林權(quán)改革背景下公益林林權(quán)的法律建構(gòu)*

宋 浩

中國計量大學法學院，浙江 杭州 310000

一、基礎(chǔ)性規(guī)范缺失

（一）法律解釋的不足與限制

“法律解釋必須從文義解釋入手，只要法律措辭的語義清晰明白，且這種語義不會產(chǎn)生荒謬的結(jié)果，就應當優(yōu)先按照其語義進行解釋。”［1］現(xiàn)行《森林法》與《森林法實施條例》未能明確界定林權(quán)的調(diào)整對象，且不同效力層級的規(guī)范性文件在林權(quán)概念上定義不一致。按照體系解釋的一般規(guī)則，法律體系中“同一法律或不同法律使用同一概念時，原則上應該作同一解釋”［2］，但由于不同層次的法律規(guī)范對“林權(quán)”的內(nèi)涵和外延認定差異較大，因此無法得出統(tǒng)一的林權(quán)概念。

（二）林權(quán)與耕地存在較大區(qū)別

我國《物權(quán)法》與《農(nóng)村土地承包法》都比較關(guān)注土地，其將林地視為土地的一種加以規(guī)范，但“林地，與其說是土地的一個種類，不如說是土地的一種利用方式”，［3］而且其在自然屬性和社會功能上均別于耕地。傳統(tǒng)理念上將林權(quán)等同于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，過于看重林權(quán)的林地屬性以致于公益林林權(quán)在《物權(quán)法》上被不斷限制，這不符合物權(quán)法的發(fā)展方向，也不符合公益林市場化的趨勢。

二、公益林林權(quán)的界定

森林資源、森林、林木、林地的概念在《森林法實施條例》第二條被明確，四者之間的關(guān)系是相互依存的，雖可以作為獨立的客體但考慮到公益林主要是對森林資源進行非木質(zhì)利用，本文將他們作為一個整體而成為法律調(diào)整的對象。廣義范圍的森林資源是森林、林木和林地的上位概念，本文認為法律意義上的森林資源是指特定范圍的森林中的林地、林木以及由他們構(gòu)成的整體環(huán)境，公益林林權(quán)概念中的“林”應指“森林資源”。

現(xiàn)行法規(guī)范中森林和林地的所有權(quán)只能歸國家或集體，但市場化的趨勢使法律允許國家或集體可以保留森林、林木和林地的所有權(quán)，并通過法律允許的方式將森林、林木和林地轉(zhuǎn)交非所有權(quán)人使用，自然人、法人或者非法人組織不能擁有森林、林地的所有權(quán)，只享有使用、收益和有限處分的權(quán)利。林木所有權(quán)的主體則可以是國家、集體、自然人、法人或者非法人組織，但公益林的林木恰恰受到嚴格限制，不允許商業(yè)砍伐。因此可以將公益林林權(quán)界定為：國家或集體對森林資源的所有權(quán)以及非所有權(quán)人對公益林的森林資源享有的使用、收益和有限處分的權(quán)利。

三、公益林林權(quán)的客體

對于林權(quán)的相關(guān)研究的分歧主要集中在對林權(quán)客體的認識上，本文認為公益林林權(quán)的客體是森林資源，具體包括森林、林木和林地及其整體森林環(huán)境。

（一）公益林林權(quán)研究鮮有的原因

一是因為集體林權(quán)制度改革原則上是不涉及公益林的，因為較早時候政府對公益林的定位僅僅是提供生態(tài)效益，沒有想到產(chǎn)生的經(jīng)濟價值，但在實踐中公益林的市場化已然成為一種趨勢，較低的生態(tài)補償無法提高林農(nóng)的積極性，于是地方出現(xiàn)了林權(quán)經(jīng)營、流轉(zhuǎn)、抵押等的實際問題和法規(guī)范的迫切需要，實際上公益林相當于也參與了林權(quán)改革。

二是政府對公益林的重視程度是逐步提高的，從完全由各級政府出資封閉式管護到允許公益林有限度流轉(zhuǎn)，再到公益林林權(quán)抵押的試點，直到2019年新修訂的《森林法》明文規(guī)定允許“合理利用公益林林地資源和森林景觀資源”，打破了公益林客體和商品林混為一談的局面，將公益林的管護經(jīng)營提升到了基本法的地位。

（二）當前立法上對公益林林權(quán)客體的局限

《森林法》第3條是關(guān)于森林權(quán)屬和登記公示的規(guī)定，涉及到的對象包括森林資源、森林、林木和林地。其中森林資源屬于國家或者集體所有；森林、林木和林地歸國家或者集體所有；個人只可享有林木所有權(quán)和林地使用權(quán)。由于并未區(qū)分公益林和商品林，非要將其套入公益林林權(quán)的客體似乎也不太合適。相比于商品林，公益林對林木的使用是極其限制的，不僅只能進行撫育、更新和低質(zhì)低效林改造性質(zhì)的采伐，也即禁止商業(yè)性以銷售為目的的砍伐，而且流轉(zhuǎn)、作價入股等等權(quán)利變動受到限制。

《物權(quán)法》第2條“本法所稱物，包括不動產(chǎn)和動產(chǎn)。法律規(guī)定權(quán)利作為物權(quán)客體的，依照其規(guī)定。”傳統(tǒng)的物權(quán)客體理論僅將物權(quán)客體限定為有體物及少數(shù)無體物，在環(huán)境資源日趨價值化、市場化的今天，對公益林林權(quán)的客體如果還是固守不變將使公益林的生態(tài)價值和經(jīng)濟價值不能達到平衡，最終無法實現(xiàn)資源最優(yōu)配置。

（三）森林資源作為公益林林權(quán)客體的具體內(nèi)涵

作為公益林林權(quán)客體的森林資源在實踐中又包括下列情形：其一，有限度的林地資源。比如在林地上植樹或進行林分改造，在林地上種植經(jīng)濟作物，對林地進行允許的流轉(zhuǎn)等等。其二，林木資源。具體包括科研活動，林分改造，樹木產(chǎn)物（落葉、果實等）等，經(jīng)濟價值實在有限。其三，森林環(huán)境資源。具體包括利用森林環(huán)境開展森林旅游，碳排放權(quán)交易，水權(quán)交易，生物多樣性交易等。

四、公益林林權(quán)的性質(zhì)

學界普遍認為林權(quán)是物權(quán)，但我國《物權(quán)法》中仍只規(guī)定了林地承包經(jīng)營權(quán)。從《物權(quán)法》規(guī)范的目的角度看，物權(quán)法定原則最主要的其中的公示公告制度，核心目的是為了保護交易安全和正常進行，但是物權(quán)法定的種類必要會導致出現(xiàn)更不上社會變化的情況，此時仍固執(zhí)地堅持所謂的“法定”則不利于靈活的處理生態(tài)和經(jīng)濟的沖突，現(xiàn)代物權(quán)法的社會化趨勢表明它已承認了環(huán)境資源的生態(tài)價值。［4］

公益林林權(quán)的用益物權(quán)屬性主要體現(xiàn)在：其一，公益林是以生態(tài)效益為主要功能，林權(quán)權(quán)利人對其開發(fā)利用是有限度的，而且相比于商品林，公益林的開發(fā)利用主要是非木質(zhì)利用，同時權(quán)利人對其處分的權(quán)利也受限。其二，公益林管護逐漸往市場化的趨勢發(fā)展，一方面管護可以得到生態(tài)補償金，另一方面開發(fā)利用公益林也是為了獲取較高的回報。其三，公益林林權(quán)是一種復合權(quán)利，國家或集體所有的森林資源自不必說，對單位或者個人在非本人所有的公益林上進行經(jīng)營活動的保護，符合權(quán)利人的利益追求。其四，公益林林權(quán)的客體為具體包括森林、林木、林地、森林環(huán)境等，這些森林資源都是較為固定的物。綜上所述，公益林林權(quán)的相應特點符合用益物權(quán)為定限物權(quán)，不完全物權(quán)，以使用、收益為目的，以不動產(chǎn)為標的物等的特征。

總得說來，公益林林權(quán)是具有用益物權(quán)屬性的，可以被納入物權(quán)法規(guī)范體系。

五、結(jié)論

公益林林權(quán)是對森林資源的支配，是一種復合型權(quán)利，既包括國家或集體對森林資源的所有權(quán)，也包括非所有權(quán)人對非公益林森林資源享有的占有、使用、收益和有限處分的權(quán)利。本文認為公益林林權(quán)是一種用益物權(quán)，可以被納入物權(quán)法的規(guī)范體系加以明確和發(fā)展。這不僅將使我國的公益林等森林資源的林權(quán)制度得到進一步地充實，也可以使公益林的有效利用和收益得到法理上的支持。