聯(lián)合懲戒的行政合法性分析

青島大學(xué)，山東 青島 266000

一、前言

伴隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展邁入全面深化改革的歷史新時(shí)期，面對(duì)日益復(fù)雜多變的市場形勢(shì)，適時(shí)建立社會(huì)信用監(jiān)管制度、實(shí)行失信聯(lián)合懲戒是現(xiàn)代社會(huì)治理體系不斷發(fā)展、完善的必然選擇。［1］近年來，通過政府政策的推動(dòng)引領(lǐng)，我國的社會(huì)信用體系建設(shè)進(jìn)展迅速，盡管中央層面的法律法規(guī)尚未出臺(tái)，但目前已經(jīng)形成了包括《關(guān)于對(duì)失信被執(zhí)行人實(shí)施聯(lián)合懲戒的合作備忘錄》在內(nèi)的多部聯(lián)合懲戒相關(guān)的政策文件。一個(gè)初步具有規(guī)范性的信用監(jiān)管制度即將建立，聯(lián)合懲戒未來也將成為政府實(shí)施行政治理、市場監(jiān)管的重要方式。

社會(huì)信用體系建設(shè)需要踐行法治原則，需要建立基本的法律規(guī)范支撐和必要的法律監(jiān)管制度。本文旨在分析聯(lián)合懲戒的行政合法性問題，嘗試從聯(lián)合懲戒的運(yùn)作機(jī)制、理論基礎(chǔ)出發(fā)，結(jié)合目前我國聯(lián)合懲戒制度的實(shí)施現(xiàn)狀，探討聯(lián)合懲戒制度與我國行政法律規(guī)定之間的關(guān)聯(lián)、銜接，并進(jìn)一步分析聯(lián)合懲戒的可行規(guī)制路徑，意圖通過規(guī)范的行政法原則、行政法程序規(guī)制聯(lián)合懲戒的制度運(yùn)行，使其符合行政法治規(guī)范體系的基本要求，以便明確政府公權(quán)力行使的權(quán)力邊界，更好的保障行政相對(duì)人、信用主體的合法權(quán)利，使聯(lián)合懲戒制度能夠良好發(fā)揮其社會(huì)治理功效。

二、我國聯(lián)合懲戒制度實(shí)施中存在的主要問題

目前我國尚未出臺(tái)專門的《信用信息安全保護(hù)法》，雖然涉及公民信用信息保護(hù)的規(guī)范可以零散的在現(xiàn)行法律法規(guī)中找到，例如《網(wǎng)絡(luò)安全法》第71 條、《企業(yè)信息公示暫行條例》第17 條等，各地正在集中推進(jìn)的《信用條例》地方立法中也涉及到一些保護(hù)公民信用信息安全的條款，但整體上，目前我國的信用信息保護(hù)立法水平仍然較低，缺少一個(gè)核心、權(quán)威的基本法律作為指引，各地方在制定信用條例時(shí)規(guī)定的聯(lián)合懲戒尺度、標(biāo)準(zhǔn)不一，導(dǎo)致享有懲戒權(quán)的信用監(jiān)管機(jī)關(guān)在執(zhí)行過程中自由裁量的空間過于寬泛，權(quán)力得不到有效約束。這樣的情況客觀存在，非常不利于保障聯(lián)合懲戒中公民的合法信用權(quán)益。

此外，聯(lián)合懲戒實(shí)踐中一些引發(fā)爭議的具體問題，例如被列入失信黑名單的相對(duì)人如何救濟(jì)、行政機(jī)關(guān)執(zhí)行懲戒的過程中誰來負(fù)責(zé)監(jiān)管等，目前缺少權(quán)威、明確的解釋和糾紛裁決機(jī)制。這樣的情況并不利于保障相對(duì)人的合法信用權(quán)益。固然地方立法可以因地制宜的制定具有地方特色的《信用條例》，但實(shí)踐中出現(xiàn)的問題已經(jīng)表明，信用立法中涉及影響相對(duì)人信用權(quán)利增減得失的重要事項(xiàng)規(guī)定，需要立法者著重審慎，聯(lián)合懲戒的制度運(yùn)行需要加以必要管控以防止權(quán)力的泛化濫用，這些涉及懲戒尺度、相對(duì)人信用權(quán)益保護(hù)的核心條款必須符合行政法治的基本原則，受到行政法的約束和規(guī)制。

三、聯(lián)合懲戒規(guī)制的實(shí)踐思路

未來的失信聯(lián)合懲戒制度實(shí)踐中，如何有效規(guī)制、約束聯(lián)合懲戒，需要立法、行政、司法機(jī)關(guān)的協(xié)同配合。在立法的制度設(shè)計(jì)中、執(zhí)法的裁量中、司法的救濟(jì)中，各機(jī)關(guān)應(yīng)依循成熟的行政法律原則，以確保聯(lián)合懲戒能夠始終運(yùn)行在法治軌道之上，從而在保障相對(duì)人合法信用權(quán)益的同時(shí)，有效發(fā)揮信用監(jiān)管的社會(huì)治理功效。

（一）聯(lián)合懲戒有關(guān)立法實(shí)踐中的行政法律規(guī)制

聯(lián)合懲戒有關(guān)的信用立法實(shí)踐包括中央立法與地方立法兩個(gè)實(shí)施方向。中央立法與地方立法在立法技術(shù)層面上固然應(yīng)有所區(qū)別，中央立法強(qiáng)調(diào)原則性，不宜通過規(guī)定具體的金額，為懲戒標(biāo)準(zhǔn)區(qū)分層級(jí)，但可以通過列舉一些禁止性規(guī)定，配合關(guān)聯(lián)原則、比例原則等原則性條款，為地方立法作出明確限定，尤其在程序規(guī)定方面，程序性條款相較實(shí)體條款而言更易達(dá)成有效共識(shí)，聯(lián)合懲戒中行政主體應(yīng)承擔(dān)的諸如公開釋明、先行告知等義務(wù)以及時(shí)效、期間等程序性規(guī)定可以由中央層級(jí)做出統(tǒng)一規(guī)定，以保障聯(lián)合懲戒實(shí)踐中程序性規(guī)定有據(jù)可依，規(guī)范行政主體的懲戒措施。

地方立法實(shí)踐中，一方面各地應(yīng)嚴(yán)格遵守上位法中的有關(guān)規(guī)定，未來在中央層面信用立法完善之后，已經(jīng)制定出臺(tái)的各地《信用條例》，如果出現(xiàn)違反上位法的情況應(yīng)及時(shí)廢止、修改，同時(shí)地方立法機(jī)關(guān)也應(yīng)時(shí)刻關(guān)注本地區(qū)聯(lián)合懲戒實(shí)踐中的制度運(yùn)行情況以及涉及本地區(qū)聯(lián)合懲戒執(zhí)行的一些爭議案例，通過適時(shí)出臺(tái)立法解釋以及必要時(shí)對(duì)《信用條例》進(jìn)行適當(dāng)修改等途徑，為聯(lián)合懲戒的有效運(yùn)行提供制度設(shè)計(jì)層面的充分支持。

（二）聯(lián)合懲戒有關(guān)執(zhí)法實(shí)踐中的行政法律規(guī)制

聯(lián)合懲戒有關(guān)的執(zhí)法實(shí)踐當(dāng)中，監(jiān)管機(jī)關(guān)對(duì)失信相對(duì)人實(shí)施聯(lián)合懲戒作為行政行為的一種表現(xiàn)形式，執(zhí)行過程中也應(yīng)嚴(yán)格依循行政法中的有關(guān)原則規(guī)定。例如在對(duì)主體的信用信息進(jìn)行歸集、評(píng)估的過程中應(yīng)恪守合法性原則要求，在法律限定的范圍之內(nèi)收集公共信用信息，做到真實(shí)、準(zhǔn)確、完整，不侵犯相對(duì)人的合法權(quán)益。［2］在對(duì)守信主體實(shí)施激勵(lì)，失信主體實(shí)施懲戒的過程中應(yīng)注意依循行政公開原則，監(jiān)管機(jī)關(guān)應(yīng)將信用信息向社會(huì)公眾公布披露，尤其對(duì)于涉及市場活動(dòng)領(lǐng)域有關(guān)的懲戒事項(xiàng)。公開、明確的信用懲戒處理結(jié)果不僅有利于保障相對(duì)人及時(shí)提出異議、救濟(jì)的權(quán)利，同時(shí)公開披露的信用信息結(jié)果可以通過聲譽(yù)機(jī)制產(chǎn)生指引市場主體行為的監(jiān)管效果，提升監(jiān)管的經(jīng)濟(jì)學(xué)效益，確保市場的充分良性競爭。在信息公開方面，行政主體除了發(fā)布政府公報(bào)、召開新聞發(fā)布會(huì)等傳統(tǒng)形式之外，可以充分運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代新技術(shù)引領(lǐng)下多渠道的信息發(fā)布方式，以保障失信相對(duì)人以及廣大社會(huì)公眾的合法知情權(quán)。

（三）聯(lián)合懲戒有關(guān)司法實(shí)踐中的行政法律規(guī)制

聯(lián)合懲戒有關(guān)的司法實(shí)踐主要涉及失信相對(duì)人的法律救濟(jì)，失信主體通過申請(qǐng)行政復(fù)議、提起行政訴訟等手段對(duì)聯(lián)合懲戒表達(dá)異議，以維護(hù)自身的合法信用權(quán)益。但實(shí)踐中由于目前缺少統(tǒng)一、權(quán)威的上位法律規(guī)定，加之各地《信用條例》中規(guī)定的懲戒程序、懲戒標(biāo)準(zhǔn)不一，造成了現(xiàn)階段法院裁判聯(lián)合懲戒案件適用法律存在一定困難，尤其是涉及行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)限范圍內(nèi)事項(xiàng)產(chǎn)生爭議的案件，關(guān)系到比例原則的適用問題，法官在裁判過程中往往難以把握裁判的標(biāo)準(zhǔn)、尺度，這樣的情況客觀存在，不利于相對(duì)人尋求信用權(quán)益的有效救濟(jì)。

訴訟中司法機(jī)關(guān)援引原則性條款作出裁判，先決條件在于“窮盡法律規(guī)則”，聯(lián)合懲戒有關(guān)的行政訴訟案件，法官運(yùn)用行政法中的原則條款直接作出裁判，不應(yīng)該成為一種慣常做法，但當(dāng)案件爭議焦點(diǎn)涉及立法空白或懲戒執(zhí)行機(jī)關(guān)自由裁量事項(xiàng)之時(shí)，法官則可以依循行政法中的理念對(duì)爭議事項(xiàng)作出裁判，例如行政機(jī)關(guān)作出的聯(lián)合懲戒決定是否合乎比例原則、關(guān)聯(lián)原則要求等，應(yīng)當(dāng)在裁判文書的說理部分中予以明確體現(xiàn)，這是司法實(shí)踐中運(yùn)用行政法規(guī)制聯(lián)合懲戒權(quán)力行使的一個(gè)重要實(shí)施思路。

四、結(jié)語

近年來我國大力推動(dòng)以聯(lián)合懲戒為核心的社會(huì)信用體系建設(shè)，出發(fā)點(diǎn)在于未來社會(huì)治理體系發(fā)展中政府職能轉(zhuǎn)變的改革需要。黨的十八屆三中全會(huì)決議報(bào)告中明確指出：“處理好政府和市場的關(guān)系，關(guān)鍵在于轉(zhuǎn)變政府職能”。運(yùn)用行政法規(guī)制聯(lián)合懲戒，能夠有效促進(jìn)我國社會(huì)治理體系、治理能力的現(xiàn)代化發(fā)展。質(zhì)言之，規(guī)范化的聯(lián)合懲戒將真正實(shí)現(xiàn)信用監(jiān)管與傳統(tǒng)社會(huì)治理手段在法治軌道上的并軌，實(shí)現(xiàn)未來我國社會(huì)治理體系發(fā)展的規(guī)范化融合。［3］事實(shí)上，社會(huì)治理能力和治理體系現(xiàn)代化建設(shè)是一項(xiàng)非常復(fù)雜的系統(tǒng)工程，包含治理制度、治理技術(shù)、治理結(jié)構(gòu)等諸多要素，但這些建構(gòu)的根本出發(fā)點(diǎn)應(yīng)落在我國正穩(wěn)步推進(jìn)實(shí)施的依法治國重大戰(zhàn)略，只有當(dāng)一切政府公權(quán)力行使能夠踐行法治原則，能夠立基于保障公民權(quán)益這一根本目的時(shí)，社會(huì)治理手段才能夠真正發(fā)揮實(shí)效，才能夠真正實(shí)現(xiàn)我國社會(huì)治理體系現(xiàn)代化建設(shè)的創(chuàng)新發(fā)展融合。