區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景下空港經(jīng)濟(jì)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的法律屬性研究*

黃雪嬌

鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院，河南 鄭州 450015

一、問(wèn)題的提出——深陷“派出機(jī)構(gòu)”與“派出機(jī)關(guān)”之爭(zhēng)的空港經(jīng)濟(jì)區(qū)管理機(jī)構(gòu)該何去何從？

Mckinley Conway最早在“The Fly-in Concept”一文中闡釋了“空港經(jīng)濟(jì)”的概念，John D Kasarda則提出了“第五波理論”和“空港都市區(qū)”（Aerotropolis）的概念。［1］空港經(jīng)濟(jì)區(qū)是近年來(lái)出現(xiàn)的一種新型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，在管理機(jī)構(gòu)性質(zhì)方面未脫離學(xué)界對(duì)于開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)法律屬性的爭(zhēng)論。《國(guó)務(wù)院關(guān)于行政區(qū)劃管理的規(guī)定》是我國(guó)行政區(qū)劃管理的重要依據(jù)，屬于國(guó)務(wù)院發(fā)布的行政規(guī)范性文件，效力等級(jí)較低且內(nèi)容抽象。國(guó)務(wù)院在制定《行政區(qū)劃管理?xiàng)l例》之前向社會(huì)公開(kāi)發(fā)布的《行政區(qū)劃管理?xiàng)l例（草案征求意見(jiàn)稿）》共計(jì)36條，除了第22條提及“作為派出機(jī)關(guān)的開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)”之外，還有8條提及“派出機(jī)關(guān)”，但最終通過(guò)的《行政區(qū)劃管理?xiàng)l例》只有第10條提及“派出機(jī)關(guān)”。究其原因，一方面，根據(jù)《立法法》的原則和精神，下位法不得違反上位法，《行政區(qū)劃管理?xiàng)l例》作為國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)，其效力低于憲法和法律。倘若將“作為派出機(jī)關(guān)的開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)”寫(xiě)入《行政區(qū)劃管理?xiàng)l例》，面臨著因違反上位法而失效的風(fēng)險(xiǎn)，有違立法初衷。另一方面，《行政區(qū)劃管理?xiàng)l例（草案征求意見(jiàn)稿）》旨在解決我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中因行政區(qū)劃產(chǎn)生的各種問(wèn)題，通過(guò)區(qū)分“作為派出機(jī)關(guān)的開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)”與作為“派出機(jī)構(gòu)”的開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)厘清開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的法律性質(zhì)和地位，但上位法確立的行政區(qū)劃框架結(jié)構(gòu)中沒(méi)有“作為派出機(jī)關(guān)的開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)”合法存在的空間，導(dǎo)致《行政區(qū)劃管理?xiàng)l例》出臺(tái)后空港經(jīng)濟(jì)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的法律性質(zhì)仍然模糊。

二、對(duì)空港經(jīng)濟(jì)區(qū)管理機(jī)構(gòu)作為人民政府“派出機(jī)構(gòu)”的質(zhì)疑與反思

（一）法律概念模糊，設(shè)立依據(jù)無(wú)序

目前我國(guó)的派出機(jī)構(gòu)主要包括兩類：一是由中央或者地方政府的職能部門設(shè)置的派出機(jī)構(gòu)，比如國(guó)家海關(guān)總署設(shè)置的派出機(jī)構(gòu)、地方政府職能部門設(shè)置的公安派出所等；二是由地方政府在特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域設(shè)置的派出機(jī)構(gòu)，空港經(jīng)濟(jì)區(qū)管理機(jī)構(gòu)就屬于這一類。學(xué)界傳統(tǒng)上討論的“派出機(jī)構(gòu)”和“派出機(jī)關(guān)”在設(shè)立依據(jù)、設(shè)立機(jī)關(guān)以及權(quán)力范圍等方面的區(qū)別，主要是指第一類派出機(jī)構(gòu)與派出機(jī)關(guān)之間的差異，即派出機(jī)關(guān)是由人民政府根據(jù)《地方人大和政府組織法》統(tǒng)一創(chuàng)設(shè)的、具有綜合行政執(zhí)法權(quán)的行政主體；派出機(jī)構(gòu)是由政府的職能部門依據(jù)《地方人大和政府組織法》以外的其他法律、法規(guī)、規(guī)章等的規(guī)定，依法設(shè)置的在某些特定領(lǐng)域行使行政執(zhí)法權(quán)的行政組織，一般不具有行政主體資格。第二類派出機(jī)構(gòu)事實(shí)上突破了傳統(tǒng)上“派出機(jī)構(gòu)”和“派出機(jī)關(guān)”的區(qū)別，致使法律概念無(wú)法保持一致性和穩(wěn)定性，可能會(huì)導(dǎo)致各類越權(quán)行為的出現(xiàn)。

（二）法律地位不明，權(quán)責(zé)劃分不清

第二類派出機(jī)構(gòu)行使著廣泛的行政權(quán)力，作為行政管理者能作出大量的具體行政行為，還能通過(guò)行政立法手段發(fā)布行政規(guī)范性文件。此類派出機(jī)構(gòu)所行使的權(quán)力與地方政府根據(jù)《地方人大和政府組織法》的規(guī)定行使的權(quán)力沒(méi)有本質(zhì)區(qū)別。比如《天津港保稅區(qū)條例》是天津市人大常委會(huì)制定的省級(jí)地方性法規(guī)，管委會(huì)根據(jù)該地方性法規(guī)的授權(quán)在保稅區(qū)內(nèi)行使廣泛的行政管理權(quán)，邏輯上看似合理，但深入剖析有很多問(wèn)題，比如管委會(huì)是否有權(quán)發(fā)布性質(zhì)上屬于抽象行政行為的行政管理規(guī)定？這種權(quán)限是否應(yīng)有特別授權(quán)？管委會(huì)在作出行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制等具體行政行為過(guò)程中，是否有權(quán)處理相對(duì)人的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)？依靠管委會(huì)所屬地方政府能否實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督目的？

（三）突破了傳統(tǒng)行政區(qū)劃的框架，越權(quán)普遍存在

一般認(rèn)為，空港經(jīng)濟(jì)區(qū)是由國(guó)務(wù)院或者地方人民政府批準(zhǔn)設(shè)立的特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域，主要目的在于發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)?？崭劢?jīng)濟(jì)區(qū)管理機(jī)構(gòu)本質(zhì)上是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的服務(wù)機(jī)構(gòu)，地方人民政府根據(jù)地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章授權(quán)開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)行使的權(quán)限范圍，應(yīng)當(dāng)以服務(wù)特殊區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展為基礎(chǔ)。但目前將開(kāi)發(fā)區(qū)的行政管理權(quán)限幾乎全部一次性授權(quán)給管委會(huì)的做法，脫離了經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)的設(shè)立初衷，使管委會(huì)成為事實(shí)上的一級(jí)政府，打破了傳統(tǒng)行政區(qū)劃的框架結(jié)構(gòu)，使許多開(kāi)發(fā)區(qū)成為行政法治監(jiān)管的邊緣地帶，存在違法違規(guī)的風(fēng)險(xiǎn)。

三、區(qū)域發(fā)展背景下亟待厘清空港經(jīng)濟(jì)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的法律屬性

（一）一種可能的方案——開(kāi)發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)行政區(qū)

面對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)治理實(shí)踐與既有憲法秩序之間存在矛盾與沖突，有人提出逐漸取消開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的建制，并在特定開(kāi)發(fā)區(qū)設(shè)立縣級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)政府以及街道辦事處的方案。［2］這種方案具有一定的合理性，可以在進(jìn)一步完善的基礎(chǔ)上探索實(shí)驗(yàn)。通過(guò)“實(shí)驗(yàn)立法”的方式在空港經(jīng)濟(jì)區(qū)所在區(qū)域重新進(jìn)行行政區(qū)域劃分，是化解管委會(huì)地位合法性困境的一種科學(xué)選擇，也是解決在經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)設(shè)立法院、檢察院等機(jī)關(guān)建制合憲性問(wèn)題的理性策略。實(shí)踐中，應(yīng)當(dāng)結(jié)合具體開(kāi)發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行判斷，對(duì)于發(fā)展速度較快、對(duì)本地經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)較大的開(kāi)發(fā)區(qū)進(jìn)行行政區(qū)劃改革，使其管理機(jī)構(gòu)獲得合法地位；對(duì)于發(fā)展速度緩慢、對(duì)本地經(jīng)濟(jì)幾乎沒(méi)有貢獻(xiàn)的開(kāi)發(fā)區(qū)應(yīng)當(dāng)逐步撤銷，還政于開(kāi)發(fā)區(qū)所屬地方政府，該區(qū)域重新納入本地統(tǒng)一發(fā)展規(guī)劃，解決許多地方經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)被荒廢、大量公共資源被閑置的問(wèn)題。

（二）修正的方案——重置空港經(jīng)濟(jì)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的法律屬性

近年來(lái)我國(guó)行政區(qū)劃建制無(wú)法協(xié)調(diào)、適應(yīng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問(wèn)題日益凸顯，行政區(qū)劃制度本身也在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中不斷呈現(xiàn)新的形態(tài)，空港經(jīng)濟(jì)區(qū)管理機(jī)構(gòu)就是一種典型表現(xiàn)。［3］2019年1月1日生效的《行政區(qū)劃管理?xiàng)l例》彌合了長(zhǎng)期以來(lái)行政區(qū)劃管理工作中憲法和行政法規(guī)之間的斷層，就行政區(qū)劃變更的管理主體和程序等作出了規(guī)定，可惜最終通過(guò)的內(nèi)容刪除了《行政區(qū)劃管理?xiàng)l例（草案征求意見(jiàn)稿）》有關(guān)“開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)”的內(nèi)容，間接反映了我國(guó)進(jìn)行行政區(qū)劃體制改革的困難性和復(fù)雜性。改革開(kāi)放之初設(shè)立開(kāi)發(fā)區(qū)主要是將其作為臨時(shí)性和過(guò)渡性的措施，但隨著改革開(kāi)放的深入，開(kāi)發(fā)區(qū)已經(jīng)成為影響本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要實(shí)體，開(kāi)發(fā)區(qū)的各項(xiàng)管理機(jī)制已經(jīng)成為“固定性和常態(tài)化的措施”。

在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景下，要重塑空港經(jīng)濟(jì)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的法律屬性，先要解決立法層面的問(wèn)題。通過(guò)縱向性的區(qū)分《立法法》第1條至第6條分別確定的憲法原則、法治原則、民主立法原則和科學(xué)立法原則發(fā)現(xiàn)，一方面，前三個(gè)原則與科學(xué)立法原則屬于不同類的立法原則，科學(xué)立法原則強(qiáng)調(diào)事實(shí)的“合規(guī)律性”和手段的“合目的性”；另一方面，前三個(gè)原則之間存在某種位階關(guān)系，即憲法原則處于最高位階與法治原則一同構(gòu)成了對(duì)具體立法目的的形成之民主立法原則的限制。［4］在空港經(jīng)濟(jì)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的改革中，科學(xué)立法應(yīng)當(dāng)尊重事實(shí)規(guī)律，確保能在實(shí)踐活動(dòng)中發(fā)揮效用，即使其能夠擺脫長(zhǎng)久以來(lái)的“派出機(jī)構(gòu)”與“派出機(jī)關(guān)”之爭(zhēng)，確保其地位合法、權(quán)責(zé)明確。同時(shí)，憲法原則應(yīng)與法治原則一起為科學(xué)立法掃平道路，并對(duì)民主立法的實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督和限制。