社會治理現(xiàn)代中的檢察擔(dān)當(dāng)初探
——以刑事檢察為主要視角

潘 雪

天津市濱海新區(qū)人民檢察院，天津 300457

近年來，隨著全面深化改革的穩(wěn)步推進，經(jīng)濟社會發(fā)展進入新常態(tài)。由于城鎮(zhèn)化進程不斷加快，社會矛盾風(fēng)險步入凸顯期，社會治理面臨著諸多新情況、新挑戰(zhàn)。中國特色社會主義法治凝結(jié)著我們黨治國理政的理論成果和實踐經(jīng)驗，是我國國家制度和國家治理體系的顯著優(yōu)勢，是社會治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，是破解社會治理癥結(jié)的有效路徑。作為國家法律監(jiān)督機關(guān)，檢察機關(guān)如何立足法律監(jiān)督總體布局，準(zhǔn)確把握檢察職能蘊含的社會治理功能定位，以更加積極、有為的履職姿態(tài)，提升法治促進治理體系和治理能力現(xiàn)代化的效能，已成為新時代加強檢察機關(guān)建設(shè)，提升核心戰(zhàn)斗力所必須回應(yīng)的時代命題。

一、社會治理現(xiàn)代化中的檢察擔(dān)當(dāng)認(rèn)知

（一）社會治理現(xiàn)代化的政策指引

社會治理是國家治理的重要方面。黨的十八屆三中全會正式提出“社會治理”命題，標(biāo)志著我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的發(fā)展與創(chuàng)新達到了一個新高度，實現(xiàn)了從“社會管理”到“社會治理”的跨越升級。黨的十九屆四中全會進一步強調(diào)，要堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，保持社會穩(wěn)定、維護國家安全。社會治理是多元社會主體共同參與的，旨在規(guī)范和維持社會秩序、預(yù)防和化解社會矛盾、維護社會穩(wěn)定、保障國家和社會安全、促進社會公平正義、協(xié)調(diào)社會關(guān)系、增進社會和諧、激發(fā)社會活力、推進社會進步的活動。在我國全面進入中國特色社會主義發(fā)展新時代的背景下，創(chuàng)新社會治理的理念、環(huán)境、條件等都發(fā)生了新的變化，中國的社會治理現(xiàn)代化也有了更加深刻和豐富的內(nèi)涵。社會治理主體治理有方、社會治理方式符合新時代要求，才能使社會運轉(zhuǎn)有序、人民安居樂業(yè)。

（二）刑事犯罪治理的新內(nèi)涵

社會治理現(xiàn)代化作為全新的治理方案，為促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化發(fā)揮了重要的支撐作用，主要內(nèi)涵包括治理主體多元化、治理對象廣泛化、治理手段多樣化。犯罪治理是社會治理的重要組成部分，治理理念和方式的轉(zhuǎn)變賦予犯罪治理新的內(nèi)涵和意義。一是治理主體多元化，要求犯罪治理必須兼顧政府、民間組織、社會各階層等多元治理主體的意志，注重民意吸收和切實反映多數(shù)人的訴求。犯罪治理應(yīng)當(dāng)包括“犯罪化”和“非犯罪化”兩種模式，確保犯罪治理為社會治理現(xiàn)代化的最后手段。二是治理對象廣泛化，要求犯罪治理既要注重對刑事犯罪的打擊，更要注重對刑事犯罪的預(yù)防。通過構(gòu)建科學(xué)合理的犯罪分類和犯罪梯度，最大限度地發(fā)揮刑罰的預(yù)防、教育、保護功能。三是治理手段多樣化，要求犯罪治理把握好刑罰參與治理的范圍和程度。能夠用民事手段、行政手段解決矛盾糾紛和違法行為，就不動用刑事手段。①綜上，社會治理現(xiàn)代化是我國刑事政策變革的先聲，刑事犯罪治理要伴隨理念的更新、主體的兼顧、方式的轉(zhuǎn)換和效果的權(quán)衡。

（三）檢察擔(dān)當(dāng)?shù)男抡J(rèn)知

最高人民檢察院檢察長張軍同志在2020年5月25日在第十三屆全國人民代表大會第三次會議上作工作報告指出：“嚴(yán)重暴力犯罪及重刑率下降，反映了社會治安形勢持續(xù)好轉(zhuǎn)，人民群眾收獲實實在在的安全感；新型危害經(jīng)濟社會管理秩序犯罪上升，表明社會治理進入新階段，人民群眾對社會發(fā)展內(nèi)涵有新期待。刑事犯罪從立法規(guī)范到司法追訴發(fā)生深刻變化，刑事檢察理念和政策必須全面適應(yīng)、努力跟進?！奔涌焐鐣卫憩F(xiàn)代化，是要建設(shè)更高水平的平安社會和法治社會，是要把維護國家政治安全作為首位工程，把完善社會治安防控體系作為基礎(chǔ)性工程，把保障公共安全、社會秩序作為底板性工程，助力建設(shè)高水平的平安中國、法治中國，在具體工作和個案辦理中充分展示政治引領(lǐng)、法制保障、德治教化、自治強基、智治支撐的檢察擔(dān)當(dāng)。

二、社會治理現(xiàn)代化中的檢察擔(dān)當(dāng)困境

檢察機關(guān)在社會治理現(xiàn)代化進程中還存在以下三方面束縛：

（一）認(rèn)識束縛

從認(rèn)識層面來看，有的檢察干警存在辦案與監(jiān)督、依法履職與社會治理“雙脫節(jié)”現(xiàn)象，不善于在案件中發(fā)現(xiàn)監(jiān)督線索、以辦案形式鞏固監(jiān)督效果，認(rèn)為參與社會治理是依法履職的“加分項”而非“必答題”“就案辦案”“案結(jié)事畢”等固化思維、及格標(biāo)準(zhǔn)等理念亟待轉(zhuǎn)變。監(jiān)察體制改革后，社會公眾對檢察職能的認(rèn)知度有待提升，公眾參與度不高，公益損害舉報線索的有效性、成案率較低，比如檢察官依法對環(huán)境污染、食品藥品安全等問題展開調(diào)查核實時，有的群眾并不配合，更有甚者對該項工作的合法性提出了質(zhì)疑。同時，行政機關(guān)的配合度也有待加強，特別是對于檢察機關(guān)制發(fā)的督促履職檢察建議，實踐中出現(xiàn)個別行政執(zhí)法單位不愿接收、勉強接收、落實敷衍、不回復(fù)或逾期回復(fù)等情形。

（二）制度束縛

從檢察機關(guān)內(nèi)部制度層面來看，司法體制改革后的績效考核往往更加側(cè)重于檢察官辦案組的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)考核，在服務(wù)經(jīng)濟社會大局、參與社會治理現(xiàn)代化等方面占比較小，且對于參與社會治理這項全局工作往往因為理念陳舊，將工作負責(zé)主體局限于某單一部門或者是將工作內(nèi)容局限于報送總結(jié)材料，未形成擔(dān)當(dāng)社會治理現(xiàn)代化時代要求的大格局。從地方區(qū)域制度層面來看，服務(wù)基層社會治理的機制制度尚不健全，與基層鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道、社區(qū)之間相互配合協(xié)調(diào)機制未建立，綜合治理、聯(lián)防聯(lián)控、基層調(diào)解、信訪矛盾化解等對接合力不足，導(dǎo)致檢察機關(guān)開展法律監(jiān)督工作仍有不少阻礙。比如在“兩法銜接”平臺方面，由于公安機關(guān)、市場監(jiān)管、環(huán)保等執(zhí)法部門使用的是行政條線執(zhí)法平臺，檢察機關(guān)執(zhí)法辦案使用內(nèi)部統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，行政機關(guān)提供的執(zhí)法數(shù)據(jù)系總體性數(shù)據(jù)或選擇性數(shù)據(jù)，檢察機關(guān)很難有效發(fā)現(xiàn)、抓取監(jiān)督線索，導(dǎo)致立案監(jiān)督工作存在缺失、失效和乏力的局面。

（三）能力束縛

從能力層面來看，在多重檢察改革疊加的背景下，一線辦案壓力較大，有的檢察業(yè)務(wù)部門對應(yīng)上級多個條線，并且社會治理又是一項艱巨而又復(fù)雜的系統(tǒng)工程，這些都對新時代檢察機關(guān)履職能力提出了更高的要求。在檢察業(yè)務(wù)方面，尚未完全發(fā)揮“檢察一體”職能治理優(yōu)勢，“四大檢察”各業(yè)務(wù)部門之間互為補充、共同發(fā)力的理想狀態(tài)缺少信息共享、職能配合等權(quán)力運行機制支撐；在隊伍建設(shè)方面，復(fù)合型專業(yè)型檢察人才匱乏，內(nèi)部培養(yǎng)機制資源較少，干警的問題風(fēng)險意識、法律駕馭能力、調(diào)查研究功底等檢察綜合素能急需加強提升。

三、社會治理現(xiàn)代化中的檢察擔(dān)當(dāng)路徑

（一）更新理念是思想基礎(chǔ)

樹立“依法履職就是參與社會治理，參與社會治理就是依法履職”的檢察治理理念，消除檢察履職與社會治理認(rèn)識上的“兩張皮”現(xiàn)象，明確檢察機關(guān)依法履職的實質(zhì)即為社會治理，其參與社會治理的途徑就在于依法履職。其中，“依法”是前提，“履職”是方式，“盡責(zé)”是保障。既要辦好案件，努力化解原生風(fēng)險，避免因訴訟拖延、執(zhí)法不當(dāng)?shù)犬a(chǎn)生次生風(fēng)險；也要著眼長遠，注重案件中反映出的執(zhí)法司法以及社會層面的隱患風(fēng)險，只有從源頭上端正履職態(tài)度，才能從根本上解決職能發(fā)展堵點和社會治理難題。

（二）執(zhí)法辦案是直接手段

檢察機關(guān)參與社會治理最直接的手段就是執(zhí)法辦案，讓群眾在案件中感受到公平正義就必須兼顧實體和程序、兼顧打擊和預(yù)防、兼顧釋法說理和人文關(guān)懷。一是始終關(guān)心人民根本利益。對于危害公共安全、侵犯群眾生命財產(chǎn)安全、惠農(nóng)、教育、就業(yè)、社保、醫(yī)療等領(lǐng)域公權(quán)私用民生犯罪、涉眾經(jīng)濟犯罪行為從嚴(yán)從快打擊，提升群眾安全感。二是始終貫穿人文關(guān)懷。杜絕機械辦案，就案辦案，要堅持寬嚴(yán)相濟，體現(xiàn)人文關(guān)懷，做到有法有情，慎捕慎訴，最大限度減少社會對抗。三是始終回應(yīng)群眾呼聲。除案件事實證據(jù)方面的實體審查外，還應(yīng)注重案件辦理的儀式感，特別是對群眾有呼聲的案件，應(yīng)加大重要案件信息公開和宣傳力度，個案加強與涉事當(dāng)事人、家屬、律師的溝通，對于群眾舉報、輿論反應(yīng)及時給出答復(fù)，提升群眾對檢察機關(guān)的信任。

（三）檢察建議是有效途徑

檢察建議是檢察機關(guān)依法履行法律監(jiān)督職責(zé)，參與社會治理，維護司法公正，促進依法行政的重要方式。一是制發(fā)檢察建議需要找準(zhǔn)檢察工作服務(wù)保障大局的切入點。要緊緊圍繞深入開展掃黑除惡專項斗爭，加大懲治力度；重點關(guān)注生態(tài)與環(huán)境保護、食品藥品安全等領(lǐng)域；關(guān)注對民營企業(yè)合法權(quán)益的平等保護；持續(xù)加大對經(jīng)濟金融、侵犯知識產(chǎn)權(quán)、制售偽劣商品等破壞市場經(jīng)濟秩序違法犯罪的整治力度，充分發(fā)揮檢察建議在綜合治理工作中靈活、高效的作用。二是加強檢察建議內(nèi)容的說理性與針對性。制發(fā)檢察建議之前，認(rèn)真做好調(diào)查核實，認(rèn)定事實準(zhǔn)確、證據(jù)充分，問題分析到位，令人信服，提出的建議具體可行，法律依據(jù)明確，容易讓人接受。針對一些專業(yè)性較強的問題，可以采取專家咨詢、委托行專家鑒定等途徑和手段，甚至可以咨詢被建議單位的專業(yè)人員，增強建議內(nèi)容的專業(yè)性，提高建議的質(zhì)量與效果，避免出現(xiàn)“外行指導(dǎo)內(nèi)行”。三是堅決杜絕粗制濫造。對于沒有涉及實質(zhì)性問題的執(zhí)法瑕疵等情形，可以提出口頭糾正意見，不能動輒制發(fā)檢察建議；改進工作類建議要針對共性問題提出，不能出現(xiàn)一個問題就制發(fā)一份檢察建議，損害檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)的權(quán)威。

（四）認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度是有力抓手

刑罰的目的，除了懲戒，還在于教育、感化、預(yù)防和恢復(fù)，不僅直接對犯罪人產(chǎn)生效應(yīng)，還會對社會其他成員產(chǎn)生效應(yīng)。定罪量刑不考慮刑罰的社會效應(yīng)，刑罰的目的就會變成空中樓閣，無從實現(xiàn)。當(dāng)犯罪的人真正認(rèn)識到了自己行為對于社會的危害性，并決定自覺接受法律制裁時，他的內(nèi)心一定是受到了深深的震撼和觸動。喚醒扭曲的人性，讓犯罪之人得到教育和改造，讓破損的社會關(guān)系得到有效修復(fù)，是刑罰的重要目的，更是認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度設(shè)計的初衷。基層檢察機關(guān)辦理的刑事案件中，多數(shù)都是輕微刑事案件，及時妥善地處理那些大量輕微案件，意義重大，特別是站在推進社會治理現(xiàn)代化的高度，充分發(fā)揮檢察機關(guān)主導(dǎo)責(zé)任，全面深入落實認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度，一方面激發(fā)犯罪嫌疑人改過自新、退贓補損，獲取被害人諒解；另一方面充分保護被害人合法權(quán)益，達成諒解，化解矛盾心結(jié)。根據(jù)辦案經(jīng)驗，80%的案件當(dāng)事人是認(rèn)罪認(rèn)罰的，或者經(jīng)過教育勸導(dǎo)后會認(rèn)罪認(rèn)罰，對他們從寬處理，不僅有利于節(jié)約司法資源，提高司法效能，更為重要的是，通過細致周全的工作讓犯罪嫌疑人、被害人、律師、家屬各方的權(quán)益得到尊重、保護和顧及，收獲的是回歸社會的良機、社會戾氣的消除、社會幸福指數(shù)的上升。

（五）民營企業(yè)是重點保護對象

民營企業(yè)是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、科技創(chuàng)新、吸納就業(yè)的主力軍。服務(wù)保障民營企業(yè)健康發(fā)展，是檢察機關(guān)的重要職責(zé)。在辦理涉及民營企業(yè)的案件中，應(yīng)秉持嚴(yán)格依法和客觀公正的立場，認(rèn)真落實寬嚴(yán)相濟刑事政策，建設(shè)良好的法治化營商環(huán)境。一是依法嚴(yán)把違法行為和刑事犯罪的界限。對于民營企業(yè)犯罪的處理，要在綜合分析犯罪構(gòu)成要件、行為性質(zhì)、社會危害性等多方因素的基礎(chǔ)上，從有利于維持企業(yè)經(jīng)營、社會穩(wěn)定的監(jiān)督出發(fā)，嚴(yán)格界定罪與非罪。對于確實構(gòu)成犯罪的，應(yīng)在法律允許和司法裁量權(quán)范圍內(nèi)，對涉案民營企業(yè)及企業(yè)家給予特殊保護。二是慎用逮捕羈押措施。對涉嫌犯罪的企業(yè)家，要綜合考慮其主觀故意、危害后果、違法情節(jié)，準(zhǔn)確認(rèn)定社會危險性，能不捕的不捕。對于涉案在押的企業(yè)家，應(yīng)從危害性、認(rèn)罪態(tài)度、經(jīng)營狀況、職工情況等多方面綜合考慮，依據(jù)情況變化及時開展羈押必要性審查，決定變更強制措施。三是增強普法宣傳意識。對于受害民營企業(yè)，除了精準(zhǔn)辦案幫助企業(yè)挽回損失、轉(zhuǎn)危為安外，還要進一步落實“誰執(zhí)法，誰普法”的責(zé)任制，把涉案的風(fēng)險防范點、知識產(chǎn)權(quán)保護重點梳理出來，加強以案釋法，幫助民營企業(yè)增強法律意識，提高企業(yè)運用法律武器維護自身合法權(quán)益的能力。

（六）“案-件比”是重要考核指標(biāo)

張軍檢察長指出，在當(dāng)前社會主要矛盾轉(zhuǎn)化的背景下，不少地方檢察機關(guān)還處于傳統(tǒng)的工作狀態(tài)，沒有做到求極致、過得硬，還不能適應(yīng)新時代對檢察工作的新要求。為此，建立“案-件比”質(zhì)效評價標(biāo)準(zhǔn)，旨在提升辦案質(zhì)效、提升人民群眾對檢察工作的滿意度。當(dāng)事人一案，經(jīng)過辦案機關(guān)若干程序環(huán)節(jié)，就被統(tǒng)計為若干“案件”，而對當(dāng)事人來說還是他的一個“案子”。“案子”經(jīng)歷司法程序越多、統(tǒng)計的“案件”越多，司法資源耗費越多，當(dāng)事人訟累也越重。最佳“案-件比”是1∶1，當(dāng)事人一個“案子”，進入檢察程序后一次性優(yōu)質(zhì)辦結(jié)，司法資源投入最少，當(dāng)事人感受最好。創(chuàng)立這一評價標(biāo)準(zhǔn)意在督導(dǎo)檢察官強化責(zé)任意識、提升司法能力，努力把工作做到極致，避免不應(yīng)有的程序空轉(zhuǎn)。此為推進檢察管理體系現(xiàn)代化，進而推進社會治理現(xiàn)代化的重要一環(huán)和應(yīng)有之義。

注釋：

①高銘暄.企業(yè)家犯罪報告的刑法學(xué)啟示［N］.法制日報，2013-01-30（12）.