完善政府法律顧問(wèn)管理機(jī)制的思考

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云南財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，云南 昆明 650221

一、政府法律顧問(wèn)制度簡(jiǎn)述

（一）政府法律顧問(wèn)的含義與作用

政府法律顧問(wèn)是指政府建立以政府法制機(jī)構(gòu)人員為主體，吸收法學(xué)專家和律師參加的法律顧問(wèn)隊(duì)伍，以確保在面對(duì)重大行政決策時(shí)政府法律顧問(wèn)提供法律咨詢與建議。政府法律顧問(wèn)作為依法行政、法治政府建設(shè)的“好幫手”，在參與行政案件評(píng)查、規(guī)范性文件審查、行政執(zhí)法監(jiān)督與檢查、重大事項(xiàng)法律風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、法治宣傳、依法行政課題研究等方面發(fā)揮著不可替代的積極作用。

（二）我國(guó)政府法律顧問(wèn)制度建設(shè)情況

我國(guó)部分地區(qū)早在二十世紀(jì)末期便已建立政府法律顧問(wèn)制度，政府法律顧問(wèn)制度建設(shè)經(jīng)過(guò)了長(zhǎng)期積累得到不斷發(fā)展與完善。隨著全面依法治國(guó)、依法行政的不斷深入，中共中央、國(guó)務(wù)院大力推行政府法律顧問(wèn)制度建設(shè)，2016年6月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推行法律顧問(wèn)制度和公職律師公司律師制度的意見(jiàn)》，當(dāng)中明確指出，積極推行黨政機(jī)關(guān)法律顧問(wèn)制度，建立以黨內(nèi)法規(guī)工作機(jī)構(gòu)、政府法制機(jī)構(gòu)人員為主體，吸收法學(xué)專家和律師參加的法律顧問(wèn)隊(duì)伍。

政府法律顧問(wèn)制度在我國(guó)得到不斷的完善和發(fā)展，但是各地、各級(jí)人民政府對(duì)此項(xiàng)工作的運(yùn)行和重視程度有所差別，因而各地的發(fā)展水平參差不齊。從各地發(fā)展情況來(lái)看，政府法律顧問(wèn)制度存在管理機(jī)制不健全、獨(dú)立性不強(qiáng)、缺乏監(jiān)督與保障等問(wèn)題。在全面推進(jìn)依法治國(guó)背景下，政府法律顧問(wèn)制度是法治政府建設(shè)的重要推動(dòng)力，是依法行政中不可或缺的重要組成部分，對(duì)于政府法律顧問(wèn)的管理機(jī)制仍需進(jìn)一步完善。

（三）完善政府法律顧問(wèn)管理機(jī)制的意義

完善政府法律顧問(wèn)管理機(jī)制是提升國(guó)家治理能力與治理體系的現(xiàn)代化的需要，也是確保依法行政、打造法治政府的需要。同時(shí)，黨的領(lǐng)導(dǎo)是堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義的根本遵循，在黨內(nèi)設(shè)置法律顧問(wèn)能夠確保從嚴(yán)治黨、依法管黨，對(duì)于提升黨的領(lǐng)導(dǎo)能力與決策能力具有積極作用，完善政府法律顧問(wèn)的管理機(jī)制能夠?yàn)辄h政部門(mén)各機(jī)關(guān)設(shè)立法律顧問(wèn)制度具有實(shí)際的參考價(jià)值。再者，出于對(duì)政府法律顧問(wèn)隊(duì)伍的保障，有必要明確其工作職責(zé)與范圍，給予其相應(yīng)的薪酬及福利待遇，保障其參與工作的各項(xiàng)權(quán)利。因此，對(duì)于政府法律顧問(wèn)管理機(jī)制的完善值得進(jìn)一步探究。

二、我國(guó)政府法律顧問(wèn)管理機(jī)制存在的問(wèn)題

（一）選聘機(jī)制不具體

在各地政府的實(shí)踐中，政府法律顧問(wèn)的選聘存在以下問(wèn)題：一是政府法律顧問(wèn)的聘用往往以“職務(wù)”、“頭銜”為標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致選聘時(shí)忽略了被聘用者的意愿以及選取其他優(yōu)秀法律人才作為政府法律顧問(wèn)的可能性。二是在聘用政府法律顧問(wèn)時(shí)給予青年法律人才的機(jī)會(huì)較少。作為政府法律顧問(wèn)的法學(xué)專家以及知名律師往往從業(yè)經(jīng)驗(yàn)豐富、執(zhí)業(yè)年限較長(zhǎng)，但給予優(yōu)秀青年法律人才更多的機(jī)會(huì)能夠豐富決策多樣性，給予法律顧問(wèn)團(tuán)隊(duì)更多活力與創(chuàng)造力。

（二）工作職責(zé)與范圍不明確

從部分地區(qū)政府法律顧問(wèn)制度運(yùn)行情況來(lái)看，政府法律顧問(wèn)參與的法律事務(wù)工作內(nèi)容與政府法制機(jī)構(gòu)的工作職責(zé)相重合，因此不能細(xì)致區(qū)分出政府法律顧問(wèn)的工作范圍，導(dǎo)致了有些地方在政府法律顧問(wèn)制度運(yùn)行上出現(xiàn)“聘而不用”現(xiàn)象，而有些地方政府法律顧問(wèn)卻承擔(dān)了大量的超份額工作。只有明確政府法律顧問(wèn)的職責(zé)與工作范圍才能確保政府法律顧問(wèn)按時(shí)按質(zhì)完成工作，同時(shí)也能夠保障政府法律顧問(wèn)作為勞動(dòng)者應(yīng)有的權(quán)利。

（三）考核、評(píng)價(jià)機(jī)制不健全

政府法律顧問(wèn)管理機(jī)制的不斷完善需要在對(duì)政府法律顧問(wèn)工作的考核與評(píng)價(jià)中進(jìn)行。對(duì)于政府法律顧問(wèn)工作的考核與評(píng)價(jià)既是對(duì)法律顧問(wèn)工作成效的反饋，也是對(duì)優(yōu)秀政府法律顧問(wèn)工作者的認(rèn)可。在對(duì)于政府法律顧問(wèn)管理的實(shí)踐中，常是政府法律顧問(wèn)在參與工作后沒(méi)有系統(tǒng)的考核、評(píng)價(jià)制度，因此缺乏對(duì)于部分政府法律顧問(wèn)工作的制約，難以使少部分政府法律顧問(wèn)保持高質(zhì)高效的工作。同時(shí)，在政府法律顧問(wèn)隊(duì)伍中給予考核與評(píng)價(jià)，能夠樹(shù)立相互學(xué)習(xí)，良性競(jìng)爭(zhēng)的工作氛圍，促進(jìn)政府法律顧問(wèn)在完成法律顧問(wèn)事務(wù)中發(fā)揮積極作用。

（四）缺乏保障機(jī)制

政府法律顧問(wèn)提供服務(wù)的主體是人民政府及其工作部門(mén)，由于政府享有特定權(quán)力導(dǎo)致地位上的不平等或是在制度方面的不完善，政府法律顧問(wèn)的部分權(quán)利難以得到保障。首先，部分基層政府法律顧問(wèn)參與工作不能得到認(rèn)可，政府部門(mén)不夠配合，導(dǎo)致了政府法律顧問(wèn)制度形同虛設(shè)，難以發(fā)揮真正作用。其次，政府法律顧問(wèn)參與工作的薪資、報(bào)酬、福利、待遇等方面未做統(tǒng)一規(guī)定，使政府法律顧問(wèn)在獲得報(bào)酬、社會(huì)保障方面的權(quán)利難以認(rèn)定。最后，各地政府在聘用政府法律顧問(wèn)時(shí)忽略了政府法律顧問(wèn)的有效退出機(jī)制。

三、完善政府法律顧問(wèn)管理機(jī)制的措施

（一）制定科學(xué)、合理的選聘機(jī)制

政府法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)出臺(tái)政府法律顧問(wèn)選聘的具體細(xì)則與辦法，可以采用部門(mén)推薦與遴選相結(jié)合的方式選聘政府法律顧問(wèn)。部門(mén)推薦則是在法制機(jī)構(gòu)、律師、高校專家隊(duì)伍中經(jīng)部門(mén)推薦選拔聘用符合標(biāo)準(zhǔn)的政府法律顧問(wèn)。另一種方式則是公開(kāi)遴選，在進(jìn)行遴選時(shí)具體制定出不同級(jí)別政府在選聘政府法律顧問(wèn)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，在符合條件者自愿報(bào)名的基礎(chǔ)上進(jìn)行遴選，既保證了政府法律顧問(wèn)的專業(yè)程度與個(gè)人能力，又保障了政府法律顧問(wèn)參與工作的積極性與主動(dòng)性。

（二）明確工作職責(zé)與范圍

各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)明確政府法律顧問(wèn)的工作職責(zé)與工作范圍，制定相應(yīng)的工作流程與工作細(xì)則。首先要明確政府法律顧問(wèn)的工作范圍，即政府法律顧問(wèn)的工作事項(xiàng)，如：重大行政案件評(píng)查、重大事項(xiàng)法律風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、定期普法宣傳等。其次，要制定政府法律顧問(wèn)工作流程，如規(guī)定政府法律顧問(wèn)接收內(nèi)部文件的辦法、政府法律顧問(wèn)出具法律意見(jiàn)的時(shí)限以及政府法律顧問(wèn)會(huì)議制度等細(xì)化政府法律顧問(wèn)參與工作的流程。最后，要建立政府法律顧問(wèn)責(zé)任追究機(jī)制，既保障政府法律顧問(wèn)盡職免責(zé)，又避免政府法律顧問(wèn)對(duì)待工作出現(xiàn)嚴(yán)重漏洞，同時(shí)使政府法律顧問(wèn)在完成法律顧問(wèn)工作時(shí)保持職業(yè)操守，保證工作質(zhì)量。

（三）設(shè)立考核、評(píng)價(jià)機(jī)制

在完善政府法律顧問(wèn)的管理機(jī)制中，要進(jìn)一步設(shè)立對(duì)于政府法律顧問(wèn)的考核、評(píng)價(jià)機(jī)制。首先，考核評(píng)價(jià)要?jiǎng)澏ú煌燃?jí)。政府法律顧問(wèn)之間考核評(píng)定等級(jí)有所區(qū)別，能夠使政府法律顧問(wèn)隊(duì)伍在優(yōu)勝劣汰中得到不斷發(fā)展與提升。其次，要建立定期考核機(jī)制。只有在定期的考核、評(píng)價(jià)之中，才能反映政府法律顧問(wèn)管理機(jī)制上存在的欠缺與不足，進(jìn)一步完善后促進(jìn)政府法律顧問(wèn)制度的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。最后，要設(shè)立政府法律顧問(wèn)參與工作的獎(jiǎng)勵(lì)、表彰制度，對(duì)政府法律顧問(wèn)隊(duì)伍繼續(xù)為依法行政、建設(shè)法治政府作出貢獻(xiàn)起到激勵(lì)作用。

（四）健全保障體系

在政府法律顧問(wèn)參與工作中，可以從以下幾方面保障其權(quán)利：首先要加強(qiáng)各級(jí)政府及工作部門(mén)對(duì)于政府法律顧問(wèn)制度的理解與重視，保證政府法律顧問(wèn)的地位和制度的有效運(yùn)行。其次要保障政府法律顧問(wèn)提出意見(jiàn)與建議的權(quán)利。提升政府及其工作部門(mén)工作人員的法治意識(shí)，配合政府法律顧問(wèn)相關(guān)工作，在制定相關(guān)工作細(xì)則及工作辦法的時(shí)，采納政府法律顧問(wèn)的意見(jiàn)與建議，并保障政府法律顧問(wèn)在工作時(shí)發(fā)表法律意見(jiàn)的獨(dú)立性。再者要建立合理的薪酬制度，適當(dāng)提高政府法律顧問(wèn)的收入，使政府法律顧問(wèn)的工作經(jīng)費(fèi)得到財(cái)政支持，對(duì)于落后地區(qū)及基層地區(qū)加大政策傾斜與財(cái)政投入程度，促進(jìn)優(yōu)秀法律人才選聘到政府法律顧問(wèn)工作崗位，使政府法律顧問(wèn)制度良好運(yùn)行促進(jìn)法治良好建設(shè)。

四、結(jié)語(yǔ)

健全政府法律顧問(wèn)管理機(jī)制是確保政府法律顧問(wèn)制度良好運(yùn)行的需要，也是保障政府法律顧問(wèn)各項(xiàng)權(quán)利的需要。完善政府法律顧問(wèn)管理機(jī)制需要設(shè)定科學(xué)、合理的選聘機(jī)制，明確政府法律顧問(wèn)的工作范圍與職責(zé)、健全政府法律顧問(wèn)獎(jiǎng)懲機(jī)制及保障政府法律顧問(wèn)參與工作、發(fā)表意見(jiàn)、獲得報(bào)酬的權(quán)利，同時(shí)也需要政府及其工作部門(mén)提高法律意識(shí)，提升對(duì)政府法律顧問(wèn)工作制度的認(rèn)識(shí)，對(duì)各項(xiàng)工作進(jìn)行協(xié)調(diào)，使政府法律顧問(wèn)更好地參與到法治建設(shè)的工作中。不斷完善政府法律顧問(wèn)管理機(jī)制既是提升國(guó)家治理能力與治理水平的重要體現(xiàn)，也是推動(dòng)依法行政，推動(dòng)法治政府建設(shè)的不竭動(dòng)力。