民族地區(qū)公共服務(wù)均等化的協(xié)同供給機(jī)制探析

（云南警官學(xué)院，云南 昆明，650000）

對(duì)于多民族國(guó)家來說，公共服務(wù)均等化不僅事關(guān)民生福祉與社會(huì)和諧，而且對(duì)于民族團(tuán)結(jié)和國(guó)家共同體的建構(gòu)具有重要意義。改革開放以來，我國(guó)的公共服務(wù)供給水平和均等化程度不斷提高，有效地改善了各族人民的生活，但是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的快速推進(jìn)和人民群眾對(duì)公共服務(wù)需求的增加，社會(huì)公共物品不足、公共服務(wù)供給不均衡的矛盾逐步凸顯，這一點(diǎn)在民族地區(qū)顯得尤為明顯。民族地區(qū)受制于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，公共服務(wù)供給能力和水平與發(fā)達(dá)地區(qū)存在較大差距，加之民族地區(qū)公共服務(wù)面臨著區(qū)域差距與城鄉(xiāng)差異并存交織、不同民族間存在需求差異、自然地理?xiàng)l件限制等方面的特殊情況，使得民族地區(qū)公共服務(wù)均等化問題變得更為重要和迫切。民族地區(qū)公共服務(wù)發(fā)展的滯后性和特殊性使得民族地區(qū)公共服務(wù)均等化問題更為復(fù)雜，依靠政府的單一力量顯得力不從心，市場(chǎng)、第三部門等其他力量先后被引入民族地區(qū)公共服務(wù)供給當(dāng)中，初步形成了公共服務(wù)供給的多元化格局。然而，公共服務(wù)供給的多元化主體之間如果缺乏有效的協(xié)調(diào)，就容易導(dǎo)致公共服務(wù)供給的碎片化困境。所以，民族地區(qū)公共服務(wù)供給均等化在推進(jìn)供給主體多元化的同時(shí)，也必須建立彼此之間有效的協(xié)同機(jī)制。

一、民族地區(qū)公共服務(wù)供給問題的特殊性

公共服務(wù)均等化政策是多民族國(guó)家民族政策的重要內(nèi)容之一。然而，在對(duì)于公共服務(wù)的一般性研究中，民族因素通常只是被作為不重要的影響因素，“民族的特殊政治屬性對(duì)公共服務(wù)均等化的影響被改革服務(wù)理論所忽視”。[1]實(shí)際上，從民族政治與公共行政的視角來看，民族地區(qū)公共服務(wù)均等化不僅是民族成員個(gè)體生計(jì)的現(xiàn)實(shí)利益訴求，也是少數(shù)民族民主權(quán)利和發(fā)展訴求的體現(xiàn)。因此，民族地區(qū)公共服務(wù)在堅(jiān)持區(qū)域原則的基礎(chǔ)上，必須適當(dāng)考慮不同少數(shù)民族對(duì)公共服務(wù)的多元化訴求。這種不同民族對(duì)公共服務(wù)的差異化訴求既構(gòu)成了民族地區(qū)公共服務(wù)的特殊性，同時(shí)也對(duì)多民族國(guó)家的國(guó)家認(rèn)同、國(guó)家統(tǒng)一具有重要的影響。

（一）民族差異與區(qū)域差異、城鄉(xiāng)差異交織

民族地區(qū)大多是“老、少、邊、窮、山”地區(qū)，這種情況導(dǎo)致民族地區(qū)公共服務(wù)面臨著區(qū)域發(fā)展差異、城鄉(xiāng)發(fā)展差異、不同民族發(fā)展差異的多重困境。從區(qū)域差異來看，民族地區(qū)大多位于邊疆和西部地區(qū)，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較為薄弱，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，使得民族地區(qū)的公共服務(wù)水平總體上低于全國(guó)平均水平。從城鄉(xiāng)差異來看，民族地區(qū)城市化水平偏低，農(nóng)村人口比重偏大，加之客觀的自然地理?xiàng)l件的限制，城鄉(xiāng)之間的公共服務(wù)不平衡現(xiàn)象在民族地區(qū)更為突出。西部大開發(fā)和“一帶一路”等發(fā)展戰(zhàn)略總體上有利于民族地區(qū)的發(fā)展，但是以區(qū)域?yàn)橹攸c(diǎn)的發(fā)展戰(zhàn)略往往導(dǎo)致對(duì)于不同民族公共服務(wù)的特殊性需求被忽視，不同民族間獲得的公共服務(wù)不均衡。族際間公共服務(wù)的長(zhǎng)期不均衡勢(shì)必對(duì)民族團(tuán)結(jié)造成負(fù)面影響。

（二）不同民族間的公共服務(wù)需求具有多元性

“傳統(tǒng)的公共服務(wù)范式往往過度強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)領(lǐng)域的政府理性，忽視政策受眾對(duì)政策的切身感受”。[2]公共服務(wù)要實(shí)現(xiàn)不同民族間的均等化，就涉及民族之間相互比較。但是不同民族對(duì)均等化的認(rèn)知存在差異，這種認(rèn)知差異受到不同民族的歷史文化傳統(tǒng)和價(jià)值取向等主觀因素的影響，而各民族又把這種對(duì)于均等化的不同預(yù)期強(qiáng)烈寄托于公共服務(wù)的政策安排當(dāng)中。因此，由于公共服務(wù)受眾的復(fù)雜性，在民族地區(qū)要實(shí)現(xiàn)不同民族公共服務(wù)的均等化很難找到一個(gè)全體公認(rèn)的有效平衡標(biāo)準(zhǔn)。

（三）民族地區(qū)公共服務(wù)事關(guān)國(guó)家政治共同體的穩(wěn)定

面對(duì)現(xiàn)代化和全球化的快速推進(jìn)，各個(gè)民族在相互之間交流不斷增強(qiáng)的同時(shí)，也在試圖從本民族的傳統(tǒng)中尋找自身的特殊性，建構(gòu)民族認(rèn)同來應(yīng)對(duì)外來沖擊。這種民族意識(shí)的覺醒不僅會(huì)對(duì)政府造成政策壓力，甚至還會(huì)將國(guó)家共同體視為自身福利改善的阻礙，進(jìn)而產(chǎn)生民族分離主義傾向。在這種情況下，即使公共服務(wù)均等化的政策安排在不斷進(jìn)步，但一些民族成員還是不認(rèn)同政府的公共政策和國(guó)家共同體。因此，民族地區(qū)公共服務(wù)均等化問題絕不僅僅只是一個(gè)合理的財(cái)政安排的問題，民族關(guān)系的和諧、國(guó)家認(rèn)同的維護(hù)等政治性要素也要納入民族地區(qū)公共服務(wù)的制度設(shè)計(jì)中。

民族地區(qū)的公共服務(wù)均等化不僅考慮公共服務(wù)的一般性矛盾，還要對(duì)上述民族地區(qū)的特殊性問題予以充分的注意。這種特殊性構(gòu)成了民族地區(qū)公共服務(wù)均等化面臨的具體社會(huì)生態(tài)環(huán)境。誠(chéng)然，由于民族地區(qū)發(fā)展過程中地區(qū)差異、文化差異和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異的客觀存在，不同民族在公共服務(wù)均等化的需求方面具有差異性是十分正常的現(xiàn)象。問題的關(guān)鍵在于，如何在民族地區(qū)建立一個(gè)具有包容性和靈活性，既能適應(yīng)民族地區(qū)公共服務(wù)多元化需要，又能有效促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)的公共服務(wù)供給體系。

二、民族地區(qū)公共服務(wù)多元供給的碎片化困境

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，政府是民族地區(qū)公共服務(wù)供給的單一主體。改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深化和西方新公共管理思想的引入，市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)組織等也陸續(xù)進(jìn)入到民族地區(qū)公共服務(wù)供給體系中來。民族地區(qū)與全國(guó)其他地區(qū)一樣，總體上也形成了公共服務(wù)供給的多元化格局。民族地區(qū)公共服務(wù)供給主體的增加，契合了不同民族群眾對(duì)公共服務(wù)的多樣化需求，但是由于民族地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的客觀制約加之各種供給主體自身能力的限制，民族地區(qū)公共服務(wù)供給中出現(xiàn)了供給主體各自為政、力量分散的問題，形成了公共服務(wù)多元供給主體的碎片化困境。

（一）政府供給的壟斷和效率困境

長(zhǎng)期以來，政府始終承擔(dān)著民族地區(qū)公共服務(wù)供給的最重要角色，同時(shí)也是民族地區(qū)公共服務(wù)供給模式改革的主導(dǎo)者和監(jiān)管者?！罢畲蟮膬?yōu)勢(shì)就是強(qiáng)大的財(cái)政資源和全面有效的執(zhí)行體系”。[3]然而，政府的這種資源優(yōu)勢(shì)和力量?jī)?yōu)勢(shì)并未有效轉(zhuǎn)換為公共服務(wù)供給的優(yōu)勢(shì)。一方面，民族地區(qū)的政府出于政績(jī)沖動(dòng)和維穩(wěn)壓力，公共服務(wù)供給通常由政府自上而下的行政命令模式來推行，公共服務(wù)供給系統(tǒng)缺少社會(huì)成員的意見輸入和對(duì)各民族群眾需求的回應(yīng)，造成硬性公共服務(wù)提供多、軟性公共服務(wù)提供少，準(zhǔn)公共服務(wù)提供多、純公共服務(wù)提供少，無法滿足各族群眾真正急需的公共服務(wù)。另一方面，民族地區(qū)政府職能轉(zhuǎn)變相對(duì)滯后，政府習(xí)慣于用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的方式進(jìn)行管理，造成民族地區(qū)公共服務(wù)領(lǐng)域的開放性不足，影響和限制了市場(chǎng)力量、社會(huì)力量的進(jìn)入，公共服務(wù)依然是政府壟斷占據(jù)主導(dǎo)，造成公共服務(wù)供給中的缺位、錯(cuò)位和扭曲現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

（二） 市場(chǎng)供給的逐利和公平困境

新公共管理理論認(rèn)為，公共服務(wù)改革就是要打破政府的壟斷地位，擴(kuò)大私營(yíng)部門的參與度，將更多的市場(chǎng)化機(jī)制引入公共服務(wù)，形成公私部門之間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，才能實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給的最優(yōu)化。隨著民族地區(qū)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和行政管理體制的改革，私人、民營(yíng)企業(yè)甚至外資企業(yè)等市場(chǎng)性力量逐步進(jìn)入到民族地區(qū)公共服務(wù)供給中，通過特許經(jīng)營(yíng)、合同外包、憑單制度等市場(chǎng)化方式提供一些準(zhǔn)公共物品，有效地提高了公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率。然而，由于民族地區(qū)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，企業(yè)整體實(shí)力較弱，不具備參與公共服務(wù)領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)的充分實(shí)力，外地有實(shí)力的企業(yè)往往又因?yàn)閷?duì)當(dāng)?shù)卣捌涔芾硭降馁|(zhì)疑而不敢、不愿意進(jìn)入民族地區(qū)公共服務(wù)供給競(jìng)爭(zhēng)當(dāng)中。同時(shí)，由于市場(chǎng)化供給模式中企業(yè)的逐利天性，在缺乏有效監(jiān)管的情況下，也會(huì)造成公共服務(wù)提供的“外部性”、損害公平正義等市場(chǎng)失靈現(xiàn)象，并滋生政府尋租等腐敗行為。民族地區(qū)近年來發(fā)生的一些群體性事件都與企業(yè)參與當(dāng)?shù)亻_發(fā)和公共服務(wù)等問題有關(guān)。

（三） 第三部門供給的資源和監(jiān)管困境

著名公共管理學(xué)家奧斯特羅姆認(rèn)為，在諸如森林、草場(chǎng)等公共資源的公共事務(wù)領(lǐng)域，除政府和市場(chǎng)的力量外，自主治理也是有效的制度選擇。[4]在民族地區(qū)，有許多傳統(tǒng)的少數(shù)民族村社組織和民間組織形式在公共服務(wù)供給中發(fā)揮著重要的作用。另外，近年來，許多國(guó)內(nèi)外的非政府組織、公益組織等也紛紛進(jìn)入到民族地區(qū)，提供了很多少數(shù)民族基層群眾急需的公共服務(wù)。然而，在公共服務(wù)供給過程中第三部門也同樣存在著所謂“志愿失靈”的現(xiàn)象，這是因?yàn)榛鶎拥拿褡宕迳缃M織、NGO、NPO等組織的小型化、非官方、志愿性等特點(diǎn)使其具有財(cái)力有限、不穩(wěn)定性等缺點(diǎn)，難以有效應(yīng)對(duì)民族地區(qū)多樣化的公共服務(wù)需求。另外，民族地區(qū)自主性的社會(huì)力量發(fā)育遲緩，公眾的參與意識(shí)較為薄弱，社會(huì)自治能力不強(qiáng)，社會(huì)治理現(xiàn)代化程度較低，各族群眾習(xí)慣于依賴政府對(duì)公共事務(wù)的管理，從而影響了當(dāng)?shù)厣鐣?huì)組織對(duì)公共服務(wù)供給的參與。目前，參與民族地區(qū)公共服務(wù)的第三部門，很多是境外組織，這些組織往往打著公益的幌子，從事一些危害我國(guó)權(quán)益的活動(dòng)，這同樣需要高度警惕。

民族地區(qū)日益多樣化的公共服務(wù)需要更為立體的公共服務(wù)供給。公共服務(wù)多元化供給充分發(fā)揮了各種主體的自身優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)了過去政府單一供給的不足。但是，面對(duì)民族地區(qū)復(fù)雜而多樣化的公共服務(wù)需求時(shí)，既可能產(chǎn)生“政府失靈”，也存在“市場(chǎng)失靈”和“志愿失靈”的問題。并且，也面臨著不同組織間協(xié)調(diào)導(dǎo)致的成本過高問題。很多原本較為單一的公共服務(wù)因?yàn)楣┙o主體的多元化而由多個(gè)部門來提供，而參與供給的不同性質(zhì)的部門或組織間由于彼此權(quán)責(zé)界限不清，遇到具體的問題時(shí)相互推諉塞責(zé)，最終導(dǎo)致多元化的供給不能有效形成整體合力，反而導(dǎo)致一些民族地區(qū)有利可圖的公共服務(wù)供給過剩，像一些群眾基于民族習(xí)俗而急需的特定公共服務(wù)需求則供給不足。在公共服務(wù)均等化體系建設(shè)過程中，由于民族地區(qū)的特殊性和復(fù)雜性，在厘清多元化供給主體的邊界之外，還應(yīng)當(dāng)探尋有效化解公共服務(wù)供給碎片化問題的政策機(jī)制。

三、協(xié)同機(jī)制是民族地區(qū)公共服務(wù)供給均等化的正確選擇

協(xié)同問題是許多學(xué)科都要研究的熱點(diǎn)問題。協(xié)同理論源于“協(xié)同學(xué)”，也就是探究系統(tǒng)協(xié)同作用的科學(xué)。協(xié)同作用的原理最早來源于自然科學(xué)，20世紀(jì)60年代，德國(guó)從事激光技術(shù)研究的科學(xué)家赫爾曼·哈肯教授在研究中發(fā)現(xiàn)，任何復(fù)雜系統(tǒng)都存在要素獨(dú)立運(yùn)動(dòng)和整體運(yùn)動(dòng)兩種狀態(tài)。當(dāng)系統(tǒng)內(nèi)要素獨(dú)立運(yùn)動(dòng)占據(jù)主導(dǎo)地位時(shí)，系統(tǒng)會(huì)呈現(xiàn)出雜亂的無規(guī)則運(yùn)動(dòng)；當(dāng)系統(tǒng)內(nèi)部要素相互協(xié)調(diào)，整體運(yùn)動(dòng)占據(jù)主導(dǎo)地位時(shí)，系統(tǒng)呈現(xiàn)為有規(guī)律的有序運(yùn)動(dòng)狀態(tài)。哈肯將這種現(xiàn)象稱為“協(xié)同效應(yīng)”。[5]運(yùn)用協(xié)同效應(yīng)來詮釋民族地區(qū)公共服務(wù)多元主體的和諧關(guān)系是比較合適的。

協(xié)同理論被運(yùn)用于公共服務(wù)領(lǐng)域，是新公共管理運(yùn)動(dòng)發(fā)展的結(jié)果。隨著現(xiàn)代公共管理事務(wù)的逐步復(fù)雜化和治理理論的興起，協(xié)同理論被引入公共管理領(lǐng)域，協(xié)同政府、協(xié)同治理、跨部門協(xié)作等概念探討的都是公共服務(wù)的多元主體的協(xié)同協(xié)作問題，都強(qiáng)調(diào)通過建立制度化、常態(tài)化的多部門跨界合作來應(yīng)對(duì)公共治理的各種問題。公共服務(wù)的多元主體協(xié)同問題之所以受到重視，既有理論層面的原因也有現(xiàn)實(shí)的因素。首先，協(xié)同被認(rèn)為是對(duì)新公共管理改革的回應(yīng)。新公共管理改革運(yùn)動(dòng)在西方發(fā)達(dá)國(guó)家興起于20世紀(jì)的70、80年代，它強(qiáng)調(diào)打破政府的壟斷，倡導(dǎo)在公共服務(wù)方面的公私合作，協(xié)同理論恰恰回應(yīng)了這一潮流；其次，隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)的推進(jìn)，政府在自我革新中不斷實(shí)現(xiàn)了權(quán)力的下放和向社會(huì)轉(zhuǎn)移，政府為了協(xié)調(diào)各種權(quán)力主體的關(guān)系開始強(qiáng)調(diào)協(xié)同的重要性；最后，現(xiàn)代社會(huì)問題的復(fù)雜性使得憑借單一主體的力量難以有效應(yīng)對(duì)突發(fā)性危機(jī)和事件，必須借助全社會(huì)的力量，這就需要一個(gè)更為有效的協(xié)同管理體制。事實(shí)上，當(dāng)公共服務(wù)供給主體超過一個(gè)的時(shí)候，就會(huì)必然產(chǎn)生協(xié)同需求。公共服務(wù)供給的協(xié)同機(jī)制涉及的就是不同主體間的協(xié)調(diào)與合作，是強(qiáng)調(diào)跨部門跨地區(qū)的主體通過縱向和橫向的合作，為公眾提供無縫隙的公共服務(wù)的過程和機(jī)制，具體表現(xiàn)為三個(gè)層面的協(xié)作整合：一是不同層級(jí)的協(xié)作；二是不同功能部門的協(xié)作；三是公私部門的協(xié)作。

從協(xié)同理論出發(fā)，民族地區(qū)公共服務(wù)均等化的協(xié)同供給應(yīng)當(dāng)以不同民族群眾的需求為導(dǎo)向，政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，強(qiáng)化市場(chǎng)機(jī)制的作用，構(gòu)建多中心供給主體互動(dòng)合作的模式。具體來說，首先，各族群眾的需求是核心。少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展也正在經(jīng)歷由溫飽型向生活小康的發(fā)展型轉(zhuǎn)變，少數(shù)民族群眾生產(chǎn)生活的社會(huì)化和市場(chǎng)化程度極大提高，對(duì)公共服務(wù)的需求也在逐步增多并趨向多樣化。例如，基礎(chǔ)教育、公共文化、公共衛(wèi)生和社會(huì)保障等是各個(gè)少數(shù)民族群眾具有共性的迫切的公共服務(wù)需求，而宗教性公共服務(wù)對(duì)于部分民族群眾來講是必需性的，而對(duì)于有的民族群眾則并不一定。民族地區(qū)公共服務(wù)協(xié)同供給應(yīng)當(dāng)把滿足各民族群眾多樣化的公共服務(wù)需求作為機(jī)制建構(gòu)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。其次，政府組織是主導(dǎo)。實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)與全國(guó)的同步小康必須縮小民族地區(qū)在區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間和族際之間的公共服務(wù)差異。政府在保障所有公民的基本公共服務(wù)方面具有義不容辭的責(zé)任。民族地區(qū)公共服務(wù)不僅關(guān)系少數(shù)民族群眾的民生改善，也關(guān)系國(guó)家政治共同體的穩(wěn)定。民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)育的滯后性決定了政府必須在實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化方面發(fā)揮主導(dǎo)作用。再次，市場(chǎng)化運(yùn)作是基礎(chǔ)。市場(chǎng)在現(xiàn)代社會(huì)的資源配置中起決定性作用。政府要在充分促進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用的前提下，明確自身與市場(chǎng)在公共服務(wù)供給中的合理邊界。政府負(fù)責(zé)提供基本公共服務(wù)，其他的各類準(zhǔn)公共產(chǎn)品則交給市場(chǎng)來提供。民族地區(qū)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，政府要為各種市場(chǎng)主體進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域提供良好的環(huán)境和完善的政策保障；最后，多元主體相互協(xié)作。政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織在公共服務(wù)供給中各有優(yōu)劣，構(gòu)建多元主體之間的互動(dòng)協(xié)作機(jī)制，有利于建立一個(gè)“從上到下”與“從下到上”相互結(jié)合的公共服務(wù)供給合作網(wǎng)絡(luò)，有利于滿足民族地區(qū)各族群眾的差異化需求，形成民族地區(qū)公共服務(wù)的無縫隙覆蓋。

四、民族地區(qū)公共服務(wù)均等化協(xié)同供給機(jī)制的構(gòu)建路徑

“協(xié)同是解決公共服務(wù)多元主體供給導(dǎo)致的碎片化的機(jī)制選擇”。[6]在協(xié)同成為公共服務(wù)供給中一個(gè)基本共識(shí)的前提下，更為重要就是要構(gòu)建實(shí)現(xiàn)協(xié)同供給的具體路徑，民族地區(qū)公共服務(wù)均等化協(xié)同供給機(jī)制構(gòu)建要從宏觀層面的戰(zhàn)略協(xié)同、中觀層面的結(jié)構(gòu)協(xié)同和微觀層面的操作協(xié)同來共同推進(jìn)。

戰(zhàn)略協(xié)同層面要堅(jiān)持公共服務(wù)均等化供給的族際主義原則和區(qū)域主義原則的有機(jī)結(jié)合。當(dāng)前，民族地區(qū)的不同民族之間享有的公共服務(wù)水平仍然存在一定差異，不同民族間對(duì)公共服務(wù)均等化認(rèn)知分歧也繼續(xù)存在。要實(shí)現(xiàn)同一地區(qū)的不同民族間公共服務(wù)政策上的平等化和均等化，就要將國(guó)家、區(qū)域和民族三個(gè)方面的因素統(tǒng)一起來考慮，堅(jiān)持族際主義原則和區(qū)域主義原則的有機(jī)統(tǒng)一。新中國(guó)成立后，我國(guó)對(duì)邊疆民族地區(qū)的治理總體上采取的是族際主義取向的模式，[7]包括公共服務(wù)供給等所有政策都是圍繞協(xié)調(diào)民族關(guān)系這個(gè)主題展開的。族際主義取向的公共服務(wù)模式對(duì)促進(jìn)我國(guó)民族關(guān)系的進(jìn)步發(fā)揮了重要作用。然而，隨著我國(guó)邊疆民族地區(qū)的發(fā)展，區(qū)域主義取向的治理模式建構(gòu)顯得更為重要和迫切。公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、財(cái)政的投入等公共服務(wù)的具體問題基本上都是在一定區(qū)域內(nèi)完成的。在堅(jiān)持公共服務(wù)的區(qū)域主義原則的同時(shí)，將各民族對(duì)公共服務(wù)的需求納入到區(qū)域性公共服務(wù)體系建設(shè)中，可以使各民族公平的享受到均等化的公共服務(wù)供給，并通過不同民族公民對(duì)公共服務(wù)的政策參與而提高公共服務(wù)供給效率。另外，國(guó)家和地方政府在推動(dòng)民族地區(qū)公共服務(wù)發(fā)展的過程中，要注意保護(hù)少數(shù)民族的文化傳統(tǒng)。哈貝馬斯曾指出：“民族國(guó)家要在憲政的普遍主義原則與民族間保護(hù)已有的生活方式完整性的特殊主義之間謀求平衡?！盵8]民族地區(qū)公共服務(wù)的現(xiàn)代化發(fā)展某種程度上會(huì)對(duì)各民族傳統(tǒng)的生產(chǎn)生活方式造成沖擊，而只有公共服務(wù)政策做到了均等化與保護(hù)少數(shù)民族特殊的文化傳統(tǒng)之間的平衡，公共服務(wù)均等化政策才能發(fā)揮促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)和國(guó)家認(rèn)同的作用。

結(jié)構(gòu)協(xié)同層面要構(gòu)建民族地區(qū)公共服務(wù)多元供給主體協(xié)作溝通機(jī)制，形成公共服務(wù)供給的合作網(wǎng)絡(luò)。雖然民族地區(qū)公共服務(wù)供給總體上已經(jīng)形成了政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織等構(gòu)成的多元供給格局，但是由于民族地區(qū)市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)組織發(fā)展水平較低，因此，對(duì)于民族地區(qū)而言，如何在擴(kuò)大公共服務(wù)市場(chǎng)準(zhǔn)入與建立法治化的協(xié)同機(jī)制之間保持平衡就成為完善公共服務(wù)多元主體協(xié)作機(jī)制的重點(diǎn)任務(wù)。首先要大力培育發(fā)展市場(chǎng)機(jī)制，積極促進(jìn)各類第三部門組織健康發(fā)展，推進(jìn)政府公共服務(wù)管理體制改革，進(jìn)一步開放公共服務(wù)市場(chǎng)，鼓勵(lì)更多的非政府資本有序進(jìn)入，完善政府、市場(chǎng)和社會(huì)的多元協(xié)作機(jī)制。其次，要建立嚴(yán)格科學(xué)的公共服務(wù)準(zhǔn)入機(jī)制。在鼓勵(lì)非公有資本和力量進(jìn)入民族地區(qū)公共服務(wù)領(lǐng)域的同時(shí)，要建立公共服務(wù)準(zhǔn)入審查管理制度，對(duì)提供公共服務(wù)的各類組織和單位特別是境外的第三部門的組織背景、資質(zhì)進(jìn)行嚴(yán)格審查，防止參與供給的組織過多、過濫，形成一個(gè)規(guī)模適度、資質(zhì)可靠、規(guī)范運(yùn)行的民族地區(qū)公共服務(wù)供給主體多元化格局。最后，要確立民族地區(qū)公共服務(wù)多元主體協(xié)作供給的良性互動(dòng)機(jī)制。通過明確政府、市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)組織在民族地區(qū)公共服務(wù)供給中的各自作用邊界進(jìn)而理清各自的職責(zé)權(quán)限和作用服務(wù)方式，提升各族群眾在公共服務(wù)供給中的參與度，重視加強(qiáng)公共服務(wù)協(xié)同供給的制度建設(shè)和法治建設(shè)，建立政府與市場(chǎng)組織、社會(huì)組織制度化的溝通互動(dòng)機(jī)制，為民族地區(qū)公共服務(wù)均等化的多元協(xié)作供給機(jī)制提供有效的法治監(jiān)管保障。

操作協(xié)同層面要推動(dòng)政府內(nèi)部公共服務(wù)多元化供給的管理機(jī)制改革和配套資源建設(shè)。政府是民族地區(qū)公共服務(wù)多元主體協(xié)同供給的主導(dǎo)者和監(jiān)管者，政府內(nèi)部組織之間職能協(xié)同既是整個(gè)協(xié)同供給機(jī)制的關(guān)鍵，也是基礎(chǔ)。多元主體之間的協(xié)同增大了管理服務(wù)成本，必須要有相應(yīng)的配套資源作為保障。首先，要完善民族地區(qū)政府體系內(nèi)部的職能協(xié)同。公共服務(wù)跨界合作的最重要內(nèi)容之一就是不同層級(jí)政府治理的整合和不同政府部門治理的整合。一方面，要合理界定縱向不同層級(jí)政府間在公共服務(wù)多元供給問題上的管轄范圍和職責(zé)權(quán)限。在公共服務(wù)供給問題上，民族地區(qū)縱向的不同層級(jí)政府之間存在著事權(quán)和財(cái)權(quán)不配套的問題?；鶎诱诨A(chǔ)教育、公共衛(wèi)生等純公共物品供給方面責(zé)任較重，但卻財(cái)政能力有限。要按照權(quán)責(zé)對(duì)等的原則，在財(cái)政分配格局不變的條件下調(diào)整事權(quán)安排，將部分公共服務(wù)職能上移到財(cái)政實(shí)力更為雄厚的上級(jí)政府，減輕基層政府的公共服務(wù)負(fù)擔(dān)，并在更大范圍內(nèi)促進(jìn)公共服務(wù)均等化。另一方面，要促進(jìn)政府部門之間的橫向協(xié)作。民族地區(qū)公共服務(wù)涉及對(duì)象、地域、需求等方面的差異性、復(fù)雜性較大，需要不同政府部門之間合理分工和密切配合。因此，要科學(xué)界定民族地區(qū)政府的公共服務(wù)職能，既不能職能過寬也不能職能縮水，要建立公共服務(wù)的權(quán)力清單，強(qiáng)化對(duì)政府各部門的公共服務(wù)績(jī)效考核評(píng)價(jià)，改變政府公共服務(wù)供給和監(jiān)管中的“條塊分割”現(xiàn)象。其次，要完善公共服務(wù)多元主體機(jī)制的配套資源建設(shè)，建立配套資源的協(xié)同機(jī)制。民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的滯后性與公共服務(wù)的多樣性之間的矛盾決定了資源協(xié)同的重要作用。一方面，要建立人力資源保障。公共服務(wù)多元協(xié)同機(jī)制的效果很大程度上與政策執(zhí)行者的素質(zhì)有關(guān)。政府既然是協(xié)同機(jī)制的主導(dǎo)者，那么完善政府公務(wù)員教育培訓(xùn)，提高其公共服務(wù)監(jiān)管工作的決策和執(zhí)行能力就十分重要和必要。同時(shí)，要從根本上保障民族地區(qū)公共服務(wù)多元協(xié)同機(jī)制的順暢運(yùn)行，還要有序擴(kuò)大各族群眾對(duì)公共事務(wù)的參與力度，提高公民在其中的話語(yǔ)權(quán)和參與權(quán)。另一方面，要建立信息資源保障?，F(xiàn)代社會(huì)是信息社會(huì)，信息資源是多方協(xié)同的溝通載體和實(shí)現(xiàn)機(jī)制?！靶畔⑾到y(tǒng)既可以充當(dāng)公眾參與政策過程的利益表達(dá)渠道，也可以構(gòu)成政府實(shí)現(xiàn)管理的有效手段，所以信息在政府提供公共服務(wù)中，可以實(shí)現(xiàn)主體間、主體與客體間，超越地理界線的信息共享、兼容和交換”。[9]民族地區(qū)公共服務(wù)多元協(xié)同機(jī)制的信息資源建設(shè)需要政府加大重視和投入力度，建立專門的信息資源收集、管理和利用機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)信息資源的有效利用，為有效協(xié)同提供信息支持。

結(jié) 語(yǔ)

民族地區(qū)公共服務(wù)供給中的各種主體走向協(xié)同合作的運(yùn)動(dòng)軌跡展示了民族地區(qū)公共服務(wù)供給的嬗變軌跡，即從國(guó)家的壟斷性供給到政府、市場(chǎng)和社會(huì)的協(xié)同供給的演進(jìn)。這種變化的背后，是民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然要求，也昭示出民族地區(qū)公共服務(wù)均等化的模式本身就是變動(dòng)的存在，需要在與時(shí)俱進(jìn)中不斷創(chuàng)新，并在創(chuàng)新中實(shí)現(xiàn)促進(jìn)民族地區(qū)和諧發(fā)展與國(guó)家共同體團(tuán)結(jié)穩(wěn)定的政策功能。