論“村規(guī)民約”建設(shè)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中“治理有效”的實(shí)現(xiàn)
——基于浙江黃巖的具體實(shí)踐

（中共浙江省委黨校 研究生部，浙江 杭州，311121）

黨的十九大作出了實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大部署，其中一個(gè)重要的方面就是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的“治理有效”。面對(duì)農(nóng)村治理的新形勢(shì)，黨中央曾高瞻遠(yuǎn)矚的指出，要“善于運(yùn)用法治思維和法治方式做好‘三農(nóng)’工作。同時(shí)要從農(nóng)村實(shí)際出發(fā)，善于發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約的積極作用，把法治建設(shè)和道德建設(shè)緊密結(jié)合起來”。[1]288強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮村規(guī)民約在新時(shí)代鄉(xiāng)村治理中的作用?！耙粤挤ㄇ笊浦巍?，因此研究如何在新的時(shí)代條件下，更好地推進(jìn)“村規(guī)民約”制訂和修改工作，對(duì)于在新時(shí)代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中，更好地發(fā)揮村規(guī)民約在“治理有效”中的作用，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

一、問題的提出

“村規(guī)民約”作為我國(guó)傳統(tǒng)文化的一部分，出現(xiàn)于宋代、發(fā)展于明清、普及于清朝中后期，清末民初一度鼎盛，其在中國(guó)農(nóng)村的發(fā)展運(yùn)用可謂源遠(yuǎn)流長(zhǎng)。新中國(guó)成立后，在我們黨的領(lǐng)導(dǎo)下，國(guó)家首次以法律明文的形式確認(rèn)了“村規(guī)民約”的存在，并對(duì)“村規(guī)民約”的制定和修改作出了原則性的規(guī)定，由此制定和修改“村規(guī)民約”成為村民自治的一項(xiàng)法定權(quán)利。①《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（2018修正）》，第27條?，F(xiàn)行憲法對(duì)這一權(quán)利也作了明確規(guī)定，要“通過在城鄉(xiāng)不同范圍的群眾中制定和執(zhí)行各種守則、公約，加強(qiáng)社會(huì)主義精神文明建設(shè)”。②《中華人民共和國(guó)憲法（2018修正）》，第2條。2018年12月，民政辦、中組部等7部門聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于做好“村規(guī)民約”和居民公約工作的指導(dǎo)意見》，將“村規(guī)民約”建設(shè)明確為“健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)下自治、法治、德治相結(jié)合的現(xiàn)代基層社會(huì)治理機(jī)制”的重要內(nèi)容，就“村規(guī)民約”的主要內(nèi)容、制定程序、監(jiān)督落實(shí)等作了具體規(guī)范，并提出到2020年全國(guó)要高質(zhì)量完成“村規(guī)民約”建設(shè)的工作。

從國(guó)家立法的初衷和政策規(guī)范的指向來看，“村規(guī)民約”制定和修改的主要目的是為了加強(qiáng)村民的自我管理、自我教育、自我服務(wù)。從“村規(guī)民約”的具體歷史實(shí)踐來看，作為農(nóng)村社會(huì)治理的重要工具，和村民實(shí)現(xiàn)自治權(quán)利的制度性依托，“村規(guī)民約”確實(shí)在解決農(nóng)村內(nèi)部問題，維護(hù)生產(chǎn)生活秩序，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)事業(yè)發(fā)展，保障村民合法合理利益，推動(dòng)三農(nóng)工作持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展等方面，發(fā)揮了不可或缺的作用。從筆者的實(shí)際調(diào)查來看，基層干部與群眾都對(duì)“村規(guī)民約”抱著肯定的態(tài)度，并希望其在鄉(xiāng)村振興過程中發(fā)揮更好的作用。

筆者以浙江省黃巖區(qū)為調(diào)查對(duì)象，通過問卷調(diào)查和訪談的形式，對(duì)全區(qū)下轄的所有行政村“村規(guī)民約”的制訂和修改情況，進(jìn)行分析研究，從而發(fā)現(xiàn)在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的時(shí)代背景下，“村規(guī)民約”制訂和修改所面臨的問題與挑戰(zhàn)，并提出相應(yīng)的解決之策。

黃巖區(qū)隸屬臺(tái)州市，位于浙江黃金海岸線中部，自古以來即“富厚之家布衣蔬食不事鮮美，農(nóng)工商賈各勤其業(yè)；鮮游惰好閑之民，無強(qiáng)悍善斗之俗”。具有良好的社會(huì)資源基礎(chǔ)，和較好的社會(huì)治理基礎(chǔ)。改革開放以來，作為東部沿海開放地區(qū)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展較早也較為成熟，農(nóng)村居民的權(quán)利意識(shí)、法治意識(shí)以及民主自治的能力都相對(duì)較強(qiáng)。與此同時(shí)，農(nóng)村與城市交錯(cuò)，農(nóng)業(yè)與工業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)并存，各種新舊矛盾交織。所面臨的農(nóng)村社會(huì)問題也更加復(fù)雜多變，在全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的過程中，如何更好實(shí)現(xiàn)“治理有效”的總體要求，更是面臨著很多新的問題與挑戰(zhàn)。筆者通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，黃巖區(qū)所轄行政村全部都制定了“村規(guī)民約”，且部分村莊的“村規(guī)民約”制定時(shí)間早，在實(shí)踐中運(yùn)用時(shí)間長(zhǎng)，具備較好的研究條件和較高的研究?jī)r(jià)值。

具體而言，筆者分別面向黃巖區(qū)下轄所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、行政村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部（駐村干部） 和村民進(jìn)行了問卷調(diào)查，共回收有效問卷690份，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部（駐村干部） 210份，村民480份。在此基礎(chǔ)上，為增強(qiáng)調(diào)查的真實(shí)性，筆者還深入基層農(nóng)村開展了田野調(diào)查，與村民進(jìn)行了訪談，并收集了214份“村規(guī)民約”文本進(jìn)行了細(xì)致的文本對(duì)比與分析。以期對(duì)“村規(guī)民約”制定和修改中所存在的問題進(jìn)行真實(shí)準(zhǔn)確分析，并結(jié)合新時(shí)代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的背景，提出如何更好制定與修改“村規(guī)民約”的相應(yīng)對(duì)策，以更好地發(fā)揮其在鄉(xiāng)村治理中的作用，推動(dòng)鄉(xiāng)村“治理有效”總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

二、“村規(guī)民約”建設(shè)與“治理有效”的實(shí)現(xiàn)

中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，黨的十九大作出了實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大決策部署，對(duì)基層治理體系創(chuàng)新提出了新的更高要求?！按逡?guī)民約”作為基層社會(huì)治理的有效工具，必將在新時(shí)代實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)有效治理中，煥發(fā)新的生機(jī)與活力。實(shí)踐表明只有實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的“治理有效”，為農(nóng)村發(fā)展提供良好的社會(huì)環(huán)境，繼而統(tǒng)籌規(guī)劃農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)和黨的建設(shè)，才能最終達(dá)成農(nóng)村文化、民生、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)等方面的工作協(xié)調(diào)發(fā)展，整體提升的戰(zhàn)略目標(biāo)。那么如何更好地實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)的“治理有效”呢？習(xí)近平同志早在浙江工作期間就明確提出，要“法治安村，推進(jìn)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)。建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，必須進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)村基層民主，確保廣大農(nóng)民群眾依法行使當(dāng)家作主的權(quán)力”，“使農(nóng)民群眾增強(qiáng)法治意識(shí)和自覺履行義務(wù)的意識(shí)。積極引導(dǎo)農(nóng)民群眾以理性合法的形式表達(dá)利益訴求”。③《認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹胡錦濤總書記重要講話精神全面推進(jìn)浙江社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)》，習(xí)近平同志在省委建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村專題學(xué)習(xí)會(huì)上的講話，2006年3月23日。習(xí)近平同志極富遠(yuǎn)見地強(qiáng)調(diào)了“法治”對(duì)于農(nóng)村基層民主政治建設(shè)，發(fā)展完善村民自治機(jī)制的重要意義，指明了“法治”對(duì)于處理農(nóng)村社會(huì)利益沖突，創(chuàng)造農(nóng)民安居樂業(yè)的和諧環(huán)境的重要作用。

進(jìn)入新時(shí)代以來，習(xí)近平同志始終高度重視鄉(xiāng)村治理工作，并結(jié)合我們黨長(zhǎng)期以來積累的三農(nóng)工作的理論與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)提出，要“加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”[2]31，并首次提出了包括“法治”、“自治”、“德治”相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系?！按逡?guī)民約”作為一種“軟法”①軟法是通過自律和他律相結(jié)合的軟規(guī)制而不是通過國(guó)家強(qiáng)制力規(guī)范人們行為，調(diào)整社會(huì)關(guān)系的現(xiàn)代社會(huì)公共治理機(jī)制。，以國(guó)家的憲法、法律和政策為依據(jù)，秉持法治的理念，通過村民民主協(xié)商的自治過程，合理吸收當(dāng)?shù)貎?yōu)秀的風(fēng)俗習(xí)慣與道德風(fēng)尚，是新時(shí)代我們黨帶領(lǐng)農(nóng)民群眾，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系的寶貴資源。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施過程中，以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，不斷發(fā)掘“村規(guī)民約”在實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村“治理有效”中的價(jià)值，研究完善“村規(guī)民約”的制訂與修改，對(duì)我們黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村群眾擴(kuò)大基層民主基礎(chǔ)，進(jìn)行基層民主政治建設(shè)；深化村民自治實(shí)踐，加強(qiáng)農(nóng)村群眾性自治組織建設(shè)；提高農(nóng)民法治素養(yǎng)，引導(dǎo)廣大農(nóng)民增強(qiáng)尊法學(xué)法守法用法意識(shí)，推進(jìn)法治鄉(xiāng)村建設(shè)意義重大。

深化“村規(guī)民約”建設(shè)，是貫徹落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的題中之意，對(duì)于推進(jìn)農(nóng)村民主法治建設(shè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層有效治理具有重大意義。總的來講，深化“村規(guī)民約”建設(shè)，對(duì)于實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的“治理有效”，具有以下四個(gè)方面的積極意義：

1.深化“村規(guī)民約”建設(shè)是結(jié)合基層現(xiàn)實(shí)治理情境，實(shí)現(xiàn)優(yōu)秀傳統(tǒng)習(xí)俗文化與現(xiàn)代法治文化有機(jī)結(jié)合的重要方式。作為一種發(fā)軔于社會(huì)民間的行為規(guī)范，“村規(guī)民約”在正式制度與非正式制度之間，形成了一種具有自發(fā)性的權(quán)威。[3]37這種自發(fā)性權(quán)威，主要依賴于傳統(tǒng)的習(xí)俗制度和道德倫理文化的支撐。[4]1-8+177深入推進(jìn)現(xiàn)代化的“村規(guī)民約”建設(shè)，就是要整合鄉(xiāng)村傳統(tǒng)治理資源，摒棄傳統(tǒng)“村規(guī)民約”中消極的部分，重塑“村規(guī)民約”的價(jià)值內(nèi)核，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治與法治的統(tǒng)一。

2.深化“村規(guī)民約”建設(shè)是堅(jiān)持以人民為中心，保障村民正當(dāng)權(quán)益，鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的重要舉措?！按逡?guī)民約”所規(guī)范的多是雞毛蒜皮的小事，但是這些“小事”無不直接關(guān)系村民的切身利益。深化“村規(guī)民約”建設(shè)，更好地保障村民的正當(dāng)權(quán)益，是黨和國(guó)家在總結(jié)治理鄉(xiāng)村經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，以實(shí)現(xiàn)與維護(hù)好“人民幸?！睘槌霭l(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，全面深化基層民主法治建設(shè)，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化，堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)村民自治的全面領(lǐng)導(dǎo)，共建鄉(xiāng)村治理新格局的重要舉措[5]62-88。

3.深化“村規(guī)民約”建設(shè)是村民自治權(quán)利實(shí)現(xiàn)的重要方式，同時(shí)也是村民民主自治素養(yǎng)提高的有效途徑。“村規(guī)民約”從起草到出臺(tái)，須經(jīng)過一系列法定程序，其中的每一個(gè)環(huán)節(jié)或多或少都需要村民參與，最后經(jīng)過村民大會(huì)表決通過。民主參與的程序是保證其反映絕大多數(shù)村民意志的關(guān)鍵[6]108-114，亦是是培養(yǎng)村民民主自治素養(yǎng)的重要途徑。

4.深化“村規(guī)民約”建設(shè)是新的時(shí)代背景下，整合鄉(xiāng)村多元利益群體，重塑鄉(xiāng)村社會(huì)本土權(quán)威，增強(qiáng)鄉(xiāng)村治理內(nèi)生動(dòng)力的過程?；谏鐣?huì)同意的權(quán)力是“村規(guī)民約”有效性的實(shí)質(zhì)依據(jù)。[7]67-76這種“基于同意的社會(huì)權(quán)力”是通過民主協(xié)商實(shí)現(xiàn)的，“村規(guī)民約”建設(shè)實(shí)質(zhì)是一個(gè)“通過談判達(dá)成合意”[8]5-22的過程。這個(gè)過程同時(shí)也是整合鄉(xiāng)村社會(huì)各種力量和利益群體，凝聚共識(shí)，形成鄉(xiāng)村治理自生性公共權(quán)力的過程。

三、新時(shí)代深化“村規(guī)民約”建設(shè)的實(shí)踐與挑戰(zhàn)

（一）缺乏對(duì)“村規(guī)民約”系統(tǒng)科學(xué)的理解，從而導(dǎo)致對(duì)“村規(guī)民約”制訂認(rèn)識(shí)的錯(cuò)誤與重視的不足

“村規(guī)民約”是我國(guó)傳統(tǒng)文化的重要組成部分，長(zhǎng)期以來在我國(guó)鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮著不可或缺的作用。作為一種生長(zhǎng)于鄉(xiāng)土中國(guó)的民間行為規(guī)范，“村規(guī)民”約在正式制度與非正式制度之間形成了一種具有自發(fā)性的權(quán)威。隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的不斷加快，特別是中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立完善，和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，農(nóng)村發(fā)展再次變檔提速，農(nóng)村社會(huì)由相對(duì)封閉單一的農(nóng)業(yè)社會(huì)，迅速被納入到了整個(gè)地區(qū)甚至整個(gè)國(guó)家的工業(yè)化、市場(chǎng)化、城市化的現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展軌道。正式的法律法規(guī)、行政權(quán)力、主流的文化觀念等，隨之全面滲透到村民們的生產(chǎn)生活當(dāng)中，“村規(guī)民約”自然形成發(fā)展的社會(huì)基礎(chǔ)開始瓦解，同時(shí)基于村規(guī)民約在基層治理尤其是村民自治中的重要作用，進(jìn)入新時(shí)代以來村規(guī)民約開始由行政權(quán)力推動(dòng)制訂，這種自上而下的制訂和修改過程，具有一定的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)與合理性。

“村規(guī)民約”形成發(fā)展過程中，社會(huì)土壤的變化，以及制訂參與主體、過程、方式等的差異，必然需要結(jié)合新的時(shí)代特點(diǎn)，對(duì)“村規(guī)民約”有新的更加科學(xué)系統(tǒng)的認(rèn)識(shí)，為新時(shí)代制訂好“村規(guī)民約”提供指導(dǎo)。然而從實(shí)際調(diào)研的情況看，當(dāng)前對(duì)“村規(guī)民約”的理解還存在很多偏差，主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

一方面，行政機(jī)關(guān)將“村規(guī)民約”的制訂視為一種行政任務(wù)，將“村規(guī)民約”的運(yùn)用視為一種行政工具，從而導(dǎo)致了行政機(jī)關(guān)在“村規(guī)民約”制訂的過程中，或是過度參與、或是重視不足，最終造成“村規(guī)民約”的內(nèi)容，或是以村民義務(wù)為中心，淪為行政意志的表達(dá)；或是千篇一律流于形式。具體表現(xiàn)為“村規(guī)民約”的修訂和修改，以行政命令的形式下發(fā)，不僅為“村規(guī)民約”的制訂和修改，被制定了時(shí)間表和路線圖，還提供了成文的模板①浙江省社會(huì)管理綜合治理委員會(huì)、中共浙江省委組織部、浙江省民政廳、浙江省司法廳《關(guān)于全面開展制訂修訂村規(guī)民約、社區(qū)公約活動(dòng)的通知》 浙綜委〔2015〕 1號(hào)。。經(jīng)調(diào)查顯示黃巖區(qū)下轄的19個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的行政村，超過半數(shù)的“村規(guī)民約”是在文件下發(fā)后才首次制訂的。而在此之前已經(jīng)制訂的，幾乎全數(shù)在文件下發(fā)后，也對(duì)已經(jīng)制訂的“村規(guī)民約”進(jìn)行了修改。這一情況明顯地體現(xiàn)在筆者在調(diào)研中所收集的，黃巖區(qū)下轄的南城、院橋、沙埠、高橋、澄江、寧溪、上洋等8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，214份“村規(guī)民約”文本的出臺(tái)或修改時(shí)間上。同時(shí)，從這214份“村規(guī)民約”文本內(nèi)容的分析來看，或是照抄范本千篇一律、或是義務(wù)為先，行政意志明顯。此外，在調(diào)研過程中我們還發(fā)現(xiàn)“盡快制訂好“村規(guī)民約”方便我們工作”、“增強(qiáng)“村規(guī)民約”的約束力，加強(qiáng)執(zhí)行”、“加大執(zhí)行力度”、“希望村民能夠積極配合“村規(guī)民約”的制訂和執(zhí)行”是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部提出最多的意見和建議，從中不難看出基層行政機(jī)關(guān)基于錯(cuò)誤的理解，將“村規(guī)民約”的制訂當(dāng)作行政任務(wù)來完成，又期盼“村規(guī)民約”成為其工作有力工具，偏離了“村規(guī)民約”制訂的初衷。

另一個(gè)方面，在政府倡導(dǎo)制訂“村規(guī)民約”之前，對(duì)于大多數(shù)村莊的村民來講，“村規(guī)民約”完全是一個(gè)陌生的事物——“村規(guī)民約”有什么作用？應(yīng)該包含哪些內(nèi)容？應(yīng)該如何制訂？應(yīng)該由誰來制訂？等等這些問題，對(duì)于普通村民來講都不是清楚明白的。大多數(shù)村莊的“村規(guī)民約”是在基層行政機(jī)關(guān)的行政命令推動(dòng)下，根據(jù)行政文件提供的“村規(guī)民約”范本制訂出來的。“對(duì)于大多數(shù)村干部來說制訂“村規(guī)民約”就是完成上級(jí)下派的任務(wù)，對(duì)于普通村民來說參與制訂“村規(guī)民約”就是配合村干部完成上級(jí)下派的任務(wù)。”②2018年7月筆者在臺(tái)州市黃巖區(qū)民政局的訪談。村民作為“村規(guī)民約”制訂的重要主體，和決定“村規(guī)民約”制訂質(zhì)量?jī)?yōu)劣的關(guān)鍵因素，對(duì)“村規(guī)民約”及其制訂普遍缺乏正確的認(rèn)識(shí)，重視不足，參與制訂“村規(guī)民約”的積極性、主動(dòng)性不高，使“村規(guī)民約”制訂的效果大打折扣。

（二）“村規(guī)民約”的制訂與修改在內(nèi)容上，缺乏對(duì)時(shí)代需求的回應(yīng)和對(duì)村民實(shí)際要求的反映

從全局上來講，全面推進(jìn)“村規(guī)民約”的制訂和修改完善，是全面深化基層民主法治建設(shè)，推進(jìn)基層社會(huì)治理法治化，鞏固我們黨執(zhí)政基礎(chǔ)的重要舉措；是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村“治理有效”的總體要求，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)等建設(shè)提供有力的制度保障和環(huán)境依托，最終實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的重要抓手。從具體實(shí)踐上看，在農(nóng)村全面制訂和修改“村規(guī)民約”，是農(nóng)民自身政治文化素質(zhì)轉(zhuǎn)變，民主參與能力提高，深入群眾基層，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更好地實(shí)現(xiàn)農(nóng)村群眾自治權(quán)利的具體要求。然而，從實(shí)地調(diào)研和收集的“村規(guī)民約”文本來看，“村規(guī)民約”的制訂與修改在內(nèi)容上，既缺乏對(duì)時(shí)代需求的及時(shí)回應(yīng)，也對(duì)村民實(shí)際要求反映不足。

在對(duì)“村規(guī)民約”內(nèi)容的考察中，我們發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)村莊的“村規(guī)民約”在內(nèi)容上，還僅僅停留在對(duì)維護(hù)生產(chǎn)生活秩序穩(wěn)定和村民義務(wù)的強(qiáng)調(diào)，嚴(yán)重脫離了時(shí)代發(fā)展的要求。比如在“村規(guī)民約”文本中“如果違反圈養(yǎng)規(guī)定造成損失的，村民自負(fù)”、“所有經(jīng)過村民代表通過的決議，村民要積極支持、配合”、“損壞公共財(cái)物按價(jià)賠償，并負(fù)責(zé)其他一切開支及費(fèi)用。”等等類似條款比比皆是，占據(jù)了“村規(guī)民約”文本80%以上的內(nèi)容。更令人詫異的是，在國(guó)家已經(jīng)放開二胎政策的情況下，幾乎全部村莊還將“計(jì)劃生育”作為“村規(guī)民約”內(nèi)容的單列一部分進(jìn)行強(qiáng)調(diào)，并特別規(guī)定了處罰措施。以在S鎮(zhèn)收集到的18個(gè)行政村的“村規(guī)民約”的內(nèi)容來說，不僅都對(duì)“計(jì)劃生育”進(jìn)行了強(qiáng)調(diào)，甚至部分村莊還作出了“違反計(jì)劃生育未處理或者受處理后未滿5年，不能確定為村級(jí)組織成員候選人”的規(guī)定。以上問題說明，當(dāng)前“村規(guī)民約”的制定與修改在內(nèi)容上，已經(jīng)嚴(yán)重滯后于時(shí)代發(fā)展的需要，服務(wù)三農(nóng)工作實(shí)際要求的作用十分有限，并不能滿足全面深化基層民主法治建設(shè)，推進(jìn)基層社會(huì)治理法治化的工作要求。

此外，我們還發(fā)現(xiàn)，“村規(guī)民約”對(duì)村民實(shí)際要求的反應(yīng)不夠，實(shí)用性不強(qiáng)也是“村規(guī)民約”在內(nèi)容上存在的嚴(yán)重問題之一。從我們回收的480份面向村民的有效問卷來看，有79.8%的村民認(rèn)為本村莊的“村規(guī)民約”，在內(nèi)容上還存在很大的不足，其中有34.38%的村民認(rèn)為“村規(guī)民約”在內(nèi)容上實(shí)用性較弱。在被問到““村規(guī)民約”內(nèi)容的哪個(gè)方面最重要”時(shí)，在480位受訪村民中，有44.58%的村民認(rèn)為“村民權(quán)益的保障”最重要，有52.71%的村民認(rèn)為“集體經(jīng)濟(jì)或財(cái)務(wù)的管理”最重要。①本文中所涉及的類似數(shù)據(jù)全部來源于筆者直接的問卷調(diào)查或?qū)嵉卣{(diào)研。然而從我們收集的214份“村規(guī)民約”文本來看，幾乎看不到這些村民認(rèn)為最重要的內(nèi)容，對(duì)規(guī)約執(zhí)行和管理者（一般是村民委員會(huì)）權(quán)力行使進(jìn)行規(guī)定的條款更是罕見，更說不上對(duì)其權(quán)力的有效監(jiān)督和制約。另外，還有33.13%的村民表示“村規(guī)民約”內(nèi)容的表達(dá)“形式上太復(fù)雜不易懂”。綜上所述，“村規(guī)民約”內(nèi)容上對(duì)村民實(shí)際要求的反應(yīng)還是不足的，進(jìn)一步嚴(yán)重影響了“村規(guī)民約”內(nèi)容上的實(shí)用性，及其在實(shí)際運(yùn)用中的具體效果。

（三）“村規(guī)民約”的制訂與修改在程序上，村民的民主參與不夠充分，上級(jí)政府的指導(dǎo)不夠規(guī)范

憲法規(guī)定，“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)利屬于人民”，“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織”。②《中華人民共和國(guó)憲法（2018修正）》，第2條，第111條。因此，在農(nóng)村實(shí)行群眾自治，村民的事情由村民自己依法去辦，是村民直接行使民主權(quán)利的重要體現(xiàn)。村民參與“村規(guī)民約”的制訂與修改，不僅是提高“村規(guī)民約”制訂質(zhì)量的重要保證，而且還是憲法和法律賦予村民的民主權(quán)利，參與的過程更是培養(yǎng)村民民主自治素養(yǎng)的重要途徑。然而，在實(shí)踐中卻依然存在由于上級(jí)政府指導(dǎo)不規(guī)范和村民參與積極性不高，民主參與不充分等造成的程序合法性問題。

首先，制訂主體的不合法，村民民主參與不充分。根據(jù)法律規(guī)定：“村民會(huì)議可以制訂和修改村民自治章程、“村規(guī)民約”，并報(bào)鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案?！雹邸吨腥A人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（2018修正）》，第27條。在這里法律明確規(guī)定了，制訂和修改“村規(guī)民約”的權(quán)力只能由村民會(huì)議來行使，然而在實(shí)際制定程序中卻依然存在很多違規(guī)的做法。有的是只在村民代表會(huì)議上進(jìn)行了形式上的討論，有的則是村委會(huì)一手操辦，最后在村民代表會(huì)議上宣讀后就生效了，村民的民主參與很不充分。以至于部分村莊的“村規(guī)民約”文本中還出現(xiàn)如下的表述，“以上幾條，經(jīng)村兩委村民代表通過，希望大家自覺遵守”。筆者在調(diào)研過程中面向鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部特別是駐村干部進(jìn)行了問卷調(diào)查，在210份問卷中高達(dá)73.81%的駐村干部認(rèn)為“村規(guī)民約”應(yīng)由村民代表會(huì)議制定和修改，12.86%和10%的駐村干部認(rèn)為應(yīng)該由村民委員會(huì)、村黨支部來制定，只有3.33%的駐村干部認(rèn)為應(yīng)該由村民會(huì)議來制定和修改“村規(guī)民約”。在自上而下制訂和修改“村規(guī)民約”的過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部（駐村干部）的態(tài)度對(duì)于決定誰來制定“村規(guī)民約”是至關(guān)重要的，這暴露出了在實(shí)際制訂和修改“村規(guī)民約”的過程中，制訂主體的不合法和制定過程的民主參與不充分。

其次，上級(jí)政府指導(dǎo)的不科學(xué)不規(guī)范，從而導(dǎo)致草案形成的不民主和“村規(guī)民約”通過的不民主。對(duì)于普通村民甚至基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部來說，他們很難準(zhǔn)確區(qū)分行政指導(dǎo)和行政命令之間的區(qū)別，因此所謂的指導(dǎo)在很多情況下都會(huì)變異為具有強(qiáng)制約束力的行政行為，而且這種指導(dǎo)在法律上沒有明確的邊界可言，缺少必要的監(jiān)督和制約。從筆者在黃巖區(qū)收集的214份“村規(guī)民約”文本來看，基本上都有政府下發(fā)的范本的影子，在實(shí)際調(diào)研中多名村民和村干部也在訪談中暗示——本村的“村規(guī)民約”就是以政府下發(fā)的模板為草案來討論制訂或修改的。在筆者面向黃巖區(qū)村民進(jìn)行的問卷調(diào)查中，480份有效問卷中的84.5%的村民認(rèn)為“上級(jí)政府全程參與了本村“村規(guī)民約”的制訂和修改”，充分說明了行政權(quán)力對(duì)于“村規(guī)民約”制定和修改過程中的強(qiáng)勢(shì)滲透。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府的過度參與勢(shì)必會(huì)抑制村民的民主參與，而由于政府的主動(dòng)干預(yù)，村干部往往也會(huì)主動(dòng)迎合“領(lǐng)導(dǎo)”的要求，在“村規(guī)民約”制訂和修改的過程中進(jìn)行妥協(xié)。經(jīng)過調(diào)研我們也發(fā)現(xiàn)，在這個(gè)過程中，對(duì)于忙于生計(jì)、參與能力較弱的村民而言，參與“村規(guī)民約”制定和修改的投票只是一種可有可無的形式。

（四）面對(duì)日益多元的鄉(xiāng)村利益格局，“村規(guī)民約”的制訂普遍缺乏權(quán)威性

隨著黨中央對(duì)“三農(nóng)”工作的全面部署和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的逐步實(shí)施，新時(shí)代的農(nóng)村發(fā)生了翻天覆地的歷史性變化，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式因之變遷，社會(huì)分工愈來愈細(xì)，各個(gè)階層在不斷分化、裂變。個(gè)體戶、私營(yíng)企業(yè)、中間組織、自由職業(yè)等不斷涌現(xiàn)出來，傳統(tǒng)農(nóng)村開始出現(xiàn)階層分化，包括富裕階層，中農(nóng)階層，半工半農(nóng)階層和貧弱階層等。農(nóng)村社會(huì)階層分化，使農(nóng)村社會(huì)的利益主體和利益來源多元化、利益關(guān)系復(fù)雜化、利益矛盾明顯化，形成了極其復(fù)雜的利益新格局和社會(huì)矛盾新體系，這對(duì)鄉(xiāng)村治理帶來了新的挑戰(zhàn)，亦對(duì)“村規(guī)民約”的制訂和修改帶了許多新問題。在這種條件下，“村規(guī)民約”的制訂和修改在內(nèi)容上僅反映簡(jiǎn)單多數(shù)的意見，在程序上僅有簡(jiǎn)單多數(shù)的參與，已經(jīng)無法保證“村規(guī)民約”制訂和修改的權(quán)威性。

經(jīng)過實(shí)地調(diào)研與問卷調(diào)查，我們發(fā)現(xiàn)“村規(guī)民約”的制定和修改缺乏權(quán)威性，最終導(dǎo)致的“村規(guī)民約”在實(shí)際運(yùn)用中約束力不夠，執(zhí)行不力甚至不能執(zhí)行，以至于“村規(guī)民約”無用論”盛行。村民參與積極性主動(dòng)性不高，成為當(dāng)前在廣大農(nóng)村全面開展“村規(guī)民約”制訂和修改工作面臨的最大挑戰(zhàn)。筆者認(rèn)為，問題的癥結(jié)在于——“村規(guī)民約”在制訂和修改過程中，沒有很好地協(xié)調(diào)各種不同利益關(guān)系，沒有通過充分的協(xié)商與整合各種利益矛盾，僅通過簡(jiǎn)單多數(shù)的同意或刻意回避當(dāng)前農(nóng)村真正的問題矛盾，使“村規(guī)民約”的制定與修改流于形式缺乏權(quán)威性。比如，在面向黃巖區(qū)所有行政村回收的480份有效問卷中，當(dāng)被問到“你們村“村規(guī)民約”的內(nèi)容是否體現(xiàn)了多數(shù)村民的要求”時(shí)，超過97%的村民認(rèn)為“基本體現(xiàn)”，但當(dāng)被問及“如果依據(jù)“村規(guī)民約”處理的結(jié)果對(duì)您不利，您是否會(huì)接受？”時(shí)，這97%的村民中卻有超過47.84%的村民選擇了“不會(huì)”。面對(duì)這樣的悖論，充分說明了“村規(guī)民約”權(quán)威性不足，村民的參與和對(duì)村民意見的反應(yīng)過于表面化，“村規(guī)民約”的內(nèi)容缺乏普遍共識(shí)，而沒有觸及農(nóng)村當(dāng)前真正的矛盾焦點(diǎn)的現(xiàn)實(shí)。

四、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中深化“村規(guī)民約”建設(shè)的路徑與策略

（一）樹立對(duì)“村規(guī)民約”的系統(tǒng)科學(xué)認(rèn)知，充分認(rèn)識(shí)制訂好“村規(guī)民約”對(duì)于實(shí)現(xiàn)“治理有效”的重要意義

對(duì)“村規(guī)民約”進(jìn)行系統(tǒng)科學(xué)的認(rèn)識(shí)，提高對(duì)于制訂和修改好“村規(guī)民約”在實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村“治理有效”中的重要意義的理解和把握，是新時(shí)代在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過程中制訂和修改好“村規(guī)民約”的邏輯起點(diǎn)。工具的選擇離不開對(duì)目標(biāo)的認(rèn)知和界定，只有準(zhǔn)確把握了新時(shí)代“村規(guī)民約”的性質(zhì)及其制訂和修改的一些新特點(diǎn)，充分認(rèn)識(shí)到制訂和修改好“村規(guī)民約”對(duì)于實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村“治理有效”的重要意義，才能采取最佳的策略、運(yùn)用適當(dāng)?shù)某绦?、選擇最適用的政策工具和組織方式，使“村規(guī)民約”的制訂和修改更加富有成效，更好服務(wù)村民，助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的穩(wěn)步實(shí)施。

1.提高政治站位，從鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的大局出發(fā)，以新時(shí)代習(xí)近平中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，來做好“村規(guī)民約”的制訂和修改工作。習(xí)近平總書記曾提出，“法律是成文的道德，道德是內(nèi)心的法律。法律和道德都具有規(guī)范社會(huì)行為、調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系、維護(hù)社會(huì)秩序的作用，在國(guó)家治理中都有其地位和功能?！盵10]133國(guó)家治理需要“法律”和“道德”，鄉(xiāng)村治理也不例外。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的一個(gè)重要目標(biāo)就是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的“治理有效”，這一點(diǎn)的提出針對(duì)的就是“鄉(xiāng)村整體發(fā)展水平不高、鄉(xiāng)村治理體系和治理能力不強(qiáng)”的現(xiàn)實(shí)。新時(shí)代要制訂好“村規(guī)民約”，首先就是要提高政治站位，充分認(rèn)識(shí)到全面推進(jìn)“村規(guī)民約”的制訂和修改是新時(shí)代鄉(xiāng)村治理體系創(chuàng)新和治理能力提高的重要抓手，“村規(guī)民約”本身即是寶貴的中華傳統(tǒng)文化資源，又是新時(shí)代鄉(xiāng)村治理中“法治”與“德治”相結(jié)合的典范，是實(shí)現(xiàn)村民自治的重要載體，與習(xí)近平同志對(duì)鄉(xiāng)村治理的內(nèi)在要求是不謀而合的。

2.統(tǒng)一思想形成合力，加強(qiáng)教育、宣傳與引導(dǎo)使“村規(guī)民約”制訂和修改的多元參與主體，在認(rèn)識(shí)上達(dá)成共識(shí)，在行動(dòng)上協(xié)調(diào)一致。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，不論是基層機(jī)關(guān)干部，還是村兩委干部或是普通村民，只要提到“村規(guī)民約”沒有不知道的，但說到對(duì)“村規(guī)民約”的理解，卻很難有人可以說出一二來，特別是各個(gè)參與主體對(duì)““村規(guī)民約”的制訂和修改是村民們的法定權(quán)利認(rèn)識(shí)不清，從而導(dǎo)致對(duì)于““村規(guī)民約”的制訂和修改，基層行政機(jī)關(guān)認(rèn)為是行政命令，村“兩委”干部認(rèn)為是行政任務(wù)，普通村民認(rèn)為是政府的要求。在這種認(rèn)識(shí)下，各方既缺乏積極性，又很難形成合力，最終導(dǎo)致“村規(guī)民約”制訂和修改過程中往往事倍功半。因此，各方首先要明確“村規(guī)民約”的制訂和修改是村民參與基層自治的權(quán)利，而不是義務(wù)，村民才是參與的關(guān)鍵主體、行政機(jī)關(guān)主要提供支持引導(dǎo)和保障、村“兩委”主要負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。并將這些認(rèn)識(shí)統(tǒng)一到實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村“治理有效”的總體要求上來，從而最終做到行動(dòng)上的協(xié)調(diào)一致，充分發(fā)揮各方面的積極性與創(chuàng)造性。

3.轉(zhuǎn)變工作思路和工作態(tài)度，準(zhǔn)確把握基層行政機(jī)關(guān)的角色定位，為新時(shí)代在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過程中，制訂和修改好“村規(guī)民約”提供良好的人才和條件保障。創(chuàng)新基層治理體系是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的一個(gè)重要組成部分，為了補(bǔ)齊鄉(xiāng)村治理的短板，任由農(nóng)村自然發(fā)展、自然形成一套治理體系顯然是不太現(xiàn)實(shí)的，基層行政機(jī)關(guān)必須在這個(gè)過程中積極作為。行政機(jī)關(guān)是新時(shí)代“村規(guī)民約”制訂和修改完善的主要推動(dòng)者，行政機(jī)關(guān)必須充分認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，并主動(dòng)承擔(dān)起這份責(zé)任。與此同時(shí)，全面推動(dòng)“村規(guī)民約”的制訂和修改完善，有別于一般的行政任務(wù)，這是村民參與鄉(xiāng)村治理的自治活動(dòng)。行政機(jī)關(guān)在這個(gè)過程中不是決策者，也不是直接的領(lǐng)導(dǎo)管理者，應(yīng)當(dāng)扮演好引導(dǎo)者和服務(wù)者的角色。其主要工作應(yīng)是宣傳教育村民，使其能夠正確認(rèn)識(shí)“村規(guī)民約”，并引導(dǎo)村民積極主動(dòng)參與“村規(guī)民約”的制訂和修改，為村民解決在實(shí)踐過程中遇到的困難問題。特別是為村民解決好專業(yè)人才缺乏的問題，一方面，創(chuàng)造條件加強(qiáng)教育培訓(xùn)，提高村民參與“村規(guī)民約”制訂和修改的能力；另一方面，通過引進(jìn)優(yōu)秀的專業(yè)人才參與到“村規(guī)民約”的制訂和修改的過程中，為村民提供切實(shí)有效的幫助。

（二）圍繞中心工作體現(xiàn)時(shí)代特色，結(jié)合具體實(shí)踐滿足村民實(shí)際需求，增強(qiáng)“村規(guī)民約”內(nèi)容的適用性

“時(shí)代是出卷人，我們是答卷人，人民是閱卷人?！边@就要求“村規(guī)民約”的制訂和修改在內(nèi)容上，不僅要回應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需求，更要反映人民群眾的實(shí)際要求，從某種意義上來講，人民群眾的實(shí)際需求就是時(shí)代發(fā)展的最終要求?；鶎又卫須w根結(jié)底是人心之治，任何實(shí)際舉措得不到基層群眾的真心擁護(hù)和認(rèn)同，都是行不通的。習(xí)近平總書記明確指出，政策制定得好不好“要看鄉(xiāng)親們是哭還是笑。要是笑，就說明政策好。要是有人哭，我們就要注意，需要改正的就要改正，需要完善的就要完善?！雹偃嗣窬W(wǎng)： 《習(xí)大大下鄉(xiāng)記：“政策好不好，要看鄉(xiāng)親們是哭還是笑”》 （2015年8月10日），http://politics.people.com.cn/n/2015/0810/c1001-27439372.html 2019年8月5日訪問?！按逡?guī)民約”的制訂和修改也是同樣的道理，“村規(guī)民約”制訂得好不好，關(guān)鍵要看其在內(nèi)容上是否反映了廣大村民的實(shí)際需要，是否以堅(jiān)持讓村民獲得實(shí)際便利為目標(biāo)，是否解決了農(nóng)民群眾的實(shí)際困難和問題，是否得到了村民的一致承認(rèn)。實(shí)際上，推動(dòng)“村規(guī)民約”制訂和修改的全面完善，最終目的還是為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)的有效治理，讓農(nóng)村群眾擁有實(shí)實(shí)在在的獲得感與幸福感。

1.樹立大局意識(shí)，把握時(shí)代發(fā)展脈搏，確?！按逡?guī)民約”的制訂和修改，在內(nèi)容上要緊扣鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的時(shí)代背景，服務(wù)于當(dāng)前“三農(nóng)”工作的中心任務(wù)。針對(duì)改革開放40年來，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快和農(nóng)村改革逐漸深入，農(nóng)村社會(huì)發(fā)生了廣泛而深刻的變革的實(shí)際，黨的十九大做出了實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大部署。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施準(zhǔn)確抓住了當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展中“人”、“地”、“錢”的主要矛盾，在準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)農(nóng)村發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，著力推動(dòng)城鄉(xiāng)結(jié)合發(fā)展，推動(dòng)新時(shí)代農(nóng)村的全面振興，成為當(dāng)前“三農(nóng)”工作的中心任務(wù)?！按逡?guī)民約”的制訂和修改在內(nèi)容上也應(yīng)該以此為切入點(diǎn)，順應(yīng)時(shí)代變化發(fā)展的實(shí)際，緊緊圍繞當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)的中心工作順勢(shì)而為，在內(nèi)容上更好的體現(xiàn)“人才振興”、“文化振興”、“生態(tài)振興”等內(nèi)容，與時(shí)俱進(jìn)，及時(shí)更新“村規(guī)民約”的內(nèi)容，使其在新時(shí)代鄉(xiāng)村振興的偉大實(shí)踐中發(fā)揮新的更大的作用。

2.增強(qiáng)問題意識(shí)，反映村民實(shí)際需求，“村規(guī)民約”的制訂和修改，在內(nèi)容上要想村民之所想、急村民之所急，切實(shí)反映和解決村民生產(chǎn)生活中的問題。經(jīng)過實(shí)際調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和物質(zhì)生活水平的整體提高，基本的物質(zhì)生活條件和生產(chǎn)生活秩序安全的保障，已經(jīng)不再是村民們最關(guān)注的內(nèi)容。隨著村民文化素質(zhì)的普遍提高和權(quán)利意識(shí)的逐步增強(qiáng)，“村民權(quán)益的保障”、“集體經(jīng)濟(jì)或財(cái)務(wù)的管理”、“村務(wù)管理”等成為村民們認(rèn)為“村規(guī)民約”的內(nèi)容中最重要的內(nèi)容。在農(nóng)村社會(huì)主要矛盾的變化和全面發(fā)展的迫切要求下，村民們也開始關(guān)注農(nóng)村的文化和生態(tài)問題，“鄉(xiāng)村文化發(fā)展”和“環(huán)境保護(hù)”被認(rèn)為是“村規(guī)民約”內(nèi)容的最重要的部分之一。此外，由于城鄉(xiāng)間交流的加快和流動(dòng)人口的增多，針對(duì)流動(dòng)人口帶來的“社會(huì)治安”和“鄰里關(guān)系”問題也開始受到村民們的關(guān)注。結(jié)合以上調(diào)研的情況，新時(shí)代在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過程中，“村規(guī)民約”的制定和修改絕不能因循守舊，必須在細(xì)致的調(diào)查研究基礎(chǔ)上，充分反映村民實(shí)際生產(chǎn)生活中的新要求，從而增強(qiáng)“村規(guī)民約”在內(nèi)容上的實(shí)用性，使其在村民的生產(chǎn)生活中發(fā)揮實(shí)實(shí)在在的作用。

3.增強(qiáng)法治意識(shí)，劃清法律紅線，“村規(guī)民約”的制訂和修改，在內(nèi)容上不能違反國(guó)家法律、法規(guī)和政策規(guī)定，不能侵犯村民的合法權(quán)益。國(guó)家法律明確規(guī)定，“村規(guī)民約”的內(nèi)容“不得與憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容”。①《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（2018修正）》，第27條。這是一條由法律明文強(qiáng)調(diào)的禁止性規(guī)范。作為村民自治的行為規(guī)范，“村規(guī)民約”并不必然與法律文件相關(guān)。但是，在法治中國(guó)建設(shè)的背景下，在國(guó)家法律、法規(guī)和政策的規(guī)范下，“村規(guī)民約”不可避免地和法律文件產(chǎn)生關(guān)聯(lián)，而且，這一關(guān)聯(lián)并不是小概率的偶然關(guān)聯(lián)。同時(shí)又由于這些法律文件和政策的內(nèi)容具有較強(qiáng)的普遍性、概括性和原則性，在國(guó)家法律之下，基層農(nóng)村社會(huì)仍然有巨大的自治空間。自治空間給村民在制定和修改“村規(guī)民約”過程中發(fā)揮主動(dòng)性和創(chuàng)造性提供了條件，但“村規(guī)民約”在內(nèi)容上仍然要以法律、法規(guī)和政策為基礎(chǔ)底線，不能越過法律的邊界，要時(shí)刻保證村民的合法權(quán)益不受侵犯。

（三）實(shí)現(xiàn)村民民主參與和行政權(quán)規(guī)范指導(dǎo)的有機(jī)結(jié)合，保證““村規(guī)民約””制訂程序的正當(dāng)性

保證“村規(guī)民約”制訂和修改程序的正當(dāng)性，實(shí)現(xiàn)村民民主參與村莊政治生活的權(quán)利，是尊重和維護(hù)村民法定的自治權(quán)利的重要體現(xiàn)，和村民在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過程中參與農(nóng)村社會(huì)治理的有效途徑，而不單單是達(dá)到“制訂和修改好”“村規(guī)民約”這一目標(biāo)的一種手段或工具。村民對(duì)“村規(guī)民約”制訂和修改的充分參與，還有利于提高“村規(guī)民約”在執(zhí)行過程中的可接受度，在這個(gè)過程中鍛煉村民政治參與的能力和素養(yǎng)，并在民主參與的進(jìn)程中營(yíng)造農(nóng)村社會(huì)公正和諧的社會(huì)氛圍。當(dāng)然，在這個(gè)過程中我們還要注意到普通村民的自發(fā)性與盲目性，要保證“村規(guī)民約”制訂和修改程序的正當(dāng)性，還離不開基層政府的科學(xué)指導(dǎo)。

1.尊重廣大村民在“村規(guī)民約”制訂和修改過程中的主體地位，確?！按逡?guī)民約”制訂和修改的主體合法性?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》 第27條規(guī)定，村民會(huì)議可以制訂和修改村民自治章程、“村規(guī)民約”。基層行政機(jī)關(guān)和村民委員會(huì)必須清晰準(zhǔn)確的理解這一法律規(guī)定，明確村民會(huì)議是制訂和修改“村規(guī)民約”唯一的合法主體，而不能僅僅由“村兩委村民代表通過”來簡(jiǎn)單要求全體村民“自覺遵守”。貫徹落實(shí)“村規(guī)民約”制訂和修改的主體是“村民會(huì)議”這一要求，需要村民委員會(huì)明晰自身的職責(zé)定位，自覺維護(hù)“村民會(huì)議”在“村規(guī)民約”制訂和修改中的主體地位，也需要基層行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督和指導(dǎo)。最根本的，還在于全方位調(diào)動(dòng)村民參與“村規(guī)民約”制訂和修改的主動(dòng)性與積極性。

2.合理設(shè)置村民參與“村規(guī)民約”制訂和修改的時(shí)間和流程，確保“村規(guī)民約”制訂和修改過程中草案的形成和最終的通過真實(shí)反映民意。改革開放以來“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”成為各級(jí)政府的工作重心，對(duì)于普通村民來說參與基層治理和村莊的政治生活，遠(yuǎn)沒有工作賺錢重要，而且現(xiàn)實(shí)中大部分村民的確還要為生計(jì)而奔波操勞，沒有充足的時(shí)間和條件充分地參與到“村規(guī)民約”的制訂和修改過程中。與此同時(shí)，相對(duì)于村民委員會(huì)和基層行政機(jī)關(guān)，村民在參與過程中是信息不對(duì)稱的。這些因素綜合起來就只能要求，在村民參與的時(shí)間上盡量滿足村民的要求，選擇村民普遍便利的時(shí)間。流程上可以采取多種多樣的形式，為村民提供更多的選擇和參與的機(jī)會(huì)，為村民參與提供必要的條件，讓村民可以參與“村規(guī)民約”從草案到通過的全過程，而不僅僅只是參與最后的投票。

3.規(guī)范行政機(jī)關(guān)在“村規(guī)民約”制訂和修改過程中的指導(dǎo)，確?！按逡?guī)民約”制訂和修改過程中政府指導(dǎo)的有序性和有效性。在新時(shí)代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施過程中，基層行政機(jī)關(guān)是構(gòu)建創(chuàng)新基層治理體系，實(shí)現(xiàn)基層“治理有效”的重要主體。在“村規(guī)民約”的制定和修改過程中，自然也少不了基層行政機(jī)關(guān)的參與，從而克服農(nóng)民在基層治理中自發(fā)性和盲目性較強(qiáng)的問題。但是，在此過程中基層行政機(jī)關(guān)發(fā)揮的主要是指導(dǎo)的作用，要做到科學(xué)有效的指導(dǎo)就要積極尋找行政權(quán)與自治權(quán)的平衡。既要發(fā)揮基層行政機(jī)關(guān)的專業(yè)技術(shù)和人員優(yōu)勢(shì)，又要克服行政權(quán)過于強(qiáng)勢(shì)盲目地?cái)U(kuò)張，避免其對(duì)村民參與自治活動(dòng)正常程序和規(guī)律的干擾或破壞，從而發(fā)揮村民和基層行政機(jī)關(guān)兩個(gè)方面的優(yōu)勢(shì)，確?！按逡?guī)民約”制訂和修改過程中政府指導(dǎo)的有序性和有效性。

（四）制訂過程中注意鄉(xiāng)村社會(huì)的整合與多元利益的協(xié)調(diào)，樹立“村規(guī)民約”在村民自治中的權(quán)威

“只要有人的地方就有利益之爭(zhēng)，只要有社會(huì)的地方就存在矛盾”。不管是利益之爭(zhēng)，還是矛盾沖突，都需要規(guī)則秩序來進(jìn)行疏解和引導(dǎo)，為矛盾糾紛提供有效的解決機(jī)制。作為一種行為規(guī)范，“村規(guī)民約”應(yīng)當(dāng)發(fā)揮調(diào)解區(qū)域內(nèi)矛盾，指導(dǎo)人們行為的作用，這就需要“村規(guī)民約”具有一定的強(qiáng)制約束力。然而，擁有強(qiáng)制力的主體一般只能是國(guó)家，及國(guó)家通過的法律、法規(guī)和政策。因此，“村規(guī)民約”要擁有具有強(qiáng)制性的約束力，必須在合理、合法的基礎(chǔ)上形成最大共識(shí)，在協(xié)商一致的情況下，由村民授權(quán)擁有某種事實(shí)上的約束力。這就需要首先樹立“村規(guī)民約”的權(quán)威性，這種權(quán)威性，主要來源于國(guó)家的法律、法規(guī)的制度性安排、農(nóng)村基層黨組織及自治組織的組織基礎(chǔ)，和最廣泛的農(nóng)村群眾對(duì)“村規(guī)民約”的認(rèn)同和衷心擁護(hù)。

1.增強(qiáng)基層農(nóng)村黨組織的凝聚力，充分發(fā)揮農(nóng)村黨支部在“村規(guī)民約”制訂和修改中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用?！包h政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的?！贝妩h支部或農(nóng)村黨委作為我們黨在基層的組織，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過程中對(duì)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)“治理有效”的總體目標(biāo)的重要參與主體，在“村規(guī)民約”的制訂和修改中更應(yīng)該主動(dòng)擔(dān)負(fù)起領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。從實(shí)際調(diào)研的情況看，只有12.92%的村民認(rèn)為當(dāng)自己遇到“村規(guī)民約”中的矛盾問題會(huì)找村黨支部來解決，充分暴露了基層黨組織在“村規(guī)民約”制訂和修改中作用發(fā)揮不足，在實(shí)際工作中的嚴(yán)重弱化甚至邊緣化的問題。因此，基層農(nóng)村黨的組織要進(jìn)一步增強(qiáng)凝聚力和戰(zhàn)斗力，充分發(fā)揮密切聯(lián)系群眾的傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)，和自身思想的先進(jìn)性以及組織優(yōu)勢(shì)，在“村規(guī)民約”的制訂和修改過程中主動(dòng)作為，發(fā)揮黨組織的權(quán)威，憑借領(lǐng)導(dǎo)核心的地位充分發(fā)揮橋梁和紐帶作用，協(xié)調(diào)和整合農(nóng)村社會(huì)分歧以形成共識(shí)。

2.聚焦農(nóng)村社會(huì)的主要矛盾問題，在“村規(guī)民約”制訂和修改的過程中敢于碰觸“真矛盾”、解決“真問題”。“村規(guī)民約”要想避免成為嚇唬人的紙老虎，就要敢于觸碰農(nóng)村社會(huì)鄉(xiāng)村振興中的“真矛盾”，為農(nóng)村群眾解決切身相關(guān)的“真問題”，而不是在“村規(guī)民約”制訂和修改時(shí)避實(shí)就虛、流于形式，作花樣文章。如果不管“村規(guī)民約”怎么變，而村民生產(chǎn)生活中的問題絲毫沒有解決，只能說明“村規(guī)民約”與村民的實(shí)際生活無關(guān)，村民自然不會(huì)對(duì)每次修訂的“村規(guī)民約”報(bào)以信任的態(tài)度。實(shí)踐證明只有與村民生活息息相關(guān)且切實(shí)有效，并持續(xù)發(fā)揮作用的制度才有持久的生命力，“村規(guī)民約”要樹立長(zhǎng)久的權(quán)威，就要在制訂和修改中為村民解決實(shí)實(shí)在在的問題。

3.注重吸收弱勢(shì)群體和新興階層的意見和建議，在“村規(guī)民約”制訂和修改中尋求最大公約數(shù)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)多元利益主體的協(xié)調(diào)整合?；鶎愚r(nóng)村社會(huì)治理日益復(fù)雜化的重要原因在于，改革開放后，中國(guó)農(nóng)村的社會(huì)權(quán)力不斷分散化，使得鄉(xiāng)村出現(xiàn)了權(quán)威缺乏的局面，社會(huì)治理也相應(yīng)出現(xiàn)了“碎片化”的發(fā)展傾向。農(nóng)村社會(huì)中的弱勢(shì)群體由于在經(jīng)濟(jì)、政治、文化等方面處于弱勢(shì)地位，因此他們的聲音在基層治理中得不到重視，然而他們正是基層治理問題最直接的受害者，一旦他們的問題不斷積聚，就可能引發(fā)更大的社會(huì)問題給社會(huì)的穩(wěn)定帶來極大威脅。工商業(yè)的發(fā)展也使農(nóng)村社會(huì)出現(xiàn)了許多新興的階層，他們?cè)谵r(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)中是最活躍的成分，對(duì)農(nóng)村社會(huì)的有效治理有著重要的影響，然而他們?cè)谡紊钪袇s缺乏相應(yīng)的地位。在這種情況下，村規(guī)民約制訂和修改必須承擔(dān)起權(quán)威性整合的任務(wù)，在各階層充分溝通協(xié)商的基礎(chǔ)上樹立權(quán)威。

結(jié) 語

以浙江省黃巖區(qū)“村規(guī)民約”建設(shè)的實(shí)踐為樣本，我們系統(tǒng)考察了：新時(shí)代在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施背景下，如何以法治思維和法治方法為指導(dǎo)，更好地發(fā)掘“村規(guī)民約”這一傳統(tǒng)的民間規(guī)范資源的治理價(jià)值。如何結(jié)合時(shí)代背景更好的制定和運(yùn)用“村規(guī)民約”，在鄉(xiāng)村法治建設(shè)過程中，構(gòu)建起正式制度與非正式制度之間的自發(fā)性權(quán)威。如何利用“村規(guī)民約”這一傳統(tǒng)制度資源為自治、法治、德治在鄉(xiāng)村治理中的有機(jī)結(jié)合提供有效制度載體，從而更好實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村“治理有效”的總體要求?；趯?shí)踐的考察以及對(duì)以上問題的思索，我們初步發(fā)現(xiàn)了，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施進(jìn)程中，深化“村規(guī)民約”建設(shè)所面臨的主要矛盾與挑戰(zhàn)；并提出了在新的時(shí)代背景下深化“村規(guī)民約”建設(shè)以推動(dòng)鄉(xiāng)村社會(huì)有效治理的一些路徑與策略。然而，作為個(gè)案研究，進(jìn)一步推廣還需要實(shí)踐的驗(yàn)證。同時(shí)，如何在實(shí)踐與理論層面更好地回答本研究著力探尋的三個(gè)核心問題，還需要我們通過對(duì)實(shí)踐進(jìn)行更加深入、廣泛、系統(tǒng)的考察，對(duì)相關(guān)理論做更加深刻的理解與更加靈活的運(yùn)用。從而對(duì)如何結(jié)合時(shí)代背景更好地深化“村規(guī)民約”建設(shè)，繼續(xù)推動(dòng)鄉(xiāng)村社會(huì)治理有效戰(zhàn)略目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)，能夠擁有一個(gè)更加清晰成熟的認(rèn)識(shí)；并落實(shí)到實(shí)踐中，繼續(xù)堅(jiān)持深化“村規(guī)民約”建設(shè)，為新時(shí)代鄉(xiāng)村治理提供務(wù)實(shí)管用的制度保障。