行政公益訴訟訴前程序適用問題研究

殷獻(xiàn)滿 朱曙光 王致宣

江蘇省宿遷市宿豫區(qū)人民檢察院，江蘇 宿遷 223800

檢察行政公益訴訟訴前程序（以下簡(jiǎn)稱訴前程序）作為檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的重要組成部分，從試點(diǎn)和實(shí)際辦案的經(jīng)驗(yàn)來看，公益訴訟訴前程序取得了良好的效果，成為公益訴訟的主要結(jié)案方式。相對(duì)民事公益訴訟而言，訴前程序的運(yùn)用范圍更廣。

一、行政公益訴訟訴前程序之功能

（一）實(shí)現(xiàn)檢察權(quán)、審判權(quán)、行政權(quán)的良性互動(dòng)

司法被稱為社會(huì)救濟(jì)的最后一道防線，所謂“司法最終裁決”不僅是強(qiáng)調(diào)了司法終局性的權(quán)威，也應(yīng)體現(xiàn)為司法性質(zhì)的補(bǔ)充性和流程的最后性。檢察權(quán)作為司法權(quán)的一種，不同于審判權(quán)，不能作實(shí)體的裁判，但就程序而言，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟也可理解為對(duì)公共利益最后的救濟(jì)程序。與檢察機(jī)關(guān)相比，行政機(jī)關(guān)在保護(hù)公共利益上具有政策性、專業(yè)性、主動(dòng)性和及時(shí)性等特點(diǎn)，在公共利益的救濟(jì)中也有自身的優(yōu)勢(shì)。訴前程序再次為行政機(jī)關(guān)發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)、救濟(jì)受損的公共利益提供了契機(jī)。行政權(quán)對(duì)行政行為是第一手介入的，進(jìn)行行政管理和行政懲處時(shí)，監(jiān)督權(quán)僅有在行政行為完成后或者是行政不作為的情況下，社會(huì)公共利益遭受破壞時(shí)，才能合理地介入其中。檢察機(jī)關(guān)既不能過多、過早地介入行政權(quán)的運(yùn)用，更不能代替行政權(quán)做出決定。訴前程序有利于促進(jìn)檢察院辦案資源的妥善利用與有效節(jié)省，提高了檢察監(jiān)督效益。

（二）優(yōu)化行政檢察監(jiān)督案件的分流

訴前程序是提起公益訴訟的前置程序，在程序的功能和定位上類似民事訴訟制度，目的在于實(shí)現(xiàn)訴訟效率的提高，節(jié)約司法資源，降低訴訟成本，大部分案件在訴前程序就能實(shí)現(xiàn)訴訟效果。第一，將行政公益訴訟效果用訴前程序來實(shí)現(xiàn)，最大限度地實(shí)現(xiàn)了案件的分流。訴前程序能夠督促行政機(jī)關(guān)進(jìn)行二次行政行為或監(jiān)督其作為責(zé)任去彌補(bǔ)修復(fù)公益訴訟的損害，而檢察機(jī)關(guān)能夠通過訴前程序去發(fā)現(xiàn)其實(shí)施的效果來決定是否提起訴訟，完成了行政目標(biāo)的同時(shí)也維護(hù)了公共利益，檢察機(jī)關(guān)就能依據(jù)此訴前程序達(dá)到的效果而不予提起訴訟，從而將此訴訟終結(jié)在訴前程序中。第二，檢察機(jī)關(guān)理應(yīng)在行政機(jī)關(guān)窮盡所有解決違法行政行為其他途徑的基礎(chǔ)上，才能啟動(dòng)行政公益訴訟。訴前程序既達(dá)到了檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的目的，也保持了檢察監(jiān)督非終局性的特點(diǎn)，留有余地地實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的自我改正。

（三）提高行政機(jī)關(guān)履職的能動(dòng)性

訴前程序能夠在檢察權(quán)的督促下提高行政機(jī)關(guān)的履職能動(dòng)性。原因在于檢察機(jī)關(guān)并不對(duì)社會(huì)綜合管理具有職責(zé)，行政機(jī)關(guān)在社會(huì)公共事務(wù)的處理上具有法定的職責(zé)，加之現(xiàn)代行政法的幾大原則也能夠運(yùn)用到行政機(jī)關(guān)開展公益訴訟的保護(hù)中，故行政機(jī)關(guān)在履職能力方面較檢察機(jī)關(guān)具有優(yōu)勢(shì)。同時(shí)檢察機(jī)關(guān)是對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政行為或行政不作為的方面進(jìn)行合法性審查，缺乏對(duì)行政機(jī)關(guān)的合理性審查，所以訴前程序的目的就是要使行政機(jī)關(guān)有內(nèi)部自省的功能。

二、訴前程序需要重點(diǎn)研究的問題

（一）案件時(shí)效

時(shí)效制度體現(xiàn)的是法的效益價(jià)值，檢察機(jī)關(guān)可以對(duì)發(fā)生在什么時(shí)間段的侵害了國家利益和社會(huì)公共利益的行政機(jī)關(guān)違法履職行為進(jìn)行監(jiān)督，是行政公益訴訟需要解決的一個(gè)問題。啟動(dòng)行政公益訴訟的訴前程序，應(yīng)當(dāng)在訴訟時(shí)效規(guī)定的范疇內(nèi)考慮，其起算點(diǎn)的規(guī)定以及對(duì)時(shí)效期間計(jì)算的影響都應(yīng)當(dāng)通過司法解釋予以明確，否則會(huì)造成濫訴，或者導(dǎo)致公益保護(hù)不及時(shí)的兩極分化現(xiàn)象。

（二）案件范圍

綜觀設(shè)有行政公益訴訟的國家規(guī)定，德國、日本及美國通過列舉的方式確定受案范圍，①試點(diǎn)期間，最高檢規(guī)定的提起行政公益訴訟的范圍包括生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國有資產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域，這與司法實(shí)踐的需要和群眾的期待相比，明顯偏窄。修改后的《行政訴訟法》第二十五條又增加了食品藥品安全領(lǐng)域。雖然列舉的方式限制了行政公益訴訟的受案范疇，有利于防止濫訴，但針對(duì)目前我國的實(shí)際情況，應(yīng)當(dāng)適度拓展行政公益訴訟的范疇。

（三）行政機(jī)關(guān)是否依法履行職責(zé)的評(píng)判

在實(shí)踐中，應(yīng)從“行政機(jī)關(guān)是否超越了回復(fù)期限”“相關(guān)違法狀態(tài)是否還在持續(xù)”“行政機(jī)關(guān)是否依法履行職責(zé)”三個(gè)方面來具體考量。主要包括以下幾種情形：一是行政機(jī)關(guān)根據(jù)檢察建議，在規(guī)定期限內(nèi)做出履行了法定職責(zé)或糾正了違法行為。這種情形是行政公益訴訟終結(jié)的常態(tài)，達(dá)到了檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)行政公益訴訟訴前程序的目的，形成對(duì)案件線索處置的終結(jié)。二是行政機(jī)關(guān)在規(guī)定時(shí)限內(nèi)書面回復(fù)的，但并未履行法定職責(zé)、糾正違法行為，或者是部分履行的，應(yīng)當(dāng)分別認(rèn)定為未履行或部分履行，對(duì)此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)提起行政公益訴訟。如行政機(jī)關(guān)收到檢察建議后，將已涉嫌犯罪的行政相對(duì)人移送給司法機(jī)關(guān)，并回復(fù)已經(jīng)履行職責(zé)。而實(shí)際上，其僅履行了行政執(zhí)法與刑事司法銜接的職責(zé)，并未繼續(xù)履行行政監(jiān)管職責(zé)。對(duì)此只能認(rèn)定其部分履行。三是未在規(guī)定期限內(nèi)回復(fù)檢察建議的，經(jīng)督促也拒絕回復(fù)的。筆者認(rèn)為，應(yīng)根據(jù)是否履行了法定職責(zé)或糾正了違法行為分為兩種情況：一種是未回復(fù)，也未履行法定職責(zé)或糾正違法行為的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提出行政公益訴訟；另一種是雖未回復(fù)，但履行了法定職責(zé)或糾正違法行為的，則應(yīng)視為已履行。

三、行政公益訴訟訴前程序之構(gòu)建

訴前程序不僅要保障具體的公共利益，還要保障法律適用主體依法正確適用法律。檢察機(jī)關(guān)作為提起行政公益訴訟的唯一主體，啟動(dòng)行政公益訴訟訴前程序，必須有細(xì)化的程序和規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)來約束。

（一）規(guī)范啟動(dòng)程序和條件

第一，被訴行政行為在訴訟時(shí)效范圍內(nèi)，從檢察機(jī)關(guān)知道或應(yīng)當(dāng)知道公共利益或者國家利益受到侵害時(shí)起算。行政公益訴訟中，因公共利益或者國家利益受侵害的結(jié)果具有潛伏性、滯后性，以及判斷行政行為與損害后果之間具有因果聯(lián)系的復(fù)雜性，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)確認(rèn)和判斷公益是否受損、是否需要提起訴訟的難度加大，如果訴訟時(shí)效太短，按照現(xiàn)行《行政訴訟法》的規(guī)定在具體行政行為做出后六個(gè)月顯然不能滿足檢察機(jī)關(guān)的需要；另外，若時(shí)間太長(zhǎng)或者不加限制，則公共利益或國家利益處于受侵害狀態(tài)又得不到及時(shí)補(bǔ)救?？蓞⒄窄h(huán)境污染損害賠償和《民法總則》的規(guī)定將行政公益訴訟的訴訟時(shí)效規(guī)定為三年比較適宜。

第二，案件性質(zhì)屬于公益訴訟管轄的范圍。從國家利益和社會(huì)公共利益受損情況來看，一些社會(huì)高度關(guān)注、百姓反映強(qiáng)烈的領(lǐng)域，如安全生產(chǎn)監(jiān)管領(lǐng)域、公共衛(wèi)生領(lǐng)域的行政案件和涉及民政救濟(jì)的案件，檢察機(jī)關(guān)都可以適當(dāng)拓展作為行政公益訴訟的受案范圍，擴(kuò)大公共利益和國家利益保護(hù)的覆蓋面積。

第三，對(duì)行政機(jī)關(guān)不依法履職有明確的評(píng)判。實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)責(zé)任清單的相互交叉或者不明確，已有的法律法規(guī)對(duì)多種多樣的行政行為規(guī)定不周延，勢(shì)必消除公益訴訟的適用領(lǐng)域和對(duì)象。應(yīng)從立法層面清理行政管理職責(zé)，做到權(quán)責(zé)明確，前后統(tǒng)一，上下對(duì)應(yīng)。

第四，公共利益或者國家利益受損。行政公益訴訟制度基于公共利益保護(hù)的缺位而設(shè)置。司法實(shí)踐中，為單純追求公益訴訟案件的數(shù)量，出現(xiàn)了混淆公益訴訟訴前檢察建議和一般行政檢察監(jiān)督檢察建議的實(shí)質(zhì)，不利于對(duì)公共利益和國家利益的保護(hù)。必須牢牢把握“公益”這個(gè)核心，既要有量的標(biāo)準(zhǔn)，也要有質(zhì)的內(nèi)涵，在不同的案件范圍有不同的衡量標(biāo)準(zhǔn)，確保檢察機(jī)關(guān)公益訴訟的特性充分體現(xiàn)。

（二）規(guī)范調(diào)查程序和調(diào)查范圍

檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟人，在行政公益訴訟案件中的調(diào)查取證是為了證明案件事實(shí)取得勝訴，得到人民法院支持其糾正行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)的判決，故必然要盡可能掌握充分的證據(jù)材料和收集證據(jù)?！缎姓V訟法》應(yīng)明確人民法院依職權(quán)調(diào)取的證據(jù)范圍，人民檢察院履行公益訴訟職能時(shí)可以調(diào)取，而不需要在訴訟過程中申請(qǐng)人民法院調(diào)取，以保證通過調(diào)查取證的方式證明行政機(jī)關(guān)違法履職。

（三）明確訴前程序的效力

行政公益訴訟訴前檢察建議是為糾正行政機(jī)關(guān)執(zhí)法階段，針對(duì)實(shí)體和程序所暴露出一定的問題而發(fā)表有針對(duì)性的意見，敦促行政機(jī)關(guān)加以合理改善，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)于行政活動(dòng)規(guī)制的一種弱對(duì)抗的監(jiān)督模式。②檢察建議的效力主要靠行政機(jī)關(guān)主動(dòng)接受，目前沒有規(guī)定行政機(jī)關(guān)對(duì)檢察機(jī)關(guān)的檢察建議必須回復(fù)，也沒有規(guī)定要求行政機(jī)關(guān)必須整改。③為了提高訴前檢察建議的執(zhí)行力，就要求檢察建議必須嚴(yán)格依據(jù)法律規(guī)定提出糾正違法的理由，做到“證據(jù)分析透徹，法理闡述深入，邏輯論證嚴(yán)密，法律適用準(zhǔn)確”。

（四）構(gòu)建外部監(jiān)督銜接機(jī)制

一是定期向人大機(jī)關(guān)報(bào)告訴前程序檢察建議落實(shí)情況。人大及其常委會(huì)是國家權(quán)力機(jī)關(guān)，對(duì)行政機(jī)關(guān)享有當(dāng)然的監(jiān)督權(quán)。人大常委會(huì)有權(quán)向行政機(jī)關(guān)提出詢問并要求按期答復(fù)，也有權(quán)對(duì)其提出質(zhì)詢。檢察機(jī)關(guān)可以定期向人大常委會(huì)報(bào)告訴前程序檢察建議回復(fù)和落實(shí)情況，與人大監(jiān)督形成合力，督促行政機(jī)關(guān)依法履職。二是建立檢察建議定期發(fā)布機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)可以定期通過媒體公開發(fā)布檢察建議內(nèi)容、行政機(jī)關(guān)回復(fù)和落實(shí)情況，不僅起到檢務(wù)公開的作用，也有利于形成社會(huì)輿論對(duì)行政機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督，給相關(guān)行政機(jī)關(guān)帶來整改壓力，有利于其依法履行職責(zé)。

（五）規(guī)范終結(jié)程序和標(biāo)準(zhǔn)

行政公益訴訟制度設(shè)定的目的并不是訴訟，而是通過訴訟督促行政機(jī)關(guān)糾正違法行為、積極履行職責(zé)。在行政公益訴訟中，訴前程序是檢察監(jiān)督非終局性和審判程序終局性之間的有效銜接，具有獨(dú)立的程序價(jià)值。從筆者所在地區(qū)乃至全國行政公益訴訟的數(shù)據(jù)來看，訴前程序已成為行政公益訴訟的主要結(jié)案方式。

四、結(jié)語

檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，是法律監(jiān)督職能的延伸，目的是利用檢察權(quán)制約行政權(quán)，重塑檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的法律關(guān)系。從試點(diǎn)到全面鋪開，無不彰顯頂層設(shè)計(jì)對(duì)檢察機(jī)關(guān)參與行政公益訴訟持有穩(wěn)妥和謹(jǐn)慎態(tài)度。提出訴前建議，必須緊緊圍繞檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督定位，嚴(yán)防盲目和濫訴，在現(xiàn)有框架下，應(yīng)用新思路，建立新機(jī)制，努力完善訴前程序統(tǒng)一規(guī)范。

注釋：

①王旭.檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟制度研究［D］.北京交通大學(xué)，2017（6）.

②李北辰.檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟研究［D］.東北林業(yè)大學(xué)，2016（6）.

③毛斌.論行政公益訴訟前置程序［J］.中國檢察官，2016（6）：44-47.