杭州綜合行政執(zhí)法改革的探索與思考

錢 剛

浙江建設(shè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，浙江 杭州 311231

一、杭州綜合行政執(zhí)法的改革重點

（一）綜合行政執(zhí)法執(zhí)法范圍

2017年，杭州市綜合行政執(zhí)法局成立，執(zhí)法范圍也突破了原來杭州市城管執(zhí)法局的工作范圍。原杭州市城管執(zhí)法局的主要執(zhí)法范圍基本采取“7+X”模式來定位。經(jīng)過改革后，新成立的杭州市綜合行政執(zhí)法局的行政執(zhí)法范圍擴大到21個方面，具體是市政公用、市容環(huán)衛(wèi)、園林綠化、城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)、工商行政管理、公安交通、土地和礦產(chǎn)資源、建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、人防（民防）、水行政、安全生產(chǎn)、石油天然氣管道保護(hù)、陸域漁政、林政、教育、商務(wù)、旅游、價格、體育管理等21個方面。綜合行政執(zhí)法范圍的改革，讓杭州成功探索出了跨領(lǐng)域綜合執(zhí)法改革路徑。

（二）綜合行政執(zhí)法管理體制

管理體制是綜合行政執(zhí)法改革的主線。根據(jù)浙江省《關(guān)于深化綜合行政執(zhí)法改革的實施意見》，杭州市與市轄區(qū)（縣）分別設(shè)置了執(zhí)法層級，合理劃分了執(zhí)法層級的執(zhí)法事項。目前，杭州市綜合行政執(zhí)法局與下屬區(qū)縣綜合行政執(zhí)法局職責(zé)分工已明確，界定了不同層級執(zhí)法部門的權(quán)限與責(zé)任，進(jìn)一步下放了執(zhí)法權(quán)限，下移了執(zhí)法重心，強化了屬地管理責(zé)任，統(tǒng)籌了基層執(zhí)法管理工作，推進(jìn)了綜合行政執(zhí)法向街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）覆蓋延伸。杭州地區(qū)街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）派駐執(zhí)法機構(gòu)業(yè)務(wù)工作接受上級綜合行政執(zhí)法部門領(lǐng)導(dǎo)，日常管理以所在街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）為主。

（三）綜合行政執(zhí)法組織建設(shè)

綜合執(zhí)法改革要推進(jìn)執(zhí)法機構(gòu)清理、整頓和整合歸并工作順利進(jìn)行，以調(diào)整、優(yōu)化行政執(zhí)法資源配置，落實執(zhí)法責(zé)任，提升執(zhí)法效能。在市級層面，根據(jù)精簡高效、權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則，杭州市綜合行政執(zhí)法局的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，按照精干高效原則綜合設(shè)置，嚴(yán)格控制數(shù)量，嚴(yán)格規(guī)范行政編制，在法定編制總額內(nèi)從嚴(yán)、從緊重新核定，依法核減行政執(zhí)法職權(quán)劃出部門的人員編制。在基層方面，綜合行政執(zhí)法改革明確要求執(zhí)法力量當(dāng)向基層傾斜，要求提高一線人員的比例，以滿足基層執(zhí)法需求。為建設(shè)一支人民滿意的執(zhí)法隊伍，杭州開展了綜合行政執(zhí)法隊伍“強基礎(chǔ)、轉(zhuǎn)作風(fēng)、樹形象”專項行動，以期全面提升執(zhí)法隊伍法治素養(yǎng)和業(yè)務(wù)水平。

二、綜合行政執(zhí)法體制改革難點

（一）創(chuàng)新執(zhí)法深入推進(jìn)難

創(chuàng)新執(zhí)法主要涉及三大難點：其一，“線上”執(zhí)法辦案有待深入推進(jìn)。執(zhí)法隊員習(xí)慣于現(xiàn)場執(zhí)法，對新技術(shù)執(zhí)法較陌生；執(zhí)法部門缺乏既懂執(zhí)法又懂網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的人才，執(zhí)法借助網(wǎng)絡(luò)大數(shù)據(jù)辦案較為被動。其二，“非接觸性”執(zhí)法機制待健全?！胺墙佑|性”執(zhí)法是執(zhí)法新試點，需要建立執(zhí)法基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫，完善智慧（數(shù)字）城管平臺功能，確保視頻監(jiān)控、人工智能技術(shù)、物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的深度應(yīng)用，但其機制并未健全，執(zhí)法前置工作任務(wù)較重。其三，執(zhí)法機制、標(biāo)準(zhǔn)較為抽象。雖然綜合行政執(zhí)法改革于法有據(jù)，但其執(zhí)法機制并非健全，具體執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)并非細(xì)致，甚至部分執(zhí)法方法創(chuàng)新之初，根本沒有執(zhí)法規(guī)范，執(zhí)法創(chuàng)新難以推進(jìn)。

（二）執(zhí)法新理念貫徹落實難

杭州綜合行政執(zhí)法以建設(shè)人民滿意的執(zhí)法隊伍為目標(biāo)，但以為民服務(wù)為中心執(zhí)法理念滲入到每一個執(zhí)法行為并非一蹴而就，執(zhí)法實務(wù)中也時有暴力執(zhí)法、機械執(zhí)法，被動執(zhí)法現(xiàn)象，綜合行政執(zhí)法要在短時間變被動執(zhí)法為主動服務(wù)，變末端執(zhí)法為源頭治理也需要長期的法治實踐來助推，特別是要做好“城管和事佬”、“陽光調(diào)解室”、“城管議事廳”等服務(wù)更需要執(zhí)法人員樹立牢固的服務(wù)意識。另外，杭州綜合行政執(zhí)法一直踐行“共同締造”理念，綜合行政執(zhí)法推進(jìn)服務(wù)活動的本意在于廣泛收集并有效解決大家反映的熱點問題，但民眾對其不熟悉，參與城市管理的積極性不高，參與機制的不健全，民眾對體驗城市管理成果缺乏興趣。

（三）執(zhí)法監(jiān)督機制完善難

綜合行政執(zhí)法改革中，有關(guān)行政法制監(jiān)督機制的規(guī)定較為抽象，執(zhí)法改革難度大。宏觀層面，省級綜合行政執(zhí)法工作的主管部門不明確，對下級綜合行政執(zhí)法監(jiān)督難免存有“九龍治水、水患難除”的境遇；微觀層面，綜合行政執(zhí)法改革落實的時間較短，執(zhí)法部門內(nèi)部的監(jiān)督機制、檢查方式及考核路徑都處在構(gòu)建、完善的過程中，崗位責(zé)任制、錯案責(zé)任追究制并未經(jīng)過長時間的執(zhí)法實踐的檢驗，這勢必會影響內(nèi)部行政監(jiān)督的效果。對于綜合行政執(zhí)法的社會監(jiān)督，雖然社會監(jiān)督機制早已構(gòu)建，但民眾監(jiān)督渠道并非暢通，特別是以“12345”熱線及網(wǎng)絡(luò)為載體的投訴舉報統(tǒng)一受理轉(zhuǎn)辦機制并未健全，限時辦結(jié)、評價反饋的要求不能較好完成，社會公眾的監(jiān)督效果不佳。

三、深化綜合行政執(zhí)法改革的建議

（一）深化綜合行政執(zhí)法基層治理

基層社會治理離不開精細(xì)化、網(wǎng)格化管理，需要發(fā)揮基層組織的作用。一方面，要積極推進(jìn)基層網(wǎng)格化管理。基層網(wǎng)格化管理要加快構(gòu)建“全覆蓋”、“無縫隙”的管理網(wǎng)格，科學(xué)劃分網(wǎng)格單元，健全市、縣（市、區(qū)）、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)管理網(wǎng)絡(luò)；依托綜合服務(wù)管理平臺，建立健全網(wǎng)格城市元素數(shù)據(jù)庫；加大基層執(zhí)法力量，明確網(wǎng)格管理責(zé)任人，落實“四定”管理要求，落實常態(tài)化、精細(xì)化、制度化執(zhí)法要求。另一方面，要積極發(fā)揮基層組織作用。綜合行政執(zhí)法部門應(yīng)將綜合行政執(zhí)法工作納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）“四個平臺”建設(shè)，大力培育社區(qū)社會組織，加快建立社區(qū)綜合信息平臺，根據(jù)社區(qū)實際情況設(shè)置執(zhí)法服務(wù)站，以提升基層綜合行政執(zhí)法治理水平。

（二）強化綜合行政執(zhí)法隊伍建設(shè)

隊伍建設(shè)是推進(jìn)綜合行政執(zhí)法改革的關(guān)鍵。其一，要加強執(zhí)法隊伍法制建設(shè)。綜合行政執(zhí)法首先要依法執(zhí)法，健全執(zhí)法各項制度，細(xì)化執(zhí)法各項規(guī)則，特別要重視執(zhí)法辦案程序制度、行政處罰裁量基準(zhǔn)及執(zhí)法全過程記錄制度的完善，提高執(zhí)法的可操作性。其二，要加強執(zhí)法隊伍紀(jì)律建設(shè)。執(zhí)法隊伍要加強儀容儀表、形象著裝、行為規(guī)范、內(nèi)務(wù)秩序以及執(zhí)法車輛等方面的管理，嚴(yán)格貫徹落實法紀(jì)法規(guī)，注意工作作風(fēng)。其三，要加強執(zhí)法隊伍能力建設(shè)。法治教育是執(zhí)法隊伍能力提升的重要保障，要利用好高校、黨校及警校法治教育資源，強化執(zhí)法教育基地建設(shè)，確保全員能滿足基本培訓(xùn)次數(shù)，注重非編執(zhí)法隊伍培訓(xùn)，達(dá)到執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)；要積極開展法律知識競賽、現(xiàn)場應(yīng)急處置能力演練和軍事化訓(xùn)練等活動，以提升執(zhí)法隊伍的執(zhí)法能力。

（三）推進(jìn)綜合行政執(zhí)法信息化建設(shè)

信息化執(zhí)法是互聯(lián)網(wǎng)社會發(fā)展的創(chuàng)新執(zhí)法方式，推進(jìn)執(zhí)法信息化建設(shè)，首先要做好信息化技術(shù)設(shè)備保障工作，加強執(zhí)法裝備、設(shè)施的配置，特別是配備、完善執(zhí)法記錄儀、車載監(jiān)控儀等設(shè)備，確保實現(xiàn)執(zhí)法過程的全程留痕、可視監(jiān)督。其次要完善執(zhí)法監(jiān)控視頻布局，加快執(zhí)法監(jiān)控系統(tǒng)的升級改造，依托“雪亮工程”，實現(xiàn)視頻監(jiān)控聯(lián)網(wǎng)共享，并根據(jù)轄區(qū)管理執(zhí)法需要，進(jìn)一步提升視頻監(jiān)控能力。再次要加強信息執(zhí)法專項培訓(xùn)。“互聯(lián)網(wǎng)+執(zhí)法”要加強對執(zhí)法人員的知識培訓(xùn)，探索通過專家授課、執(zhí)法座談會、模擬執(zhí)法、執(zhí)法比賽及編寫典型案例等方式，來指導(dǎo)基層執(zhí)法人員有效實施信息化執(zhí)法。最后要建立健全信息化執(zhí)法平臺。綜合執(zhí)法部門要打破“數(shù)據(jù)孤島”，強化與其他部門的資源整合，加強與公安（交警）、建設(shè)、規(guī)劃、市場監(jiān)管等部門的數(shù)據(jù)對接和信息共享，并積極探索視頻監(jiān)控、人工智能技術(shù)、物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的深度應(yīng)用，建立符合執(zhí)法工作需要的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，提高綜合行政執(zhí)法的效力。