政府權(quán)力清單制度的行政法規(guī)制與完善

董殿榮

山東師范大學(xué)法學(xué)院，山東 濟南 250358

當前，從中央到地方各級行政機關(guān)都基本建立起了權(quán)力清單制度，這是推進政府職能轉(zhuǎn)變和法治政府建設(shè)的一項重要實踐創(chuàng)新，其背后蘊藏著復(fù)雜的行政法理論問題，涉及價值理念、法律法規(guī)、體制機制等國家和社會治理的方方面面。運用行政法學(xué)的理論對其加以探究，對于建設(shè)法治政府和陽光政府有著重要的意義。

一、政府權(quán)力清單制度在行政法上的理論依據(jù)

各級各類行政機關(guān)將行政權(quán)力的主體、依據(jù)、程序及責任等編制成清單，向社會公示［1］。具體來說，主要體現(xiàn)了以下行政法原則。

第一，體現(xiàn)了行政合法性原則。制定權(quán)力清單就是梳理各級各類行政主體的權(quán)力邊界和行使流程，使其變得清晰、確定，減少因法律的模糊性而導(dǎo)致的濫用權(quán)力、超越權(quán)限和不作為的現(xiàn)象的發(fā)生。

第二，體現(xiàn)了行政合理性原則。權(quán)力清單通過流程圖的形式，對法律原則性的授權(quán)進一步的明晰化，規(guī)制自由裁量權(quán)的行使，防止因自由裁量權(quán)的原則性而導(dǎo)致的權(quán)力濫用。

第三，體現(xiàn)了行政公開原則。制定權(quán)力清單，將行政主體權(quán)力的種類、范圍、依據(jù)、程序等向社會公開，增加權(quán)力運行的透明度，方便社會公眾監(jiān)督，讓行政權(quán)力在陽光下運行。

第四，體現(xiàn)了高效便民原則。推行權(quán)力清單制度的目的就是要推進“放管服”改革，理順管理和服務(wù)的關(guān)系，確保行政機關(guān)提高行政質(zhì)效，不額外增加當事人程序性負擔，不隨意增加行政壁壘。

二、政府權(quán)力清單的行政法特征

權(quán)力清單當前主要是以中央政策的方式加以推行，在法律層面上尚未制定相應(yīng)法律法規(guī)。關(guān)保英對權(quán)力清單做了一個相對學(xué)術(shù)的定義：“權(quán)力清單是指通過一個文本，對行政系統(tǒng)的行政權(quán)，包括行政系統(tǒng)作為一個機構(gòu)體系的權(quán)力范疇和各職能部門作為一個非系統(tǒng)的職能范疇，乃至于作為一個機構(gòu)所享有的職能范疇予以明確列舉并成為依據(jù)的行政法文件，或者不具有行政法效力的相關(guān)文本”［2］。筆者認同這一定義，制定權(quán)力清單的行為應(yīng)具有以下特征。

首先，制定政府權(quán)力清單的行為不屬于政策范疇，應(yīng)當屬于行政法的范疇。制定政府權(quán)力清單是為了對行政權(quán)力進行控制和規(guī)范，使行政機關(guān)依清單行使權(quán)力。政府權(quán)力清單一經(jīng)制定就要長期、穩(wěn)定地實施下去，需要行政法上的公定力、拘束力、執(zhí)行力，而不能僅停留在政策層面。只有明確權(quán)力清單的行政法屬性才能為權(quán)力清單的實施提供法律指導(dǎo)和依據(jù)。

其次，制定政府權(quán)力清單的行為，應(yīng)當屬于抽象行政行為中制定其他行政規(guī)范性文件的行為。制定權(quán)力清單是行政主體對法律授予行政職權(quán)的梳理、歸類和公示，針對的是不特定的人或事項，具有普遍約束性、效力未來性和反復(fù)適用性，符合抽象行政行為的特征［3］。制定權(quán)力清單不是創(chuàng)制和消滅權(quán)力，制定的主體包含各級政府和政府各部門，也并不都具有法律授予的行政立法權(quán)限，應(yīng)屬制定其他行政規(guī)范性文件的行為。

最后，制定政府權(quán)力清單的行為，應(yīng)當屬于內(nèi)部行政行為。制定政府權(quán)力清單的行為是行政機關(guān)對如何實施法律授予權(quán)力進行的內(nèi)部梳理、解釋和指導(dǎo)，是對行政組織內(nèi)部人員如何行使職權(quán)進行的規(guī)范，并不會直接對行政相對人的權(quán)利產(chǎn)生直接的影響。因此，制定權(quán)力清單的行為也不具有可訴性。

三、政府權(quán)力清單制度在實踐中的一些問題

第一，各級各類行政機關(guān)權(quán)力清單存在分類標準不明確，內(nèi)容不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象。在權(quán)力清單的制度實踐中，由于對法律法規(guī)的理解不同，導(dǎo)致一些層級或職權(quán)范圍相同的行政機關(guān)制定的權(quán)力清單在種類和內(nèi)容上也不盡相同。如，有的地方除了行政許可權(quán)、行政處罰權(quán)、行政強制權(quán)外，還公布了行政征收權(quán)、行政獎勵權(quán)、行政確認權(quán)等，甚至還出現(xiàn)了兜底性的權(quán)力類型。大量現(xiàn)行的行政法律、法規(guī)、規(guī)章和一般行政規(guī)范性文件之間存在著重疊交叉，法律位階秩序混亂，這也給權(quán)力清單制度的實施帶來困難。

第二，清權(quán)、減權(quán)、制權(quán)、曬權(quán)不規(guī)范、不徹底。在權(quán)力清單的制度實踐中，有些地方或部門為了寄附于權(quán)力上的部門利益，不愿簡政放權(quán)，理清政府與社會和市場的邊界［4］。一是放小抓大。下放一些小的、邊緣性的行政權(quán)力，而依然抓著大的、核心的行政權(quán)力。二是放虛抓實。將行政權(quán)力在明面上制定清單并公示，但實際操作上依然存在隱形行政壁壘，行政程序仍然繁瑣。三是推諉扯皮。以放權(quán)為借口，將本屬于自身職責但棘手或無實惠的行政服務(wù)事項推給其他部門或市場，出現(xiàn)管理和服務(wù)缺位。

第三，缺乏有效監(jiān)管和責任追究。從近年來權(quán)力清單的制度實踐來看，權(quán)力清單的制定過程缺乏外部監(jiān)督，雖然經(jīng)過公示，但社會公眾參與和監(jiān)督的渠道并不暢通，內(nèi)部也沒有建立相應(yīng)的考核和問責機制，對于違反權(quán)力清單制度的行為，并沒有對應(yīng)的責任追究，使得政府權(quán)力清單制度僅做到了清權(quán)和曬權(quán)，在減權(quán)和制權(quán)的效果上打了折扣。

四、對進一步完善政府權(quán)力清單制度的幾點思考

第一，將權(quán)力清單制度從政策層面上升到法律層面，制定相關(guān)法律或行政法規(guī)。經(jīng)過多年的試點推廣，當前各級政府和政府各部門都建立起了政府權(quán)力清單制度，這一制度從政策層面上升到法律層面的條件已經(jīng)成熟。一要以立法的形式明確政府權(quán)力清單的公布主體。各級政府及政府各部門必須將制定并公布權(quán)力清單作為一項義務(wù)，只要不涉及國家機密的行政權(quán)力事項，都必須制定權(quán)力清單并向社會公開。二要以立法的形式對各級各類行政主體權(quán)力清單中應(yīng)涉及的內(nèi)容作出規(guī)范，包括權(quán)力種類、主體、依據(jù)、程序、責任等，使得各級各類行政機關(guān)的權(quán)力清單在類別和內(nèi)容上做到相對統(tǒng)一、體系嚴謹。三要以立法的形式明確權(quán)力清單的法律責任。對于梳理公布不及時、不按權(quán)力清單行使權(quán)力或超越清單行使權(quán)力的，要確定相應(yīng)的法律責任，并嚴格責任追究。四要對行政法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件等及時進行清理。加強立、改、廢、釋工作，為權(quán)力清單制度的實施掃清立法層面上的障礙。

第二，權(quán)力清單是行政規(guī)范性文件，應(yīng)當遵守規(guī)范性文件的制定規(guī)則。各級政府及政府各部門之間的權(quán)力清單要確保協(xié)調(diào)一致，不能與法律、行政法規(guī)、規(guī)章等上位法相抵觸，屬于上級行政機關(guān)保留的權(quán)力不能出現(xiàn)在下級行政機關(guān)的權(quán)力清單中，屬于各級行政機關(guān)都具有的權(quán)力，下級行政機關(guān)的權(quán)力清單要在權(quán)力內(nèi)容和行使流程方面要與上級行政機關(guān)的權(quán)力清單要保持一致。

第三，制定政府權(quán)力清單的過程要暢通社會公眾參與渠道。在制定權(quán)力清單的過程中要廣泛征求和傾聽公眾的意見建議，依法保障社會公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，對權(quán)力清單的方案內(nèi)容進行深入的分析和討論，形成社會共識，確保政府權(quán)力清單的內(nèi)容更加的合理、科學(xué)和民主，做到真正徹底的清權(quán)、減權(quán)、制權(quán)、曬權(quán)。

第四，按照權(quán)責一致原則，健全與政府權(quán)力清單相配套責任追究體系。權(quán)責合一才能使政府權(quán)力清單避免淪為一紙空文，建立并完善與政府權(quán)力清單相配套的責任追究制度是政府權(quán)力清單制度的生命力所在。一要在權(quán)力清單中引入有關(guān)責任事項的內(nèi)容，整合成為政府權(quán)責清單。明確行使每一項政府權(quán)力的責任主體，將每一項權(quán)力的責任事項、法律依據(jù)、追責情形、責任方式列明，并附在權(quán)力清單中一并公示［5］。二要堅決執(zhí)行責任清單關(guān)于違反職責的追責要求，只要政府部門及其工作人員沒有嚴格按照權(quán)力清單用權(quán)和履職，超越權(quán)限，違反程序或不作為的，就要承擔其所帶來的法律責任和不利后果。

五、結(jié)語

各級政府及政府各部門在推行權(quán)力清單制度的過程中，要以自我革命的勇氣和魄力，實現(xiàn)簡政放權(quán)和政府職能的轉(zhuǎn)變，打造法治政府、有限政府、責任政府、陽光政府和服務(wù)政府。今后，隨著權(quán)力清單制度的不斷成熟和配套措施的不斷完善，其必將給國家和社會治理帶來巨大活力。