維護(hù)工作提供強(qiáng)大保障［2］。

（一）完善土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

確立的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，需要將農(nóng)民的生活保障作為條件，以最低的限制來提高農(nóng)民的生活水平。要合理確立農(nóng)民征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，不僅要分析土地存在的生產(chǎn)效益，還需要對非生產(chǎn)性效益進(jìn)行思考，同時(shí)，也要重點(diǎn)研究土地的當(dāng)前價(jià)值、土地具有的潛在價(jià)值和周圍環(huán)境給當(dāng)?shù)赝恋貎r(jià)格帶來的影響等。還需要增加補(bǔ)償項(xiàng)目，農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)為土地承包權(quán)利，使用補(bǔ)償費(fèi)用，可以對承包的土地費(fèi)用有效維護(hù)，所以，在對補(bǔ)償項(xiàng)目的費(fèi)用設(shè)置期間要科學(xué)思考。如果是需要遷移地上物，可以增加遷移補(bǔ)償費(fèi)用［3］。還有些特殊情況也需要增加補(bǔ)償費(fèi)用，比如：土地征收中的剩余土地因?yàn)槭艿酵恋匦螤?、耕作受到影響后，也需要進(jìn)行補(bǔ)償。例如：我國的廣東地區(qū)，充分借鑒了國外經(jīng)驗(yàn)，在地區(qū)內(nèi)實(shí)施了“片區(qū)綜合價(jià)”，按照市場的實(shí)際運(yùn)作原則，對地段、地類科學(xué)劃分，確立每個地段的基準(zhǔn)價(jià)格，確立了統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。該方法在實(shí)際執(zhí)行期間，不僅對土地的使用用途、地區(qū)條件、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地供求關(guān)系作出分析，基于土地的總體利用情況和城市的發(fā)展要求，也實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)化區(qū)域的劃分，每個區(qū)域內(nèi)也進(jìn)行了有效的價(jià)格評估。同時(shí)，在不同區(qū)域內(nèi)，實(shí)現(xiàn)了土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差別也是不同的。該方法充分展現(xiàn)了地區(qū)內(nèi)的價(jià)格情況，為農(nóng)民提供合理補(bǔ)償，基于對評估機(jī)構(gòu)的設(shè)置，對農(nóng)業(yè)用地實(shí)現(xiàn)了科學(xué)評估。

（二）健全土地征收補(bǔ)償機(jī)制

當(dāng)前，要對當(dāng)前的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)改變，在政府機(jī)關(guān)的決定下，具體的執(zhí)行方案需要政府和農(nóng)民共同商議［4］。并且，要按照當(dāng)?shù)氐恼鞯毓?，安置方案以及登記制度，政府和?jīng)濟(jì)組織開展代表大會，對具體的方案和補(bǔ)償制度進(jìn)行公開化操作，保證征地農(nóng)民在有效參與的同時(shí)，也能獲得知情權(quán)和參與權(quán)。同時(shí)，在對土地征收補(bǔ)償費(fèi)用使用過程中，還需要做好有效的監(jiān)管工作，特別是土地補(bǔ)償費(fèi)用的使用和分配工作，都要實(shí)現(xiàn)公平、公開化，實(shí)現(xiàn)全過程的有效監(jiān)督?；谫Y金的運(yùn)行機(jī)制和管理制度分析，發(fā)現(xiàn)土地補(bǔ)償費(fèi)用的分配工作、使用工作和管理工作都存在一些違法行為，為了避免財(cái)產(chǎn)流失，維護(hù)失地農(nóng)民的合法利益，需要在幾方面有效實(shí)施。第一，政府在土地征收工作中，執(zhí)行監(jiān)管機(jī)制，尤其是土地補(bǔ)償費(fèi)用，要在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織下進(jìn)行科學(xué)分配，明確利益主體。對于被征收的組織和征地的補(bǔ)償費(fèi)用，費(fèi)用的收支情況和分配情況需要向所有人員公開，促使監(jiān)督的全方位實(shí)施。第二，農(nóng)業(yè)部門還需要加強(qiáng)對集體組織內(nèi)部情況的分配和監(jiān)督，對補(bǔ)償安置費(fèi)用、社會保障基金科學(xué)分配和有效使用，確保被征收農(nóng)民的補(bǔ)償安置費(fèi)用充分落實(shí)。第三，促使土地補(bǔ)償基金管理制度的完善化，有效使用財(cái)務(wù)監(jiān)督制度，在集體經(jīng)濟(jì)組織指導(dǎo)下，成立理財(cái)小組，加強(qiáng)對土地補(bǔ)償費(fèi)用的管理，促使其所有情況的監(jiān)督。對于一些較大事項(xiàng)，在集體經(jīng)濟(jì)組織和成員引導(dǎo)下，需要結(jié)合實(shí)際情況選擇出適合的土地補(bǔ)償費(fèi)用和使用方式，以實(shí)現(xiàn)土地補(bǔ)償費(fèi)用獲得更高效益［5］。

（三）增加失地農(nóng)民的有效安置措施

通過對國內(nèi)外相關(guān)文獻(xiàn)的借鑒，在各個地區(qū)，對失地農(nóng)民安置中，政府給予了詳細(xì)且具體的研究，結(jié)合農(nóng)民的實(shí)際情況，在村民大會以及征收農(nóng)民同意下，進(jìn)行了積極探索和有效的執(zhí)行措施，解決長期發(fā)展下失地農(nóng)民遇到的問題，實(shí)現(xiàn)了貨幣安置、留地安置、用地單位安置以及保險(xiǎn)安置等方式的結(jié)合。同時(shí)，對于長期獲得穩(wěn)定效益的征地工作，主要利用土地的使用權(quán)征地補(bǔ)償費(fèi)用進(jìn)行資本化的運(yùn)作和定期的分紅工作，使農(nóng)民長期獲得收益，也達(dá)到效益的有效增長，失地農(nóng)民自身效益在得到有效保障的同時(shí)，也使社會保障體系更完善［6］。

三、總結(jié)

基于以上的詳細(xì)探討，在我國現(xiàn)代化城市發(fā)展下，土地征收現(xiàn)象頻繁出現(xiàn)，土地產(chǎn)權(quán)因?yàn)橛嘘P(guān)制度的影響，常常引起很多問題。特別是政府和農(nóng)民的征地沖突現(xiàn)象，所以，對我國產(chǎn)權(quán)制度有效調(diào)整，促使土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的完善化，不僅會維護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益，也有利于社會的和諧穩(wěn)定。