《保障農(nóng)民工工資支付條例》分析解讀與建議

馮 凱

南瑞集團(tuán)有限公司法律部，江蘇 南京 211106

2019年12月30日，國(guó)務(wù)院頒布了《保障農(nóng)民工工資支付條例》（下稱(chēng)“《條例》”），自2020年5月1日起施行?！稐l例》對(duì)工程建設(shè)領(lǐng)域的農(nóng)民工工資的支付保障和監(jiān)管措施作出了很多新的規(guī)定［1］。為確保工程建設(shè)業(yè)務(wù)合法合規(guī)，筆者研究了《條例》內(nèi)容，重點(diǎn)圍繞建設(shè)單位、總承包單位兩類(lèi)主體的法律責(zé)任，進(jìn)行法律分析和解讀，并提出應(yīng)對(duì)措施和建議，供工程建設(shè)領(lǐng)域的相關(guān)企業(yè)參照借鑒。

一、建設(shè)單位的法律責(zé)任和義務(wù)

（一）提供工程款支付擔(dān)保

《條例》規(guī)定，建設(shè)單位應(yīng)向施工單位提供工程款支付擔(dān)保。如果建設(shè)單位不提供擔(dān)保，導(dǎo)致拖欠農(nóng)民工工資的，將被限制新建項(xiàng)目，并記入企業(yè)信用信息記錄。

分析建議：《條例》頒布前的法律法規(guī)不強(qiáng)制要求建設(shè)單位向施工單位提供工程款支付擔(dān)保?！稐l例》頒布后，向施工單位提供支付擔(dān)保已成為建設(shè)單位的法定義務(wù)。同時(shí)，為了控制風(fēng)險(xiǎn)，建設(shè)單位可要求施工單位提供履約擔(dān)保。對(duì)于總承包單位，可要求建設(shè)單位提供工程款支付擔(dān)保，降低應(yīng)收賬款回款風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于擔(dān)保的形式，《條例》未作強(qiáng)制性規(guī)定，在實(shí)務(wù)操作中，可采用銀行保函作為擔(dān)保方式。對(duì)于擔(dān)保的金額，可由雙方協(xié)商確定，一般為施工合同金額的5%-10%。

（二）按時(shí)支付人工費(fèi)用

《條例》規(guī)定，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)按照建設(shè)合同的約定，按時(shí)支付工程款和人工費(fèi)。人工費(fèi)的付款周期不能超過(guò)一個(gè)月。如果建設(shè)單位不及時(shí)支付工程款而引發(fā)拖欠農(nóng)民工工資，建設(shè)單位有義務(wù)在拖欠的工程款金額范圍內(nèi)，先墊付被拖欠的農(nóng)民工工資。

分析建議：建設(shè)單位在編制招標(biāo)文件或簽訂施工合同的過(guò)程中，必須事先將人工費(fèi)與其他費(fèi)用區(qū)分單列，明確人工費(fèi)用的金額或比例、支付條件、付款時(shí)間和程序，并在合同履行中按時(shí)付款、留存證據(jù)，避免承擔(dān)農(nóng)民工工資墊付責(zé)任［2］。

（三）履行項(xiàng)目管理職責(zé)

《條例》規(guī)定，建設(shè)單位應(yīng)加強(qiáng)項(xiàng)目管理，建立農(nóng)民工工資支付協(xié)調(diào)機(jī)制和拖欠預(yù)防機(jī)制，監(jiān)督施工總承包單位按時(shí)支付農(nóng)民工工資。如果發(fā)生農(nóng)民工討薪事件，建設(shè)單位應(yīng)會(huì)同施工總承包單位及時(shí)處理，并向相關(guān)行政主管部門(mén)報(bào)告。

分析建議：對(duì)于建設(shè)單位，應(yīng)要求施工總承包單位每月報(bào)送農(nóng)民工工資發(fā)放表、用工考勤記錄和臺(tái)賬，定期監(jiān)督和檢查總包單位是否已及時(shí)、足額的向分包單位或農(nóng)民工支付人工費(fèi)。萬(wàn)一出現(xiàn)農(nóng)民工集體討薪的事件，建設(shè)單位不能坐視不管，應(yīng)當(dāng)組織和召集總包單位、分包單位溝通協(xié)調(diào)，及時(shí)應(yīng)對(duì)處理。如果確屬分包單位的過(guò)錯(cuò)或其他合同糾紛等原因而導(dǎo)致拖欠工資的，建設(shè)單位可按照《條例》的規(guī)定，要求總包單位先墊付農(nóng)民工工資，避免相互推諉、久拖不決。

二、總承包單位的法律責(zé)任和義務(wù)

（一）開(kāi)設(shè)工資專(zhuān)用賬戶(hù)

根據(jù)《條例》規(guī)定，施工總承包單位應(yīng)開(kāi)設(shè)農(nóng)民工工資專(zhuān)用賬戶(hù)，專(zhuān)門(mén)支付該項(xiàng)目的農(nóng)民工工資。項(xiàng)目完工且未拖欠工資的，施工總承包單位可申請(qǐng)注銷(xiāo)該賬戶(hù)。如果施工總承包單位未開(kāi)設(shè)或未使用專(zhuān)用賬戶(hù)，相關(guān)行政主管部門(mén)有權(quán)給予限期整改、項(xiàng)目停工、罰款、降低或吊銷(xiāo)資質(zhì)等處罰。

分析建議：對(duì)于建設(shè)單位，應(yīng)要求施工總承包單位在項(xiàng)目開(kāi)工之前，完成開(kāi)設(shè)農(nóng)民工工資專(zhuān)用賬戶(hù)，并將項(xiàng)目人工費(fèi)每月支付至該賬戶(hù)。對(duì)于總承包單位，應(yīng)對(duì)每個(gè)總承包項(xiàng)目，分別開(kāi)設(shè)農(nóng)民工工資專(zhuān)用賬戶(hù)。賬戶(hù)資金僅用于發(fā)放該項(xiàng)目的農(nóng)民工工資，不能挪作他用。

（二）存儲(chǔ)工資保證金

根據(jù)《條例》規(guī)定，施工總承包單位有義務(wù)繳存農(nóng)民工工資保證金，專(zhuān)項(xiàng)支付被拖欠的農(nóng)民工工資。保證金可采用保函形式。如果施工總承包單位未繳納保證金，相關(guān)部門(mén)有權(quán)給予限期整改、項(xiàng)目停工、罰款、降低或吊銷(xiāo)資質(zhì)等處罰。

分析建議：對(duì)于建設(shè)單位，可向銀行申請(qǐng)辦理農(nóng)民工工資支付保函，以保函作為保證金，不占用現(xiàn)金流。保證金的金額或比例，國(guó)務(wù)院相關(guān)部門(mén)尚未發(fā)布統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，目前應(yīng)按照項(xiàng)目所在地相關(guān)法規(guī)執(zhí)行。例如，根據(jù)南京市相關(guān)規(guī)定，保證金金額按企業(yè)資質(zhì)進(jìn)行區(qū)分，總承包特級(jí)、一級(jí)、二級(jí)、三級(jí)企業(yè)的保證金分別為80萬(wàn)、60萬(wàn)、40萬(wàn)、20萬(wàn)元。

（三）實(shí)行工資墊付機(jī)制

根據(jù)《條例》規(guī)定，如果分包單位拖欠農(nóng)民工工資，施工總承包單位應(yīng)先行墊付，再依法向分包單位追償。

分析建議：對(duì)于總承包單位，應(yīng)安排專(zhuān)人每月定期檢查分包單位農(nóng)民工工資發(fā)放情況，重點(diǎn)審核農(nóng)民工工資支付表、支付憑證等原始記錄，核對(duì)工資支付表的人員與項(xiàng)目實(shí)名用工臺(tái)賬是否一致，確保不拖欠農(nóng)民工工資。如果總承包單位對(duì)分包單位疏于監(jiān)督，導(dǎo)致農(nóng)民工工資被拖欠的，農(nóng)民工有權(quán)直接起訴要求總承包單位支付工資，總承包單位將承擔(dān)墊付責(zé)任，可能導(dǎo)致額外經(jīng)濟(jì)損失。

（四）推行工資代發(fā)機(jī)制

根據(jù)《條例》規(guī)定，工程建設(shè)領(lǐng)域可推行農(nóng)民工工資代發(fā)機(jī)制，由分包單位委托施工總承包單位代發(fā)工資。分包單位按月考核農(nóng)民工工作量，編制工資計(jì)劃表，與當(dāng)月工程進(jìn)度等材料一并提交施工總承包單位。施工總承包單位審核后，通過(guò)農(nóng)民工工資專(zhuān)用賬戶(hù)將工資直付至農(nóng)民工本人銀行賬戶(hù)。

分析建議：工資代發(fā)機(jī)制有利于防止分包單位挪用工程款或拖欠農(nóng)民工工資，防止農(nóng)民工直接向總承包單位索要工資。但對(duì)總承包單位的項(xiàng)目管理能力提出了更高要求。目前，《條例》只是推行工資代發(fā)機(jī)制，并未強(qiáng)制要求。因此，對(duì)于總承包單位，應(yīng)結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際情況，綜合考慮是否實(shí)行代發(fā)工資。如果代發(fā)工資，應(yīng)在施工分包合同簽訂和執(zhí)行中注意以下事項(xiàng)：

1．分包合同應(yīng)明確代付工資的法律關(guān)系。農(nóng)民工工資支付的責(zé)任主體是分包單位，總承包單位只是受托代為發(fā)放。

2．分包合同應(yīng)明確農(nóng)民工工資或人工費(fèi)用的計(jì)算方式、金額或比例，并將該費(fèi)用與工程其他費(fèi)用區(qū)分單列。

3．分包合同應(yīng)明確農(nóng)民工付款時(shí)間和付款審批程序，要求分包單位必須提供農(nóng)民工的工資計(jì)劃、實(shí)名用工臺(tái)賬、項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)考勤記錄等支撐材料?？偝邪鼏挝粦?yīng)結(jié)合工程進(jìn)度，嚴(yán)格審核相關(guān)材料，既要防止分包單位通過(guò)虛報(bào)用工人數(shù)提前套取工程款，又要防止其通過(guò)瞞報(bào)用工人數(shù)拖欠或克扣工資。

4．分包合同應(yīng)約定如果因分包單位錯(cuò)誤統(tǒng)計(jì)用工數(shù)量、不及時(shí)上報(bào)工作量清單或用工臺(tái)賬等原因，導(dǎo)致農(nóng)民工工資未能按時(shí)發(fā)放的，分包單位應(yīng)向總承包單位承擔(dān)違約責(zé)任。

（五）實(shí)行用工實(shí)名制

根據(jù)《條例》規(guī)定，施工總承包單位或分包單位必須與農(nóng)民工簽訂書(shū)面的勞動(dòng)合同，全面落實(shí)用工實(shí)名登記制度。如果沒(méi)有簽訂書(shū)面勞動(dòng)合同，并且進(jìn)行實(shí)名登記，相關(guān)人員不得進(jìn)入項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)施工。實(shí)名用工臺(tái)賬應(yīng)保存至工程完工且工資結(jié)清后至少3年。如果總承包單位或分包單位未實(shí)行用工實(shí)名管理的，相關(guān)部門(mén)有權(quán)給予限期整改、項(xiàng)目停工、罰款、降低或吊銷(xiāo)資質(zhì)等處罰。

分析建議：對(duì)于總承包單位，應(yīng)要求分包單位與農(nóng)民工簽訂勞動(dòng)合同后方可進(jìn)場(chǎng)施工。應(yīng)安排專(zhuān)人定期檢查，確保項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)用工臺(tái)賬、考勤記錄、以及每月工資支付表中的每個(gè)農(nóng)民工均已簽訂勞動(dòng)合同，督促分包單位嚴(yán)格落實(shí)用工實(shí)名制。

（六）合同糾紛不影響工資發(fā)放

根據(jù)《條例》規(guī)定，即使施工總承包單位與建設(shè)單位、分包單位因工程數(shù)量、質(zhì)量等原因發(fā)生合同糾紛，也不影響農(nóng)民工工資發(fā)放。施工總承包單位既有權(quán)要求建設(shè)單位按時(shí)支付人工費(fèi)用，也必須按照分包合同及時(shí)足額發(fā)放人工費(fèi)用。

分析建議：對(duì)于建設(shè)單位或總承包單位，如果發(fā)生工程數(shù)量、質(zhì)量等合同爭(zhēng)議，應(yīng)及時(shí)留存證據(jù)，可以按照總承包合同或分包合同約定，合理扣減工程款或主張違約金，但是仍應(yīng)按照合同的人工費(fèi)支付條款，按時(shí)足額支付人工費(fèi)用，不能克扣或拖欠。

（七）嚴(yán)格審核施工單位經(jīng)營(yíng)資格

根據(jù)《條例》規(guī)定，如果建設(shè)單位或施工總承包單位將項(xiàng)目發(fā)包或分包給不具備經(jīng)營(yíng)資格或資質(zhì)的單位，導(dǎo)致拖欠農(nóng)民工工資的，由建設(shè)單位或施工總承包單位負(fù)責(zé)清償。

分析建議：對(duì)于建設(shè)單位或總承包單位，應(yīng)在項(xiàng)目招標(biāo)文件中，明確規(guī)定施工單位的經(jīng)營(yíng)資格或資質(zhì)要求。在招標(biāo)過(guò)程中，應(yīng)嚴(yán)格審核相關(guān)證明材料，不得將建設(shè)工程發(fā)包或分包給個(gè)人（包括個(gè)體工商戶(hù)、包工頭），以及不具備經(jīng)營(yíng)資格或相關(guān)資質(zhì)的單位。在項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中，應(yīng)加強(qiáng)分包管理，防止施工單位以勞務(wù)分包等方式將部分工程分包給個(gè)人或不具備合法經(jīng)營(yíng)資格的單位。