構(gòu)建鞏固脫貧攻堅成果的法治體系
——基于云南大理“法治扶貧”的實踐與經(jīng)驗

（中共云南省委黨校 民族和文化教研部，云南 昆明，650111）

反貧困關(guān)系到人類的生存和發(fā)展，一直是國際社會高度關(guān)注的重大社會問題。改革開放以來，我國高度重視減貧工作，進(jìn)行了制度性安排，持續(xù)推進(jìn)并取得重大成就，對全球減貧事業(yè)的貢獻(xiàn)率超過70%。黨的十八大以后，更是把全面脫貧作為全面建成小康社會的重要指標(biāo)，制定了精準(zhǔn)脫貧、脫貧攻堅的新戰(zhàn)略、新舉措，加速推進(jìn)，在2020年將實現(xiàn)打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的目標(biāo)。然而，貧困具有復(fù)雜性、頑固性和反復(fù)性，鞏固脫貧成果將成為一項長期而艱巨的系統(tǒng)工程。而法治具有長期性、穩(wěn)定性的特征，通過構(gòu)建完備的法治體系，用制度的力量保障脫貧攻堅成果，才能逐步實現(xiàn)共同富裕的社會主義價值目標(biāo)。在脫貧攻堅實踐中，出現(xiàn)了一些需要通過法治解決的問題，不少地方進(jìn)行了“法治扶貧”的有益探索，形成地方經(jīng)驗，應(yīng)當(dāng)上升為法律制度，進(jìn)而形成有效的法治體系保障所取得的成果。

一、用法治鞏固脫貧攻堅成果的必要性

法治的核心要義是運用規(guī)則制約權(quán)力，以保障公民權(quán)利的有效實現(xiàn)。而脫貧攻堅的根本目的也是實現(xiàn)貧困人口的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，“消除貧困是人類夢寐以求的理想，是各國人民追求幸福生活的基本權(quán)利”。[1]可見，法治與脫貧的價值取向是一致的。同時，法治在減貧中也起到至關(guān)重要的作用，諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者安格斯·迪頓認(rèn)為，“卓有成效的減貧離不開可靠的政府治理、法治、有效的稅收制度、產(chǎn)權(quán)保護(hù)以及公眾信心”[2]，“堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，鞏固脫貧攻堅成果，建立解決相對貧困的長效機(jī)制”也是黨的十九屆四中全會的制度安排。

（一）鞏固脫貧攻堅成果需要法律依據(jù)

自上世紀(jì)90年代，我國開始有計劃地大規(guī)模實施扶貧，先后頒布了《國家八七扶貧攻堅計劃（1994—2000年）》 《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》，內(nèi)容主要是總體目標(biāo)、任務(wù)要求、政策保障和組織領(lǐng)導(dǎo)等。扶貧規(guī)劃均得到有效實施，但仍然屬于政策扶貧。雖然《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011——2020年）》 提出“加快扶貧立法，使扶貧工作盡快走上法制化軌道”，然而，國家層面關(guān)于扶貧的立法并沒有實現(xiàn)，僅有國務(wù)院發(fā)布的一些規(guī)范性文件。脫貧攻堅主要依據(jù)政策性文件開展，整體上仍然呈現(xiàn)出以政策為主要導(dǎo)向的態(tài)勢。由于政策具有的變化快、效力低和強(qiáng)制力弱的特征，在實踐中，會導(dǎo)致主體職責(zé)不清、權(quán)力運行不規(guī)范、資金監(jiān)管不完善、項目管理不公開透明等一系列問題，不利于長期有效鞏固脫貧攻堅成果。將鞏固脫貧攻堅成果納入法治化的框架，有利于進(jìn)一步強(qiáng)化鞏固脫貧攻堅成果的政府及相關(guān)主體責(zé)任，規(guī)范其行為，保障具體措施落實到位，并加強(qiáng)對脫貧資金和脫貧攻堅項目的管理，確保脫貧攻堅最終目標(biāo)實現(xiàn)后，后續(xù)工作的有序進(jìn)行，使脫貧攻堅成果得到鞏固，并發(fā)揮其溢出效應(yīng)。

（二）脫貧攻堅的地方經(jīng)驗需要國家法律確認(rèn)

為了保障扶貧開發(fā)工作的順利開展，一些地方相繼制定了地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。新疆、河南、山西、廣西、甘肅、云南、貴州、河北、吉林、湖北、黑龍江、寧夏、湖南、青海、四川、江蘇、內(nèi)蒙古、陜西、廣東、重慶等20個省、市、自治區(qū)都制定了綜合性的扶貧開發(fā)條例。①數(shù)據(jù)來源于北大法寶，截止時間2020年3月2日。陜西、貴州、湖南、四川、新疆、內(nèi)蒙古、云南還制定了關(guān)于扶貧資金管理的地方政府規(guī)章。雖然這些地方性法規(guī)尚存在行政色彩濃厚、地方特色不足、立法層級低等問題，但這些條例的制定和實施，對于推進(jìn)我國扶貧工作法治化，具有十分積極的意義，同時也取得了一定的成效，形成了具有啟發(fā)意義的地方經(jīng)驗。以脫貧攻堅責(zé)任為例，云南省就先后出臺了《云南省脫貧攻堅責(zé)任制實施細(xì)則》《云南省州市黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核實施辦法》《省級及中央駐滇單位“掛包幫”定點扶貧考核工作辦法》，細(xì)化了脫貧攻堅職責(zé)，構(gòu)建了責(zé)任清晰、各負(fù)其責(zé)、合力攻堅的責(zé)任體系，規(guī)范全省各責(zé)任主體的脫貧攻堅考評工作。諸如此類成功的地方經(jīng)驗需要由國家法律的形式進(jìn)行確認(rèn)，并運用于鞏固脫貧攻堅成果。

（三） 持續(xù)反貧困需要制度保障

從國際經(jīng)驗和歷史經(jīng)驗看，反貧困是不可能畢其功于一役，打贏脫貧攻堅戰(zhàn)之后，并不意味著貧困現(xiàn)象的完成消失。從宏觀層面考查云南省扶貧開發(fā)全過程，可以看到，長期的輸血式扶貧開發(fā)所帶來的諸如邊中際效益遞減、滲透效應(yīng)難以發(fā)揮等現(xiàn)象日漸突出，維持脫貧攻堅成果難度極大。實際上，貧困地區(qū)往往由于自然地理和社會歷史因素所造成的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相對較低，貧困人口的致富意志薄弱、致富能力欠缺，這些狀況難以在短時間內(nèi)消除，因此，鞏固脫貧成果將是長期而艱巨的任務(wù)。習(xí)近平總書記在決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅座談會強(qiáng)調(diào)，鞏固脫貧成果的難度很大，“已脫貧的地區(qū)和人口中，有的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)比較薄弱，有的產(chǎn)業(yè)項目同質(zhì)化嚴(yán)重，有的就業(yè)不夠穩(wěn)定，有的政策性收入占比高。據(jù)各地初步摸底，已脫貧人口中有近200萬人存在返貧風(fēng)險，邊緣人口中還有近300萬存在致貧風(fēng)險”。[3]可見，我國的反貧困還有很長的路要走，而且越往后越難，突擊式短暫脫貧易，持續(xù)性永久脫貧難，這就要求依法常抓不懈，持之以恒。習(xí)近平總書記專門指出，“要堅持服從質(zhì)量，科學(xué)確定脫貧時間，不搞層層加碼”。[4]法律的執(zhí)行是一種程序落實過程，可能會相對較慢，但具有其本身科學(xué)性，其程序落實本身也是吸收不滿的一種過程，不容易出現(xiàn)反彈，這其實本身也是法治的優(yōu)勢所在，更注重理性的實施過程，進(jìn)而實現(xiàn)各種效益與效果的統(tǒng)一。以農(nóng)民增收這一扶貧問題為例，政策可能便于保障農(nóng)民的現(xiàn)時利益，但從長遠(yuǎn)性與穩(wěn)定性來看，農(nóng)民增收需要規(guī)范性和強(qiáng)制性的制度保障。

（四）化解因脫貧產(chǎn)生的糾紛需要制度支持

貧困地區(qū)不僅僅是存在經(jīng)濟(jì)問題，而且存在社會發(fā)育程度低、公民文化素質(zhì)和法律素質(zhì)不高的問題，糾紛的解決往往不通過法治化的方式。脫貧過程也是現(xiàn)代化的過程，致富過程也是社會交往增加的過程，由此必然帶來矛盾糾紛量的增大。貧困地區(qū)本身就缺乏有效、便捷的公共法律服務(wù)，當(dāng)矛盾糾紛增加后，糾紛解決困難、群眾維權(quán)困難的問題更加突顯。近年來，黨中央、國務(wù)院高度重視公共法律服務(wù)體系建設(shè)，黨的十八屆四中全會明確提出“推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務(wù)體系建設(shè)”。從云南省的情況看，目前已在貧困地區(qū)初步建立了公共法律服務(wù)體系，但是，由于受到經(jīng)費保障不足、人才資源匱乏、信息化建設(shè)滯后、缺乏長效機(jī)制等因素影響，其在保障機(jī)制上仍有待進(jìn)一步完善。與此同時，扶貧中大量采用的異地搬遷模式必然帶來社會矛盾糾紛增加的潛在風(fēng)險。一是搬遷貧困群眾面臨生產(chǎn)生活方式的重大轉(zhuǎn)變，其適應(yīng)需要一個較長期的過程，當(dāng)缺乏謀生技巧和能力時，將轉(zhuǎn)化為社會不穩(wěn)定的因素。二是搬遷貧困群眾與搬遷地原有群眾在思維方式、生活習(xí)慣、糾紛解決等方面存在差異，需要相互適應(yīng)、相互融合，在這一過程中也必須出現(xiàn)矛盾沖突。只有將這些矛盾糾紛納的解決納入制度化的軌道，才能維持長期的繁榮穩(wěn)定。

（五） 規(guī)范監(jiān)督扶貧領(lǐng)域中權(quán)力的運行

在扶貧及其后的鞏固脫貧成果的過程中，均有公權(quán)力的介入，如貧困戶評定、退出和低保評定等確認(rèn)性行政行為和扶貧資金撥付、項目支持等給付性行政行為，都在行政權(quán)力運行。無論是阿克頓所說的，“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗”[5]，還是孟德斯鳩所說的，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗”[6]，都揭示一條真理，即任何一種權(quán)力一旦不受約束，必將導(dǎo)致腐敗。當(dāng)腐敗發(fā)生時，公共權(quán)力實質(zhì)上已經(jīng)喪失其公共性，演變成為個人謀求私利的便利途徑。從這個角度來講，制約權(quán)力，實質(zhì)上是要制約行使權(quán)力的人，制約政府機(jī)關(guān)，而制約權(quán)力的方法是構(gòu)建有效的外部監(jiān)督機(jī)制，即構(gòu)建有效的法治保障。國家用于扶貧和鞏固脫貧成果的資金數(shù)額巨大，面對巨大的利益，人的本性中的貪欲和私欲難以遏制，必然會導(dǎo)致貪腐問題層出不窮。因此，必須構(gòu)建權(quán)力制約體系，將脫貧攻堅和鞏固脫貧成果過程中的權(quán)力運行限制在一個既定的范圍內(nèi)，落實依法行政，深化程序公正、加強(qiáng)政務(wù)公開，防止權(quán)力濫用，防止扶貧領(lǐng)域的貪污侵占、截留挪用。

二、云南大理“法治扶貧”的實踐經(jīng)驗

大理州12個縣市中，有9個國務(wù)院扶貧開發(fā)重點縣、2個云南省扶貧開發(fā)重點縣，而大理市屬于扶貧開發(fā)天窗市，①位于國家連片特殊困難地區(qū)規(guī)劃之內(nèi)，卻不享受特定扶貧開發(fā)政策，被稱為“天窗縣”?？梢?，扶貧難度巨大，需要聚焦各方力量共同攻堅?；趯Ψㄖ卧诿撠毠灾芯哂胁豢商娲饔玫某浞终J(rèn)識，州政法委于2018年5月制定下發(fā)《關(guān)于推進(jìn)“法治扶貧”工程的意見》。該意見從維護(hù)貧困地區(qū)社會和諧穩(wěn)定、強(qiáng)化貧困地區(qū)社會治理基礎(chǔ)建設(shè)、促進(jìn)扶貧領(lǐng)域執(zhí)法司法公正、動員社會力量共同參與、強(qiáng)化合法權(quán)益保障等方面進(jìn)行了安排部署。大理州所轄各縣市結(jié)合自身實際，制定了實施辦法，各相關(guān)職能部門充分發(fā)揮作用，以法治思維和法治方式助力脫貧攻堅。

（一） 大理州“法治扶貧”主要做法

其一，以提升全民法律素質(zhì)和法治信仰為出發(fā)點和落腳點。比如，鶴慶縣成立法治扶貧工作組進(jìn)駐各鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展法治宣傳，通過教育訓(xùn)誡、入戶思想教育、舉辦法治講座、編印發(fā)放法治宣傳材料等方式，引導(dǎo)群眾知法守法尊法。重點針對“釘子戶”“問題戶”，特別是對隱瞞收入、隱瞞住房、不贍養(yǎng)父母老人、好吃懶做、在村組會議上借酒裝瘋蓄意鬧事等重點人開展思想教育，進(jìn)行強(qiáng)化說服、教育、疏導(dǎo)，訓(xùn)誡，講政策，講法律，以理服人，以法服人。其二，以依法解決糾紛為主要抓手。劍川縣通過“白語調(diào)解”，矛盾糾紛調(diào)解率大幅提升，從2016年以來連續(xù)三年無命案發(fā)生。洱源縣法院設(shè)立“阿鵬調(diào)解室”，引導(dǎo)訴訟參與人守法、明理，最終實現(xiàn)案結(jié)事了人和。彌渡縣充分發(fā)揮鄉(xiāng)賢、鄉(xiāng)紳熟悉鄉(xiāng)規(guī)民約、熟悉社情民意的獨特優(yōu)勢，鼓勵他們運用法理情化解發(fā)生在群眾身邊各類矛盾糾紛。其三，以強(qiáng)化基層治理基礎(chǔ)設(shè)施為基礎(chǔ)。大理州統(tǒng)籌整合資源力量，構(gòu)建州縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村（社區(qū)） 四級綜治中心，州縣兩級綜治中心已建成查詢系統(tǒng)和視頻會議系統(tǒng)。同時，提升公共安全視頻監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)應(yīng)用聯(lián)網(wǎng)工作，建成統(tǒng)一、高效可視化社會治安防控視頻監(jiān)控體系。通過網(wǎng)格化和信息化有機(jī)結(jié)合，全面提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層社會服務(wù)管理精細(xì)化和科學(xué)化，為更快捷、更準(zhǔn)確的基層社會治理打下基礎(chǔ)。其四，以打擊扶貧領(lǐng)域腐敗案件為重點。大理州就以違規(guī)出借財政資金用于企業(yè)幫扶建檔立卡戶貸款資金調(diào)頭、違規(guī)使用農(nóng)村危房改造項目資金、不正確履職、侵吞危房改造資金、截留挪用低保戶扶貧資金為查處重點。

（二）大理州“法治扶貧”的成效和經(jīng)驗

自脫貧攻堅以來，大理州8個縣先后實現(xiàn)貧困縣脫貧摘帽目標(biāo)，全州34個貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)已有30個鄉(xiāng)鎮(zhèn)脫貧退出，541個貧困村已有464個村脫貧退出，38.1萬貧困人口實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧，貧困發(fā)生率從2014年初的14.7%降至1.42%。②《大理州脫貧攻堅推進(jìn)工作情況》，來源大理州政府網(wǎng)站。其中，“法治扶貧”起到了重要作用。通過實施“法治扶貧”，普遍提高了貧困群眾的法律素質(zhì)、大量化解了貧困地區(qū)的矛盾糾紛、積極營造了穩(wěn)定的社會環(huán)境、有力懲治了扶貧領(lǐng)域的違法犯罪行為，提升了社會治理專業(yè)化水平，為脫貧攻堅順利進(jìn)行提供了有力保障。從大理州的“法治扶貧”中可以提煉出具有可復(fù)制性的四條經(jīng)驗。一是高位統(tǒng)籌，強(qiáng)力推進(jìn)。由州政法委牽頭制定《關(guān)于推進(jìn)“法治扶貧”工程的實施意見》，確定了指導(dǎo)思想、工作原則、重點任務(wù)，指導(dǎo)各縣市黨委政法委、州級政法各部門充分發(fā)揮職能作用。二是整合力量，做細(xì)做實?？h市政法委調(diào)集政法部門精干力量成立專項行動領(lǐng)導(dǎo)小組，將工作任務(wù)分解落實到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和相關(guān)部門。三是結(jié)合實際，方式創(chuàng)新。根據(jù)當(dāng)?shù)匕鬃迦罕姸嗪汀皭u訟”習(xí)慣，創(chuàng)設(shè)“阿鵬調(diào)解室”“金花調(diào)解室”“普法花燈鼓舞”，促進(jìn)民間糾紛有效解決。四是突出重點，以點帶面。針對不盡贍養(yǎng)義務(wù)、讓老人獨居危房、適齡少年兒童輟學(xué)、惡意分戶并戶搶奪扶貧資源、阻礙扶貧項目實施、蓄意挑撥鬧事等重點突出問題依法進(jìn)行專項整治，進(jìn)而在全社會形成遵法守法學(xué)法用法的良好氛圍和辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法治環(huán)境。

（三） 大理州“法治扶貧”面臨的困境

雖然“法治扶貧”取得了較好的成效，但實踐中仍然存在諸多困境亟待突破。一是觀念認(rèn)識仍然不到位。沒有把法治作為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要內(nèi)容來考慮和謀劃，而是作為扶貧過程中“攻堅戰(zhàn)”的強(qiáng)力手段，強(qiáng)調(diào)“短、平、快”的專項行動，缺乏“持久戰(zhàn)”的耐性，忽視“固根本、利長遠(yuǎn)”規(guī)劃。二是對困難群眾重要權(quán)利的保障不足。經(jīng)過脫貧攻堅，貧困群體的生存保障權(quán)、醫(yī)療救助權(quán)、教育救助權(quán)、資金扶持權(quán)等得到一定程度的實現(xiàn)，然而“因?qū)W致貧”“因病致貧”“因病返貧”等現(xiàn)象依然存在，因而亟待加大相應(yīng)的保障力度。三是群眾在脫貧攻堅中的主體性未得到充分發(fā)揮。貧困群眾對扶貧項目的知情和監(jiān)督權(quán)、參與決策權(quán)得不到有效保障；貧困群體權(quán)益受到侵害時，無法得到及時有效的救濟(jì)。這些都消減了貧困群眾脫貧致富的內(nèi)生動力，反而認(rèn)為，“脫貧就是政府的事，是扶貧干部的事”。四是扶貧監(jiān)管機(jī)制不完備。隨著脫貧攻堅的深入推進(jìn)，出現(xiàn)了一些具有普遍性的問題，如對扶貧資金進(jìn)行騙取、套取、挪用，再如項目實施管理不規(guī)范、監(jiān)管不到位，導(dǎo)致項目實施失敗。五是扶貧領(lǐng)域權(quán)力制約機(jī)制不健全。一些地方政府及其工作人員在扶貧行為活動中濫用權(quán)力、恣意妄為，無視貧困群體權(quán)益現(xiàn)象普遍存在，其中危房改造、低保等領(lǐng)域是扶貧領(lǐng)域的“問題高發(fā)區(qū)”，而“村官”則是主要的違紀(jì)群體。六是因扶貧產(chǎn)生的矛盾糾紛不能得到及時有效解決。大量的扶貧資金和扶貧項目的進(jìn)入，對原有社會秩序產(chǎn)生了沖擊，因土地承包、征地拆遷、脫貧政策享受等引發(fā)的矛盾糾紛大量增加，而原有的糾紛解決機(jī)制難以有效發(fā)揮作用，社會的安定團(tuán)結(jié)受到威脅。

三、鞏固脫貧攻堅成果法治體系的路徑

按照《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》的要求，2015年—2020年，通過脫貧攻堅，7000多萬農(nóng)村貧困人口將擺脫貧困。這將是人類減貧史上從未有過的巨大成就，也是社會主義優(yōu)越性的重要體現(xiàn)。同時，也應(yīng)當(dāng)看到，脫貧攻堅成果的鞏固也將是對我們的重大考驗。習(xí)近平總書記就指出，“要防止因后續(xù)政策支持不足返貧或因病因傷返貧。”①轉(zhuǎn)引自《習(xí)近平春節(jié)前夕赴云南看望慰問各族干部群眾，向全國各族人民致以美好的新春祝福，祝各族人民生活越來越好祝祖國欣欣向榮》 （《人民日報》 2020年2月22日01版）。只有正視脫貧攻堅中暴露出來的問題，將所取得的經(jīng)驗轉(zhuǎn)化了制度優(yōu)勢，貫徹落實科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法的要求，構(gòu)建完善的法治保障體系，才能在脫貧攻堅成果的基礎(chǔ)上逐步實現(xiàn)共同富裕。

（一）將有關(guān)脫貧攻堅的政策法律化

黨的十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，全面深化改革要以促進(jìn)社會公平正義、增進(jìn)人民福祉為出發(fā)點和落腳點。這是加強(qiáng)民生立法的重要指導(dǎo)思想。黨的十八屆四中全會《全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確指出，“要恪守以民為本、立法為民理念”，“加強(qiáng)重點領(lǐng)域，加快完善體現(xiàn)權(quán)利公平、機(jī)會公平、規(guī)則公平的法律制度”。加強(qiáng)民生立法，能夠“保障公民人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、基本政治權(quán)利等各項權(quán)利等各項權(quán)利不受侵犯，保障公民經(jīng)濟(jì)、文化、社會等各方面權(quán)利得到落實”。黨的十九屆四中全會決定要求，“堅持和完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障制度，滿足人民日益增長的美好生活需要”。脫貧攻堅是個重大的民生系統(tǒng)工程，涉及產(chǎn)業(yè)發(fā)展脫貧、轉(zhuǎn)移就業(yè)脫貧、教育扶貧、健康扶貧、生態(tài)保護(hù)扶貧、兜底保障、社會扶貧、提升貧困地區(qū)區(qū)域發(fā)展能力、脫貧保障措施等領(lǐng)域，許多方面都只是一些政策或者措施，尚未立法，這就要求制定科學(xué)合理的法律制度鞏固脫貧攻堅成果。由于各地貧困的動因不同，除了國家立法層面制定統(tǒng)一脫貧制度，還應(yīng)從地方立法層面積極推進(jìn)民生立法，結(jié)合本地貧困實際以地方性法規(guī)保障民生、改善民生、促進(jìn)脫貧，特別是要完善少數(shù)民族地區(qū)的扶貧立法工作，逐步實現(xiàn)共同富裕。

（二）完善制度執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)制

在脫貧攻堅中，已經(jīng)形成了一系列符合貧困地區(qū)實際、扶貧工作實際的制度規(guī)范，在鞏固脫貧攻堅成果中，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步嚴(yán)格執(zhí)行。習(xí)近平總書記指出，“制度的生命力在于執(zhí)行”“要加強(qiáng)制度執(zhí)行的監(jiān)督，切實把我國制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能”。[7]一是加強(qiáng)黨的監(jiān)督。各級黨組織和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)督促黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在扶貧領(lǐng)域做到“有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)要擔(dān)當(dāng)，用權(quán)受監(jiān)督、失責(zé)必追究”，對扶貧工作中的違紀(jì)違法問題加大問責(zé)力度，對涉及職務(wù)犯罪的依法嚴(yán)懲。二是加強(qiáng)權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督。包括各級人民代表大會及其常務(wù)委員會依法對扶貧法律規(guī)范的實施進(jìn)行的監(jiān)督和具體扶貧工作的監(jiān)督。三是加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。各級行政機(jī)關(guān)根據(jù)行政隸屬關(guān)系，對下級行政機(jī)關(guān)及其工作人員執(zhí)行扶貧工作進(jìn)行監(jiān)督，諸如對扶貧項目績效的認(rèn)定、返貧群眾的救助、扶貧政策的執(zhí)行等方面的監(jiān)督。四是加強(qiáng)司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督。加強(qiáng)審判監(jiān)督，依法保障貧困人員在扶貧領(lǐng)域的訴權(quán)和貧困當(dāng)事人在訴訟中的合法權(quán)益。同時也要強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督功能，圍繞鞏固脫貧攻堅成果，依法開展行政公益訴訟、民事公益訴訟，防止扶貧項目執(zhí)行中的違法行為。五是加強(qiáng)社會監(jiān)督。鼓勵新聞媒體、社會輿論對扶貧領(lǐng)域的事項進(jìn)行廣泛監(jiān)督。

（三） 構(gòu)建矛盾糾紛的預(yù)防和化解機(jī)制

扶貧涉及方方面面的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，難免產(chǎn)生大量的矛盾糾紛，需要建立預(yù)防措施，積極面對，妥善化解。一是建立事前預(yù)防機(jī)制。在通過會議、媒體、網(wǎng)絡(luò)等形式進(jìn)行相關(guān)政策宣傳的基礎(chǔ)，依托縣、鄉(xiāng)黨校組建宣講隊伍深入田間地頭、居民社區(qū)進(jìn)行政策法規(guī)的常態(tài)化宣傳，擴(kuò)大社會知曉度，擴(kuò)大全社會關(guān)心度、支持度。二是構(gòu)建事中預(yù)防機(jī)制。細(xì)化國家扶貧政策，制定具體配套執(zhí)行措施，使貧困群體及時的、實質(zhì)性的得到實惠；增強(qiáng)資金使用、項目建設(shè)的針對性和實效性，使資金和項目切實直接用于扶貧對象，最大程度避免侵害群眾利益問題的發(fā)生；整合扶貧信息系統(tǒng)，對貧困地區(qū)、群體、個體進(jìn)行動態(tài)管理，隨時掌握貧困群體的家庭情況變化。三是完善事后解決機(jī)制。建立因脫貧攻堅而產(chǎn)生的糾紛訴求的受理平臺。建立集調(diào)查、調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等于一體的、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機(jī)制。借鑒“楓橋經(jīng)驗”，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，建立群眾易于接受、較為信任的類似“阿鵬”“金花”的人民調(diào)解員隊伍，積極化解因扶貧所發(fā)生的矛盾糾紛。高度重視因扶貧而產(chǎn)生的訴訟，依法啟用高效便捷的訴訟程序，讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。

（四） 健全法治宣傳教育的長效機(jī)制

徒法不足以自行，要確保法律在鞏固脫貧攻堅成果中的作用，必須形成良好的法治氛圍，這就需要加強(qiáng)法治宣傳教育。習(xí)近平總書記指出，“要堅持把全民普法和守法作為依法治國的長期基礎(chǔ)性工作，采取有力措施加強(qiáng)法制宣傳教育?！盵8]對扶貧主體而言，只有深入了解脫貧攻堅的相關(guān)法律法規(guī)和政策，才能運用法治思維和法治方式，推動扶貧開發(fā)工作的開展；對于扶貧對象而言，只有了解脫貧攻堅的相關(guān)法律法規(guī)和政策，才能有意識地對扶貧開發(fā)工作的合法合規(guī)性進(jìn)行監(jiān)督，并更好維護(hù)自身的合法權(quán)益，鞏固脫貧攻堅成果。各級政府部門應(yīng)當(dāng)建立健全法制教育和考核機(jī)制，使相關(guān)工作人員的法治意識和法治能力得到不斷提高。同時，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建貧困地區(qū)的法制宣傳教育的長效機(jī)制。一是可以經(jīng)常性地組織開展扶貧政策、法律法規(guī)的宣講和解讀，宣傳報道先進(jìn)典型、將法治宣傳教育融入到公共法律服務(wù)等形式，提高貧困地區(qū)群眾的法治意識。二是要不斷加強(qiáng)貧困地區(qū)的普法基地建設(shè)，完善貧困地區(qū)的法制宣傳教育公共設(shè)施體系，為貧困地區(qū)群眾學(xué)法用法守法創(chuàng)造有利條件。三是要不斷創(chuàng)新法制宣傳教育的形式，“要通過群眾喜聞樂見的形式宣傳普及憲法法律，發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約等基層規(guī)范在社會治理中的作用，培育社區(qū)居民遵守法律、依法辦事的意識和習(xí)慣”。[9]