農(nóng)村承包地矛盾及其化解機(jī)制研究

河南師范大學(xué)，河南 新鄉(xiāng) 453007

農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定是實(shí)現(xiàn)全面小康的基本要求。黨的十八大以來，我們黨始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重，美麗鄉(xiāng)村、平安鄉(xiāng)村建設(shè)取得重大成就，農(nóng)民的獲得感、幸福感、安全感顯著提升［1］。同時(shí)也要看到，當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)承包地矛盾依然尖銳，治理難度較大。因此，如何妥善處理由于承包地帶來的問題，是當(dāng)前振興鄉(xiāng)村戰(zhàn)略需要解決的頭等問題。

一、農(nóng)村承包地矛盾問題概述

所謂承包地，是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地。承包者依法享有承包地使用、收益和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利，有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和處置產(chǎn)品。自十八大以來，我國(guó)不斷在保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定的問題上扎實(shí)進(jìn)行土地確權(quán)登記工作。盡管確權(quán)登記系統(tǒng)性強(qiáng)，問題復(fù)雜多樣，需要多個(gè)職能部門協(xié)同配合，工作量巨大，困難重重。但是，土地確權(quán)不僅為農(nóng)村集體土地所有權(quán)、使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”奠定基礎(chǔ)，而且為打開農(nóng)村土地市場(chǎng)提供契機(jī)，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，也是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要環(huán)節(jié)；同時(shí)，妥善處理歷史遺留問題，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書發(fā)到農(nóng)戶手中，為農(nóng)民增收提供保障，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民利益，也是給農(nóng)民吃“定心丸”。力爭(zhēng)2020 年基本完成宅基地使用權(quán)的確權(quán)登記頒證工作。

二、出現(xiàn)農(nóng)村土地矛盾的原因

（一）土地問題過多，部分地方鄉(xiāng)村干部對(duì)確權(quán)態(tài)度消極抵制

“三權(quán)分置”可以明顯提高土地產(chǎn)出效率、釋放農(nóng)村土地活力、激發(fā)鄉(xiāng)村振興內(nèi)在動(dòng)力，同時(shí)又能兼顧土地對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障功能，對(duì)于中國(guó)鄉(xiāng)村振興有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。而土地確權(quán)工作，是“三權(quán)分置”的前提和提出。通過土地確權(quán)工作，推動(dòng)走出有中國(guó)特色的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化振興之路。但是，土地確權(quán)改革卻動(dòng)了某些地方鄉(xiāng)村干部的“蛋糕”。根據(jù)調(diào)查顯示，鄉(xiāng)村干部是農(nóng)村集體組織所有者的代表，他們借助“集體制”在土地問題上有較大的話語權(quán)，以集體名義管控土地以謀取私利。簡(jiǎn)言之，目前我國(guó)采取的農(nóng)村所有權(quán)的政策最有利于地方鄉(xiāng)村干部把控地區(qū)資源。而土地確權(quán)改革無疑使其權(quán)力削弱，觸犯了他們的核心利益。這才導(dǎo)致確權(quán)登記工作進(jìn)展緩慢。除此之外，由于歷史遺留原因地方積壓的土地問題太多，一些地方還存在很多沒有計(jì)入臺(tái)賬的土地，處理起來沒有頭緒，部分地區(qū)只得選擇擱置爭(zhēng)議。加上確權(quán)政策不統(tǒng)一，規(guī)定過于寬泛，執(zhí)行也很隨意，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部借助確權(quán)工作反而將土地流轉(zhuǎn)出去，謀取私利。這也是確權(quán)難以推進(jìn)的重要原因。

（二）法律對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性不夠明確，規(guī)定粗略

歷來我國(guó)對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)問題的規(guī)定就少之又少，從《物權(quán)法》寥寥4 條規(guī)定到過去《農(nóng)村土地承包法》對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)只做原則性規(guī)定。2007 年《物權(quán)法》對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)進(jìn)行了基本的定性，認(rèn)為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于用益物權(quán)，具有占有、使用、收益的權(quán)能。如何真正為農(nóng)戶確立排他性權(quán)利，保障農(nóng)民的核心利益更是沒有過多的文字表述。2018 年12 月29 日新修訂的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》（以下簡(jiǎn)稱《土地承包法》）在爭(zhēng)議中頒布，雖然較好的將承包地“三權(quán)分置”的改革決策上升成為法律，創(chuàng)設(shè)了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為設(shè)立在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之上的權(quán)利，使得農(nóng)村土地改革真正實(shí)現(xiàn)有法可依，是重大的理論創(chuàng)新成果。但是，明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的具體的性質(zhì)和權(quán)能，是承包地“三權(quán)分置”改革政策入法的起點(diǎn)。由于時(shí)間緊、立法任務(wù)重，《土地承包法》對(duì)于核心問題——土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)問題，仍然采用“含糊”的做法，同時(shí)，一些規(guī)定存在矛盾、模糊之處，在條文設(shè)計(jì)上也缺乏體系性［2］。這樣的做法不僅沒有起到定分之爭(zhēng)的作用，在實(shí)際生活中反而使法律運(yùn)用更加困難。除此之外，雖然“三權(quán)分置”在《土地承包法》中得到了體現(xiàn)，但是如何將其納入民法典物權(quán)編、怎樣在物權(quán)編中得到更為完善的體現(xiàn)，仍然有很多工作要做［3］。

（三）承包地回收缺少法律依據(jù)，手段暴力，措施混亂

近些年來，部分農(nóng)村地區(qū)逐漸顯現(xiàn)“空心村”的勢(shì)頭，即農(nóng)村地區(qū)僅有少數(shù)老人居住甚至無人居住的情況。這是新型城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)建設(shè)步伐穩(wěn)步推進(jìn)造成的結(jié)果。隨之而來的是承包地如何處理的問題。是剝奪承包地，收歸集體所有，還是土地在集體經(jīng)濟(jì)組織之間自由流轉(zhuǎn)或是其他措施？由于沒有明確的處理方案，部分地區(qū)村干部利用其“特權(quán)”強(qiáng)行將其收歸集體所有，實(shí)則為個(gè)人謀取私利。造成村民敢怒不敢言，激化了人地矛盾。還有部分地區(qū)村民私自將土地轉(zhuǎn)賣他人，獲得利益，但是私自轉(zhuǎn)賣土地的行為并不受法律保護(hù)，賣方的土地流失，回到村集體后又重新要求分包土地；買方的權(quán)益無法得到有效的保障，在村集體發(fā)現(xiàn)土地私下買賣的情況后，事必要收回村集體土地，由此造成買方利益的損失。

三、農(nóng)村土地矛盾化解機(jī)制的建議

（一）明確統(tǒng)一確權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，積極應(yīng)對(duì)確權(quán)工作中的難題，加強(qiáng)監(jiān)督

雖然我國(guó)在土地確權(quán)登記工作中取得了不錯(cuò)的成效，但是不可否認(rèn)的是，我國(guó)土地確權(quán)登記工作仍未完成。已經(jīng)完成土地確權(quán)登記工作的地區(qū)，也有很多不完善、不全面的地方。因此，政府和有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)加快土地確權(quán)登記工作，早日將農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書發(fā)放到農(nóng)戶手中。首先，要有全國(guó)統(tǒng)一的確權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，減少爭(zhēng)議。根據(jù)調(diào)查顯示，現(xiàn)階段農(nóng)民普遍“不患寡而患不均”。沒有統(tǒng)一的處理標(biāo)準(zhǔn)，是導(dǎo)致目前確權(quán)工作困難的重要原因之一。因此，國(guó)家應(yīng)當(dāng)加大力度，提出全國(guó)統(tǒng)一的確權(quán)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，各地再根據(jù)此標(biāo)準(zhǔn)和本地實(shí)際情況，制定符合實(shí)際需求的土地確權(quán)工作流程，減少因標(biāo)準(zhǔn)混亂造成的難題。其次，加大國(guó)家機(jī)關(guān)層級(jí)內(nèi)由上而下的逐層推動(dòng)確權(quán)執(zhí)行與檢查的力度，對(duì)于地區(qū)疑難確權(quán)個(gè)案，加強(qiáng)疏導(dǎo)和調(diào)解，早日予以解決［4］。

（二）加強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展布局與規(guī)劃，完善有關(guān)法律法規(guī)

我國(guó)實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)經(jīng)濟(jì)體制，資源合理配置就顯得尤為重要。講效率是實(shí)現(xiàn)資源合理配置的重要條件。我國(guó)的耕地資源有限，有限的耕地資源不僅應(yīng)該用于種植農(nóng)作物，提高農(nóng)民的生活水平，還應(yīng)該考慮促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)及日后的發(fā)展問題。因此，對(duì)農(nóng)村地區(qū)發(fā)展布局的規(guī)范就顯得尤為重要。這種發(fā)展規(guī)劃不僅應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在地方政府的日常工作中，也應(yīng)體現(xiàn)在相關(guān)法律法規(guī)的文件中。

我國(guó)的農(nóng)業(yè)只有不斷地適應(yīng)市場(chǎng)的需求，不斷地適應(yīng)時(shí)代的需求，才能促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。那我們首先要做的就是打破平均主義并且確立保護(hù)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。

《物權(quán)法》中已經(jīng)明確規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，《土地承包法》提出了“三權(quán)分置”，支持土地利用方式的轉(zhuǎn)變。土地利用方式轉(zhuǎn)變的首要前提是確立并保護(hù)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，這樣才可以減少土地在流轉(zhuǎn)的過程中所產(chǎn)生的糾紛，維護(hù)穩(wěn)定的土地流轉(zhuǎn)環(huán)境。

（三）完善承包地回收政策措施，化解由此產(chǎn)生的矛盾

我國(guó)2019 年發(fā)布的《關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的意見》中，對(duì)擁有土地承包權(quán)但是不靠土地種植并且不依賴土地承包的想把戶口轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)的農(nóng)民的承包地提出了兩種解決的方法。但是，這兩種方法有一個(gè)明確的前提，那就是如果農(nóng)民想要轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，不得以放棄土地承包權(quán)為條件。第一種解決方法是徹底放棄土地承包權(quán)，在集體內(nèi)部，把自己的承包權(quán)按照一定的價(jià)格轉(zhuǎn)讓給他人，或者按照一定的價(jià)格退還給集體經(jīng)濟(jì)組織，這種方法意味著農(nóng)民已經(jīng)沒有土地承包權(quán)，一次性的把承包權(quán)賣給他人，獲得錢財(cái)；第二種方法是流轉(zhuǎn)自己的承包權(quán)，通過出租或者入股的方式，讓渡自己的承包權(quán)，但是可以定期的獲得租金或者分紅，這種方法意味著農(nóng)民并沒有完全放棄自己的承包權(quán)［5］。至于農(nóng)民想要選擇徹底放棄土地承包權(quán)還是流轉(zhuǎn)自己的承包權(quán)，完全取決與他們自己，他們擁有自主選擇的權(quán)利。對(duì)于那些無人問津的承包地，為了有效的利用土地資源，發(fā)包方是可以做出決定的。