新條例制度環(huán)境下政府信息公開訴訟的變化

史銷銷

浙江義韜律師事務(wù)所，浙江 余姚 315400

2019年5月15日，我國開始正式執(zhí)行修訂后的《中華人民共和國政府信息公開條例》，以下統(tǒng)稱為新條例。這一新條例進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了“政務(wù)公開”理念，對(duì)社會(huì)大眾關(guān)于政府信息公開方面的需求加以回應(yīng)，對(duì)政府信息公開工作具體實(shí)施過程中遇到的突出問題加以重點(diǎn)解決。在新條例的落實(shí)過程中，可使社會(huì)大眾在法律范圍內(nèi)所享有的獲取政府信息的權(quán)利得以保障，實(shí)現(xiàn)政府執(zhí)政的透明化，并在極大程度上提升法治政府的建設(shè)水平，促使政府信息能夠更好地服務(wù)人民［1］。此外，在新條例實(shí)施過程中必須注意到：新條例清楚的顯示了舊條例實(shí)施時(shí)的部分“主流觀點(diǎn)”與“習(xí)慣做法”，甚至揚(yáng)棄了這一內(nèi)容，所以相關(guān)部門在受理、審判及裁判政府信息公開案件時(shí)，必須作出合理地調(diào)整，具體內(nèi)容如下。

一、信息公開處理決定類型化

“信息公開”是近年來才出現(xiàn)在大眾視野中的新理念，對(duì)于信息公開制度而言，司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)及申請(qǐng)人均存在不同的理解。為能夠?qū)@一現(xiàn)狀加以有效解決，新條例中選擇了“按圖索驥”式的立法語言，對(duì)信息公開處理決定的具體類型加以細(xì)致地闡述，并固化了常見的信息公開申請(qǐng)?zhí)幚硇问健?duì)于行政機(jī)關(guān)而言，必須嚴(yán)格依照相關(guān)法律法規(guī)和具體事實(shí)情況來做出相應(yīng)的處理決定；對(duì)于行政復(fù)議與司法機(jī)關(guān)而言，在新條例制度環(huán)境下的行政決定能夠更好地滿足程序性審查的需求，有利于相關(guān)機(jī)構(gòu)做出更加專業(yè)的判斷［2］。

在審查新型公開案件的過程中，行政復(fù)議與司法機(jī)關(guān)應(yīng)注意以下幾個(gè)方面：（1）在法律規(guī)定期限之內(nèi)，行政機(jī)關(guān)有沒有向申請(qǐng)人作出對(duì)應(yīng)的答復(fù)，這一答復(fù)有沒有依據(jù)新條例中所提出的相關(guān)條文；（2）申請(qǐng)人有沒有向行政機(jī)關(guān)提出了政府信息公開申請(qǐng)，而行政機(jī)關(guān)政府信息公開工作機(jī)構(gòu)有沒有收到申請(qǐng)人所提出的相關(guān)申請(qǐng)；（3）行政機(jī)關(guān)可不可以提供答復(fù)中援引條文所引用事實(shí)和證據(jù)。

針對(duì)信息公開訴訟需要進(jìn)行司法審查的情況，相關(guān)部門應(yīng)重點(diǎn)對(duì)以下內(nèi)容進(jìn)行審查，即行政機(jī)關(guān)所作出的判斷中引用的法律依據(jù)是不是合理的，且這一判斷有沒有符合相關(guān)規(guī)范，以此來確保信息公開訴訟中事實(shí)認(rèn)定、證據(jù)采信等方面的有效性。同時(shí)，相關(guān)政府機(jī)構(gòu)可依據(jù)《行政訴訟法》中的相關(guān)條例來進(jìn)行簡(jiǎn)易程序?qū)徖?。此外，新條例中對(duì)信息公開處理決定的具體類型加以細(xì)致地闡述后，更加有利于相關(guān)政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行合法性審查與判斷，且能夠使社會(huì)資源得到有效節(jié)約，更好地實(shí)現(xiàn)信息公開。

二、取消了“三需要”規(guī)定，簡(jiǎn)化了原告主體資格標(biāo)準(zhǔn)

針對(duì)行政訴訟的原告資格而言，與由何人提起行政訴訟及啟動(dòng)對(duì)行政行為的司法審查程序存在密切的聯(lián)系。在舊條例實(shí)施后，人們對(duì)政府信息公開訴訟原告資格問題一直存在諸多爭(zhēng)議，所爭(zhēng)議的主要內(nèi)容是：舊條例第十三條中提出：“公民、法人或其他組織能夠依據(jù)自身生活、生產(chǎn)及科研等特殊需要，向相關(guān)部門申請(qǐng)獲取相關(guān)政府信息，這里的相關(guān)部門主要指國務(wù)院部門、地方各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上地方人民政府部門”，是否只有符合“三需要”條件才能夠申請(qǐng)政府信息公開，政府信息公開行政訴訟的原告要能夠具備原告資格，是不是必須同其申請(qǐng)公開的政府信息存在利害關(guān)系。針對(duì)這一爭(zhēng)議，新條例中刪除了“三需要”規(guī)定，也刪除了“自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”，這樣能夠促使我國法治政府建設(shè)更加透明化，讓政府的各項(xiàng)工作能夠在“陽光”下開展，使社會(huì)大眾能夠更好地享有獲取政府公開信息的權(quán)利，從而促使我國法治政府建設(shè)水平進(jìn)一步提升。在新條例制度環(huán)境下，對(duì)于任何人所提出的政府信息公開的申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)作出的決定均會(huì)影響到申請(qǐng)人這一權(quán)利的實(shí)現(xiàn)；若行政機(jī)關(guān)拒絕了申請(qǐng)人所提出的申請(qǐng)，申請(qǐng)人有權(quán)向人民法院等其他政府機(jī)構(gòu)提起訴訟。

三、審慎運(yùn)用“訴的利益”理論

毋庸贅述，“訴求”具有非常重要的價(jià)值和意義，但是不可以將“權(quán)利”理解成“訴權(quán)”，兩者之間存在較大的差異：當(dāng)一個(gè)人的“權(quán)利”受到侵犯時(shí)，并不一定可以提起訴訟；即使能夠提起訴訟，但不一定可以登記立案；即使案件滿足起訴條件，但法院也并不一定可以進(jìn)行實(shí)體審理。在具體的司法實(shí)踐過程中關(guān)于不滿足條件的案件，相關(guān)法律中均承認(rèn)法院和法官有權(quán)拒絕對(duì)這類案件進(jìn)行實(shí)體審理，即使這類案件符合起訴條件，也有權(quán)拒絕，關(guān)于這一點(diǎn)其他各國法律都是一樣的。在大陸法系和英美法系中都堅(jiān)持保障訴權(quán)，且綜合考量了司法能力、司法實(shí)踐中需進(jìn)行救濟(jì)各種權(quán)利類型等，將這些內(nèi)容作為標(biāo)準(zhǔn)，注重將爭(zhēng)議提交司法處理的實(shí)效性、合理性及必要性，也明確規(guī)定了即使當(dāng)事人的權(quán)利受到了影響，其依然可以提起訴訟，若存在特定情形，法院和法官依然可以拒絕進(jìn)行實(shí)體審理。

四、主動(dòng)公開與依申請(qǐng)公開并重

在行政機(jī)關(guān)信息公開中，主要涉及到兩個(gè)方面：（1）主動(dòng)公開；（2）依申請(qǐng)公開，相較于向單獨(dú)的申請(qǐng)人依申請(qǐng)公開，行政機(jī)關(guān)可積極和依據(jù)相關(guān)制度規(guī)范來公開政府信息。相較于滿足某個(gè)申請(qǐng)人特定的信息公開要求，行政機(jī)關(guān)應(yīng)主動(dòng)將對(duì)人民有利及其普遍關(guān)心的政府信息向社會(huì)大眾公開。同時(shí)，在信息時(shí)代背景下，我國政府部門已較好地掌握了網(wǎng)站檢索功能，所以行政機(jī)關(guān)借助網(wǎng)站、微博、微信等網(wǎng)絡(luò)手段來向社會(huì)大眾公開政府信息，相較于之前紙質(zhì)處理政務(wù)信息和依申請(qǐng)公開，這種方式能夠更加有效地降低財(cái)政成本，能夠進(jìn)一步強(qiáng)化與社會(huì)大眾之間的互動(dòng)，拉近政府與人民群眾之間的距離，使得信息的服務(wù)作用得以充分發(fā)揮。

在傳統(tǒng)觀點(diǎn)中，任何人不可以直接提起行政機(jī)關(guān)不履行主動(dòng)公開法定職責(zé)訴訟，需先行申請(qǐng)公開的方式啟動(dòng)行政訴訟的方式，來實(shí)現(xiàn)由政訴訟監(jiān)督促進(jìn)行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公開。關(guān)于信息公開訴訟，相關(guān)政府機(jī)構(gòu)必須依申請(qǐng)引發(fā)的信息公開訴訟。對(duì)于存在信息不公開問題的解決，當(dāng)前司法解釋所采用手段是依申請(qǐng)公開后起訴不公開的方式。然而，相較于申請(qǐng)公開，主動(dòng)公開具有更大的影響力，且方式更加多樣、渠道更加豐富。

在今后，可通過允許啟動(dòng)主動(dòng)公開政府信息的方式，來進(jìn)一步擴(kuò)大行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公開信息的范圍，主要表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)：（1）在行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公開政府信息的過程中，任何人提出質(zhì)疑：認(rèn)為該機(jī)構(gòu)沒有依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)來履行這一義務(wù)，是能夠直接申請(qǐng)復(fù)議的資格，也可以直接向人民法院提起起訴；（2）針對(duì)擔(dān)心引發(fā)大量復(fù)議或訴訟案件的情況，能夠要求申請(qǐng)人先向行政機(jī)關(guān)要求主動(dòng)公開或者依申請(qǐng)公開；（3）針對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的答復(fù)，若申請(qǐng)人不接受或是存在異議，可以直接向人民法院提起起訴，當(dāng)行政機(jī)關(guān)在規(guī)定期限內(nèi)沒有給予答復(fù)，申請(qǐng)人也有權(quán)直接向人民法院起訴；（4）當(dāng)人民法院在審理后判定符合法定的主動(dòng)公開條件的，即可判定行政機(jī)關(guān)在規(guī)定期限之內(nèi)主動(dòng)公開相應(yīng)的政府信息。

五、正確把握信息公開訴訟審查重點(diǎn)

在政府信息公開類案件中，一直存在一個(gè)爭(zhēng)議，就是：針對(duì)行政機(jī)關(guān)所制作和保存的信息，該機(jī)構(gòu)是否必須公開；同時(shí)，這類案件還必須對(duì)下述內(nèi)容進(jìn)行重點(diǎn)審查，即當(dāng)申請(qǐng)人向行政機(jī)構(gòu)提出的政府信息公開申請(qǐng)時(shí)，該部門有沒有及時(shí)作出答復(fù)、有沒有及時(shí)公開信息等，無需對(duì)政府信息所記錄的行政行為有沒有符合相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行審查，且行政機(jī)關(guān)所制作和保存的信息是否公開也不在審查范圍之內(nèi)。此外，政府信息公開案件審查未涉及的范圍還包括：無需審查依申請(qǐng)公開的政府信息內(nèi)容記錄中行政行為有沒有符合相關(guān)法律法規(guī)，若申請(qǐng)人對(duì)公開的政府信息內(nèi)容的合法性存在異議時(shí)，可選擇其他法定途徑進(jìn)行處理。針對(duì)舊條例中沒有清晰規(guī)定免除公開范圍的情況，促使相關(guān)政府機(jī)構(gòu)審查后判定行政機(jī)關(guān)不公開的理由不成立，也先行判決撤銷被訴答復(fù)，且要求該部門重新作出答復(fù)，以此來尊重行政權(quán)。在新條例中已經(jīng)明確規(guī)定了免除公開范圍，相關(guān)政府部門直接判斷依申請(qǐng)公開的信息是否應(yīng)當(dāng)公開。

六、結(jié)語

綜上所述，新條例制度環(huán)境下，相關(guān)部門在受理、審判及裁判政府信息公開案件時(shí)，必須充分了解當(dāng)下政府信息公開訴訟的變化，從而做出合理判決。如：“三需要”規(guī)定的取消，原告主體資格標(biāo)準(zhǔn)簡(jiǎn)化，政府在信息公開方面應(yīng)當(dāng)積極響應(yīng)支持，讓大眾享有獲取政府公開信息的權(quán)利。