大變局下中國工業(yè)利用外資的態(tài)勢、風(fēng)險(xiǎn)與“十四五”政策著力點(diǎn)

摘 ? 要：工業(yè)利用外資的數(shù)量和質(zhì)量，在很大程度上決定著中國作為“世界工廠”的地位，也影響著“以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局”的形成。當(dāng)今世界正處于百年未有之大變局中，中國工業(yè)利用外資面臨中美貿(mào)易摩擦和“逆全球化”的沖擊。近10年來，中國實(shí)際利用外資額總體保持平穩(wěn)增長，但工業(yè)利用外資額及其占全行業(yè)利用外資額比重總體上呈下降態(tài)勢，在中國傳統(tǒng)要素成本優(yōu)勢相對弱化的情況下，下一步工業(yè)“穩(wěn)外資”面臨一定壓力。數(shù)據(jù)分析表明，中國工業(yè)利用外資取得了積極成效，但也存在一些問題和隱憂。展望“十四五”，需充分研判中美貿(mào)易摩擦和全球新冠肺炎疫情的沖擊和影響，趨利避害，積極拓寬利用外資渠道和來源，通過提高外資對中國的投資黏性，穩(wěn)定工業(yè)利用外資規(guī)模;適當(dāng)調(diào)整引資方向，充分發(fā)揮外資企業(yè)在暢通“雙循環(huán)”方面的獨(dú)特作用，提升工業(yè)利用外資質(zhì)量。

關(guān)鍵詞：大變局;工業(yè)利用外資;“十四五”時(shí)期

中圖分類號：F424 ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? 文章編號：1003-7543（2020）10-0050-13

當(dāng)今世界正面臨百年未有之大變局，國際投資和產(chǎn)業(yè)鏈國際分工正在經(jīng)歷較大幅度的調(diào)整。長期以來，中國以較低的生產(chǎn)要素成本、較健全的生產(chǎn)配套體系和較大容量的消費(fèi)市場，吸引著外商直接投資持續(xù)流入，并保持著世界第二大外資流入國的地位。與這些有利因素相對應(yīng)，工業(yè)尤其是制造業(yè)一直是外商直接投資的優(yōu)先領(lǐng)域。工業(yè)利用外資的數(shù)量和質(zhì)量，在很大程度上決定著中國作為“世界工廠”的地位，也影響著“以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局”的形成。在當(dāng)前形勢下，即使我國可以在國內(nèi)形成相對完整的生產(chǎn)體系，但積極參與全球分工仍然是獲得產(chǎn)品多樣性、促進(jìn)分工深化、跟隨全球技術(shù)潮流的必要途徑[1]。因此，在更高水平上推行對外開放，吸引外資進(jìn)入，與本國企業(yè)形成緊密協(xié)作關(guān)系非常重要。同時(shí)，進(jìn)一步擴(kuò)大開放，縮減外資準(zhǔn)入負(fù)面清單，也是我國維護(hù)公平的貿(mào)易與投資環(huán)境、促進(jìn)全球資源有效配置的重要承諾。從政策導(dǎo)向和投資流量來看，中國利用外資已經(jīng)從規(guī)模和效率導(dǎo)向轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段[2]?！笆濉睍r(shí)期，工業(yè)占全行業(yè)利用外資比重由前期持續(xù)下降轉(zhuǎn)為相對穩(wěn)定的態(tài)勢。2013年以來，新時(shí)代全面開放新格局逐漸形成并不斷深化[3]，在中國加快構(gòu)建形成開放型經(jīng)濟(jì)新體制的背景下，工業(yè)利用外資面臨中美貿(mào)易摩擦和“逆全球化”的沖擊，加之中國傳統(tǒng)要素成本優(yōu)勢相對弱化，下一步工業(yè)利用外資規(guī)模的相對穩(wěn)定面臨一定壓力，“穩(wěn)規(guī)模、提質(zhì)量”將成為“十四五”時(shí)期工業(yè)利用外資的主要任務(wù)。

一、中國工業(yè)利用外資回顧：績效表現(xiàn)與基本特征

近10年來，中國實(shí)際利用外資額總體保持平穩(wěn)增長?！笆濉逼陂g，中國實(shí)際利用外資額實(shí)現(xiàn)了逆勢平緩增長。工業(yè)尤其是制造業(yè)一直是外商直接投資的重點(diǎn)領(lǐng)域，工業(yè)利用外資的規(guī)模與質(zhì)量，直接影響著我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的質(zhì)態(tài)?？偨Y(jié)、透視工業(yè)利用外資的特征、態(tài)勢是預(yù)判引資風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)和前提。從近10年工業(yè)利用外資的表現(xiàn)來看，成效與隱憂并存，具體表現(xiàn)在六個(gè)方面。

（一）中國利用外資流量保持逆勢平緩增長態(tài)勢

2010年以來，中國非金融領(lǐng)域年均實(shí)際利用外資額達(dá)1227億美元，利用外資穩(wěn)中有升。盡管2012年以來中國FDI流量增長放緩，但中國仍然是世界最具吸引力的FDI目的地之一。2016年以來，在全球FDI流量大幅降低的背景下，中國實(shí)際利用外資額實(shí)現(xiàn)了連續(xù)逆勢增長。尤其是2018年以來，在美國挑起中美貿(mào)易摩擦的背景下，中國實(shí)際利用外資額保持了穩(wěn)定增長。2018年、2019年，中國實(shí)際利用外資額連續(xù)創(chuàng)下1349.7億美元、1381.4億美元新高，分別增長3%、2.4%（見圖1），顯示外商對華投資信心仍然強(qiáng)勁。

（二）新設(shè)外資企業(yè)數(shù)量在2018年達(dá)到高點(diǎn)后有所回落

近10年來，我國平均每月新設(shè)外商投資企業(yè)2652家，近3年保持在較高水平。2018年，全國新設(shè)立外商投資企業(yè)60 533家，月均設(shè)立5044家，激增69.8%，成為近10年以來新設(shè)外資企業(yè)數(shù)量最多的年份;2019年數(shù)量雖有明顯下降，但仍大大高于10年均值（見圖2，下頁）。

（三）工業(yè)利用外資額及其占全行業(yè)利用外資額比重總體上呈下降態(tài)勢

根據(jù)商務(wù)部相關(guān)數(shù)據(jù)，“十二五”至“十三五”前期，工業(yè)利用外資額在全行業(yè)利用外資規(guī)模緩慢增長的背景下不斷下降，直至2017年，工業(yè)實(shí)際利用外資額以348.1億美元觸底。同時(shí)，工業(yè)利用外資比重由2010年的47.5%降至2019年的26%，年均降低2個(gè)百分點(diǎn)，工業(yè)利用外資額近10年來呈下降態(tài)勢（見圖3，下頁）。不過從“十三五”的表現(xiàn)來看，雖然服務(wù)業(yè)已成為我國利用外資的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，但工業(yè)利用外資的基礎(chǔ)仍然較為穩(wěn)固，最近幾年工業(yè)利用外資額保持基本穩(wěn)定，包含產(chǎn)業(yè)升級效應(yīng)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移效應(yīng)的外資結(jié)構(gòu)調(diào)整仍在進(jìn)行之中。

（四）工業(yè)利用外資呈現(xiàn)向高技術(shù)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和服務(wù)化的趨勢

工業(yè)利用外資產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化主要體現(xiàn)為高技術(shù)產(chǎn)業(yè)利用外資比重的不斷提升?！笆濉逼陂g，制造業(yè)利用外資規(guī)模年均增長18.3%，其中，2018年，以美元計(jì)價(jià)的高技術(shù)制造業(yè)利用外資額增長37.3%。同時(shí)，醫(yī)藥制造、電子及通信設(shè)備制造業(yè)等高技術(shù)產(chǎn)業(yè)利用外資比重不斷提升，由2016年的25.4%增至2019年的42.6%（見圖4，下頁），表明“十三五”期間工業(yè)利用外資在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上更趨高度化。與工業(yè)投資緊密相關(guān)的高技術(shù)服務(wù)業(yè)利用外資增長迅速。2019年，科學(xué)研究和技術(shù)服務(wù)業(yè)增長了68.4%，合同外資1億美元以上的大項(xiàng)目達(dá)123個(gè)，同比增長了78.3%。新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式等“三新”活動利用外資額增長11.4%。

（五）投資拉動的促進(jìn)作用減弱，但經(jīng)濟(jì)效益和整體經(jīng)濟(jì)拉動作用依然強(qiáng)勁

隨著中國民營企業(yè)的發(fā)展壯大，進(jìn)入 21世紀(jì)以來，外資企業(yè)在全社會固定資產(chǎn)投資中的比重呈下降趨勢，制造業(yè)固定資產(chǎn)投資中外資企業(yè)占比從接近20%下降到7%以下[2]。2010年以來，外資企業(yè)在固定資產(chǎn)投資中的占比呈下降趨勢，這與外商投資的輕資產(chǎn)化與服務(wù)化趨勢有關(guān)?？紤]到外資企業(yè)以占全國不足3%的數(shù)量，仍然創(chuàng)造了接近25%的規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)利潤（見圖5），貢獻(xiàn)了20%左右的稅收，外資企業(yè)整體的經(jīng)濟(jì)效益明顯好于內(nèi)資企業(yè)。在現(xiàn)有制度框架內(nèi)，吸引和利用外資符合經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的要求。

（六）自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)成為吸引高端制造業(yè)外商投資的高密度增長極

“十三五”期間，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)成為中國擴(kuò)大開放的前沿陣地和外資制度創(chuàng)新的試驗(yàn)田，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)成為吸引外資的新引擎。根據(jù)商務(wù)部相關(guān)數(shù)據(jù)，2017年1—11月，中國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)新設(shè)外商投資企業(yè)6366家，占全國的20.7%，實(shí)際使用外資915.1億元，占全國的11.4%。截至2018年底，中國11個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)（不包括海南自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)）累計(jì)新設(shè)企業(yè)61萬家，其中外資企業(yè)3.4萬家。這些自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)以不到全國萬分之二的面積，吸引了12%的外資、創(chuàng)造了12%的進(jìn)出口額，在打造法治化、國際化、便利化營商環(huán)境方面發(fā)揮了引領(lǐng)作用。2019年，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)引資作用增強(qiáng)，新設(shè)6個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)和增設(shè)上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)臨港新片區(qū)，18個(gè)自貿(mào)區(qū)落地外資企業(yè)6242家、利用外資1436億元，占全國比重均超過15%。2020年1—5月，全國18家自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)實(shí)際使用外資602.5億元，以不到全國千分之四的國土面積，實(shí)現(xiàn)了全國17%的外商投資。在一系列改革措施和試點(diǎn)政策推動下，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)正在成為融匯國內(nèi)外前沿技術(shù)的高端制造業(yè)聚集區(qū)，例如，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)先后吸引了特斯拉、ABB機(jī)器人等高端制造業(yè)項(xiàng)目落戶，正在成為全國高質(zhì)量發(fā)展新高地。

二、當(dāng)前工業(yè)利用外資存在的主要問題：幾個(gè)基本判斷

在當(dāng)前國際形勢下，中國不僅未發(fā)生總量意義上的外資撤出，而且在國際經(jīng)濟(jì)形勢劇烈變動的情況下，中國實(shí)際利用外資總量還保持了逆勢增長。事實(shí)上，由于中國制造工廠的地位，制造業(yè)領(lǐng)域的外資轉(zhuǎn)移或撤出現(xiàn)象更能引起各界關(guān)注。需要區(qū)分的是，這種制造業(yè)領(lǐng)域的外資轉(zhuǎn)移是屬于正常的結(jié)構(gòu)升級還是過早“去工業(yè)化”？工業(yè)利用外資的一些表象還隱含哪些方面的內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)和問題？基于對歷史數(shù)據(jù)的趨勢研判和結(jié)構(gòu)性分析，本文得出以下幾個(gè)基本判斷。

（一）外商直接投資過早“去工業(yè)化”不利于中國工業(yè)高質(zhì)量發(fā)展

根據(jù)商務(wù)部的相關(guān)統(tǒng)計(jì)，自2010年服務(wù)業(yè)利用外資占比首次超過制造業(yè)以來，服務(wù)業(yè)已經(jīng)成為中國吸引外資的主導(dǎo)領(lǐng)域。從總量上看，服務(wù)業(yè)利用外資占全部外資的比重從2005年的不足1/3，增長到2010年的接近1/2，之后一路攀升，2017年已達(dá)67.9%。截至2018年底，外商直接投資新設(shè)企業(yè)中，有85.8%的企業(yè)投向了第三產(chǎn)業(yè)。這種結(jié)構(gòu)變化快于中國二、三產(chǎn)業(yè)相對比重變化。近10年來，制造業(yè)固定資產(chǎn)投資中外商投資所占比重呈下降趨勢。雖然這一變化趨勢包含了科研服務(wù)利用外資增長這一積極因素，但外資在工業(yè)領(lǐng)域的投資縮減和撤出值得重視。蔡昉指出，中國制造業(yè)出現(xiàn)了“未富先老”的趨勢，也就是在制造業(yè)未實(shí)現(xiàn)高端化之前，已經(jīng)出現(xiàn)制造業(yè)轉(zhuǎn)移和制造業(yè)比重下降的情況[4]。這種情況也發(fā)生在外資企業(yè)身上。按照崔興華、林明裕的研究，2010—2013年，整體上內(nèi)資企業(yè)綠色全要素生產(chǎn)率的年均增速高于外資企業(yè)，呈現(xiàn)明顯的趕超態(tài)勢[5]。最近兩年，國內(nèi)外環(huán)境的劇烈變化，加速了外資企業(yè)“未富先老”的態(tài)勢。一方面，原有勞動密集型外資制造企業(yè)和中國同類企業(yè)在向成本更低的國家和地區(qū)轉(zhuǎn)移;另一方面，受發(fā)達(dá)國家核心技術(shù)保護(hù)策略及中美貿(mào)易摩擦影響，一些跨國公司和關(guān)聯(lián)企業(yè)被動與中國進(jìn)行“經(jīng)濟(jì)脫鉤”和“產(chǎn)業(yè)脫嵌”，對制造業(yè)利用外資產(chǎn)生了一定沖擊。

（二）外資企業(yè)加工貿(mào)易“高進(jìn)低出”，本地產(chǎn)業(yè)鏈嵌入度不高

外資企業(yè)出口貢獻(xiàn)率從2010年的54.6%一路下降到2019年的38.7%。相對而言，外資企業(yè)凈出口貢獻(xiàn)率下降更為明顯，從2011年的最高點(diǎn)84.4%下降到2019年的25.6%，下降了58.8個(gè)百分點(diǎn)（見圖6，下頁）。這兩個(gè)貢獻(xiàn)率不斷下降，表明外資企業(yè)對中國經(jīng)濟(jì)的出口拉動作用在減弱。在貿(mào)易方式變動不大的情況下，較低的凈出口貢獻(xiàn)率包含了較高的進(jìn)口依賴度和較低的出口產(chǎn)品增加值兩方面因素。長期以來，外資企業(yè)都是中國加工貿(mào)易的主力軍，“十三五”期間，外資企業(yè)加工貿(mào)易進(jìn)出口占加工貿(mào)易進(jìn)出口總額的比重穩(wěn)定在75%以上。在加工貿(mào)易占比高企的情況下基本可以判斷，外資企業(yè)的供應(yīng)鏈國際依存度仍然較高，中國仍然處于外資企業(yè)國際產(chǎn)業(yè)鏈的低端位置。外資企業(yè)加工貿(mào)易“高進(jìn)低出”，未能有效嵌入和鏈接中國本地產(chǎn)業(yè)鏈，不利于要素配置效率的提高和多種所有制企業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展[6]。

（三）制造業(yè)項(xiàng)目平均投資額有所下降，呈現(xiàn)一定的“去規(guī)模化”傾向

近10年來，工業(yè)利用外資項(xiàng)目平均投資額總體上經(jīng)歷了先升后降的過程，與之相對應(yīng)的是，外商投資項(xiàng)目數(shù)則經(jīng)歷了從持續(xù)下降再到逐步回升的過程。與上一個(gè)五年相比，工業(yè)利用外資項(xiàng)目合同數(shù)量止跌回升，但由于工業(yè)利用外資額沒有明顯增長，項(xiàng)目平均實(shí)際利用外資額下降明顯，由2016年的881.1萬美元下降至684.1萬美元（見圖7）。結(jié)合商務(wù)部數(shù)據(jù)，2018年，合同外資5000萬美元以上大項(xiàng)目近1700個(gè)，同比增長23.3%;2019年前11個(gè)月，我國吸引1億美元以上外資大項(xiàng)目722個(gè)，增長15.5%。這種情況表明，服務(wù)業(yè)大項(xiàng)目對近年利用外資增長拉動較大，這一定程度上反映了工業(yè)投資服務(wù)化傾向，同時(shí)，也反映出制造業(yè)利用外資存在一定的“去規(guī)模化”傾向。

（四）外資企業(yè)工業(yè)增加值增長率低于全國平均增幅，成長性和韌性遜于內(nèi)資企業(yè)

根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局相關(guān)數(shù)據(jù)，2010年以來，外商投資企業(yè)工業(yè)增加值增長率總體表現(xiàn)遜于全國平均水平，除2017年以外，其余年份均明顯低于全國平均水平（見圖8）。從最近3年來看，2018年，全國工業(yè)增加值和外商投資企業(yè)工業(yè)增加值分別同比增長6.2%和4.8%;2019年，兩者分別增長5.7%和2%，增速差距進(jìn)一步拉大;2020年上半年，全國工業(yè)增長率和外資工業(yè)增長率分別為-1.3%和-3.4%，面對中美貿(mào)易摩擦和新冠肺炎疫情沖擊，內(nèi)資企業(yè)表現(xiàn)出更強(qiáng)的韌性。與之相對應(yīng)，地方招商引資仍然存在短期規(guī)模偏好，體現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動和效率導(dǎo)向的引資制度體系尚未有效確立。一些外資項(xiàng)目未能按照當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展思路進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，存在“為招商而招商”的情況。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，“產(chǎn)業(yè)鏈”招商已經(jīng)在各地招商文件中有所體現(xiàn)，但在實(shí)際操作中仍然存在大量“孤島式”外資項(xiàng)目。一些地方在招商時(shí)千方百計(jì)引進(jìn)的項(xiàng)目，與本地產(chǎn)業(yè)鏈無關(guān)聯(lián)，項(xiàng)目落地后也未針對該項(xiàng)目進(jìn)行配套式招商，導(dǎo)致這種項(xiàng)目在當(dāng)?shù)厣嫫D難，成為事后評價(jià)的“低產(chǎn)出項(xiàng)目”。

（五）利用外資的區(qū)域不平衡問題仍然較為突出

“十三五”期間，中國實(shí)際利用外資呈現(xiàn)一定的區(qū)域轉(zhuǎn)移態(tài)勢。但整體來看，中西部利用外資的比重一直未有明顯提升，東部省份吸收外商直接投資一直保持在85%左右。從2010年開始，中西部地區(qū)利用外資占全國的比重一度上升并保持15%以上，但2014年之后，該比重又降低至之前水平。其中，中部地區(qū)利用外資規(guī)模在2015年之后出現(xiàn)明顯下降，2016年實(shí)際利用外資僅70.97億美元，不及2008年水平?，F(xiàn)實(shí)中，制造業(yè)領(lǐng)域的外資企業(yè)從東部沿海撤出轉(zhuǎn)向一些東南亞國家，而并未流向中西部地區(qū)，除了成本降低有限之外，產(chǎn)業(yè)配套能力和營商環(huán)境不佳也是阻礙外資企業(yè)在中國范圍內(nèi)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的主要因素。

三、當(dāng)前中國工業(yè)利用外資面臨的風(fēng)險(xiǎn)及有利條件

當(dāng)前，全球經(jīng)濟(jì)面臨諸多不確定性因素，影響中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的國際經(jīng)濟(jì)“黑天鵝”與“灰犀牛”并存，必將影響下一步工業(yè)利用外資的整體環(huán)境?？茖W(xué)研判預(yù)期環(huán)境的變化，掌握政策調(diào)節(jié)主動權(quán)，對于下一步高水平利用外資至關(guān)重要。雖然部分勞動密集型外資企業(yè)撤出中國，符合中國產(chǎn)業(yè)升級趨勢，是中國新舊動能轉(zhuǎn)換的必經(jīng)階段[2]，但也應(yīng)該看到，一些發(fā)展中國家的競爭性引資政策正在對中國吸引外資產(chǎn)生替代效應(yīng)，來自發(fā)達(dá)國家的跨國公司受到中美貿(mào)易摩擦和全球新冠肺炎疫情影響，正在重新謀劃其全球產(chǎn)業(yè)鏈布局。這些因素將對中國未來高質(zhì)量利用外資產(chǎn)生重要影響。

（一）國際環(huán)境變化蘊(yùn)藏的潛在風(fēng)險(xiǎn)

1.受新冠肺炎疫情影響，全球經(jīng)濟(jì)進(jìn)入下行區(qū)間，國際直接投資受到抑制

2020年，全球新冠肺炎疫情加速蔓延，世界各主要經(jīng)濟(jì)體皆受疫情影響經(jīng)濟(jì)陷入衰退。目前來看，美國全年經(jīng)濟(jì)衰退不可避免。根據(jù)韓國央行數(shù)據(jù)，韓國第二季度GDP同比萎縮2.9%，環(huán)比萎縮3.3%，同比和環(huán)比數(shù)據(jù)都創(chuàng)下1998年以來單季最差表現(xiàn)。日本則在上年度經(jīng)濟(jì)疲軟的基礎(chǔ)上，出現(xiàn)連續(xù)三個(gè)季度負(fù)增長。歐盟委員會預(yù)測，英國經(jīng)濟(jì)將在2020年萎縮9.75%，成為歐洲受影響最嚴(yán)重的國家。預(yù)計(jì)歐元區(qū)經(jīng)濟(jì)將在2020年收縮8.7%。考慮到疫情傳播范圍、各國防控疫情方案差異、疫苗推出時(shí)間不確定等因素，全球疫情持續(xù)時(shí)間難以預(yù)料。聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會議在2020年第一季度調(diào)查了全球5000強(qiáng)（上市）跨國公司樣本，這些公司對2020財(cái)年的盈利預(yù)測平均下調(diào)了9%。其中，汽車、航空和旅游業(yè)所受沖擊較大，預(yù)測盈利分別下調(diào)44%、42%和21%;能源及基礎(chǔ)材料行業(yè)也預(yù)期將有13%的利潤下調(diào)。而這些行業(yè)企業(yè)通常是重要的資本投資者。各國采取的阻斷措施及鼓勵(lì)制造業(yè)回流的政策或加速全球價(jià)值鏈脫鉤及重組。與2008年國際金融危機(jī)相比，新冠肺炎疫情對FDI沖擊更大。2008年、2009年，全球FDI流量連續(xù)下降21%（見圖9）。而聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會議預(yù)測，由于新冠肺炎疫情影響，2020年全球FDI流量將下降40%，從而出現(xiàn)21世紀(jì)以來最大降幅，而2021年的形勢依然不容樂觀。根據(jù)聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會議調(diào)查，受新冠肺炎疫情影響，占全球FDI絕大部分的全球前5000家跨國企業(yè)已經(jīng)將2020年的盈利預(yù)期平均下調(diào)近40%，部分行業(yè)陷入虧損。利潤下降將影響企業(yè)的收益再投資，而收益再投資總體占全球外國直接投資50%以上。2020 年第一季度，新公布的綠地投資項(xiàng)目和跨境并購項(xiàng)目都比2019年下降了50%以上。

2.國際貿(mào)易摩擦加重“逆全球化”，影響FDI流動和產(chǎn)業(yè)鏈穩(wěn)定

最近兩年，美國為維護(hù)其技術(shù)霸權(quán)、遏制中國崛起，不斷挑起貿(mào)易摩擦，實(shí)施投資限制。2018年以來，美國通過多種方式施壓本國企業(yè)，一方面鼓勵(lì)制造業(yè)回流，另一方面力圖推動跨國公司與中國脫嵌，既避免雙邊貿(mào)易摩擦影響，又減少技術(shù)溢出。在更深層次上，美國意圖遏制中國高技術(shù)崛起，針對中國芯片產(chǎn)業(yè)、5G通信等高技術(shù)領(lǐng)域頻頻出臺限制措施和產(chǎn)業(yè)鏈打壓手段。一方面，美國利用本國企業(yè)在高技術(shù)領(lǐng)域如芯片設(shè)計(jì)、基礎(chǔ)軟件等方面的優(yōu)勢，對中國企業(yè)進(jìn)行斷供威脅，意圖掐住中國高技術(shù)產(chǎn)業(yè)“卡脖子”環(huán)節(jié)，阻斷中國高技術(shù)企業(yè)的供應(yīng)鏈。另一方面，美國不斷游說非美國供應(yīng)商對中國高技術(shù)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行供應(yīng)鏈和市場限制。這些限制措施難免使跨國公司產(chǎn)生轉(zhuǎn)移供應(yīng)鏈和生產(chǎn)基地以降低風(fēng)險(xiǎn)的考慮，從而影響中國FDI增長和國際產(chǎn)業(yè)鏈穩(wěn)定。

3.一些國際自貿(mào)協(xié)定陸續(xù)簽署可能對中國吸引外資產(chǎn)生擠出效應(yīng)

最近兩年，美國屢屢發(fā)起單邊主義行動，對既有的國際貿(mào)易協(xié)議框架發(fā)起挑戰(zhàn)，并正在通過多個(gè)雙邊貿(mào)易協(xié)定“維護(hù)”美國利益。在原有國際經(jīng)濟(jì)秩序不斷被破壞和重塑的過程中，世界各經(jīng)濟(jì)體都在重新評估自身在國際經(jīng)濟(jì)合作中的位置。2020年7月，重新修訂后的《美加墨貿(mào)易協(xié)定》（USMCA）開始生效，美國和印度的貿(mào)易協(xié)議即將達(dá)成，新協(xié)定中有一項(xiàng)被認(rèn)為針對中國的“毒丸條款”，即若三方中任何一方與非市場經(jīng)濟(jì)國家達(dá)成自貿(mào)協(xié)定，另外兩方可將其踢出協(xié)定。2019年2月，歐盟與日本的自貿(mào)協(xié)定生效，該協(xié)定涵蓋了全球貿(mào)易總額的40%。2019年7月，歐盟與越南簽訂自貿(mào)協(xié)定，該協(xié)定自2020年8月1日起生效。印度在退出RCEP之后有意與歐盟推進(jìn)自貿(mào)協(xié)定談判。當(dāng)然，中國也與諸多國家簽署了自貿(mào)協(xié)議，截至2019年底，中國陸續(xù)簽署了17個(gè)自貿(mào)協(xié)定，涉及25個(gè)國家和地區(qū)，其中包括亞洲的東盟10國、韓國，大洋洲的澳大利亞和新西蘭等，但與一些大的經(jīng)濟(jì)體、發(fā)展中大國仍未簽訂自貿(mào)協(xié)定。這些陸續(xù)簽訂的自貿(mào)協(xié)定和針對中國的“毒丸條款”，勢必會對中國與相關(guān)國家之間造成貿(mào)易轉(zhuǎn)移和投資轉(zhuǎn)移效應(yīng)。

（二）下一步中國工業(yè)利用外資的有利條件

1.中國經(jīng)濟(jì)韌性強(qiáng)、發(fā)展空間大，仍然對國際資本具有巨大吸引力

由于中國較快控制住了疫情，F(xiàn)DI流入受到影響較小，2020年有望實(shí)現(xiàn)增長。中國2020年第二季度國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）同比增長3.2%，在全球率先實(shí)現(xiàn)了增長由負(fù)轉(zhuǎn)正。IMF預(yù)測，中國經(jīng)濟(jì)2020年將增長1%，而美國和歐洲將遭遇嚴(yán)重收縮。牛津經(jīng)濟(jì)研究院則預(yù)測，中國下半年經(jīng)濟(jì)增長率將達(dá)6%，2020年全年將達(dá)到2.5%。2020年1—5月，全國實(shí)際使用外資達(dá)3551.8億元人民幣，同比下降3.8%（以美元計(jì)價(jià)同比下降6.2%），比第一季度降幅收窄7個(gè)百分點(diǎn)。同期中國高技術(shù)產(chǎn)業(yè)實(shí)際使用外資同比增長2%，其中，信息服務(wù)、電子商務(wù)服務(wù)、研發(fā)與設(shè)計(jì)服務(wù)同比分別增長42.3%、67.9%和49.8%。可見，與工業(yè)息息相關(guān)的高技術(shù)服務(wù)業(yè)對華投資信心仍然強(qiáng)勁，投資黏性較強(qiáng)。根據(jù)聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會議對全球跨國企業(yè)高管層的調(diào)查結(jié)果，2017—2019 年全球跨國企業(yè)最佳投資目的地排名中，中國繼續(xù)穩(wěn)居全球第二、發(fā)展中國家第一，繼續(xù)成為全球最佳外商投資目的地。

2.中國進(jìn)一步推進(jìn)改革開放釋放的制度紅利有利于降低外資經(jīng)營成本

在國際經(jīng)濟(jì)形勢跌宕起伏的背景下，中國通過進(jìn)一步深化改革開放，不斷釋放制度紅利。2017年7月，中國開始在全國范圍內(nèi)實(shí)施外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，標(biāo)志著中國外資管理體制改革邁上新臺階。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革試點(diǎn)進(jìn)一步鋪開，在原有上海、廣東、天津、福建4個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的基礎(chǔ)上，又先后通過了17個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)試點(diǎn)方案，中國對外開放邁入全方位、全區(qū)域、全領(lǐng)域、全體系對外開放新階段。當(dāng)前，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)正在成為中國吸引外資的制度高地。各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)緊扣制度創(chuàng)新這一核心，進(jìn)一步對接高標(biāo)準(zhǔn)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)貿(mào)易投資便利化。2018年以來，中國外資管理體制加速轉(zhuǎn)型，“放管服”改革提速，吸引外資的手段由優(yōu)惠政策轉(zhuǎn)向投資便利化，外資企業(yè)營商環(huán)境得到了進(jìn)一步改善，企業(yè)經(jīng)營中的制度性交易成本不斷降低。從2018年6月30日起，全國開始推行外資商務(wù)備案與工商登記“一套表格、一口辦理”，做到了“無紙化”“零見面”“零收費(fèi)”，大幅壓減了辦理時(shí)間。世界銀行發(fā)布的《全球營商環(huán)境報(bào)告》顯示，中國營商環(huán)境全球排名從2017年的第78位躍升至2018年的第46位，2019年再次躍升至第31位，連續(xù)兩年入列全球優(yōu)化營商環(huán)境改善幅度最大的十大經(jīng)濟(jì)體。同時(shí)，中國進(jìn)一步推動銀行、海關(guān)、稅務(wù)、外匯等信息實(shí)時(shí)共享、聯(lián)動管理。這些措施對于中國吸引優(yōu)質(zhì)外資項(xiàng)目、高質(zhì)量利用外資創(chuàng)造了便利條件。

3.考慮勞動生產(chǎn)率和交易成本的實(shí)際生產(chǎn)成本仍然具有相對優(yōu)勢

與主要承接中國外資轉(zhuǎn)移的越南相比，中國的實(shí)際生產(chǎn)成本并無劣勢。一方面，從勞動力成本來看，最近兩年，越南平均工資水平不斷上漲。根據(jù)聯(lián)合國工業(yè)發(fā)展組織和國際勞工組織的數(shù)據(jù)，中國紡織業(yè)工資水平是越南的 1.9 倍，但勞動生產(chǎn)率是越南的 4 倍，相對勞動成本比越南低 43%。實(shí)際上，由于越南工人通常不愿意加班，越南小時(shí)工資與中國差不多。另一方面，從產(chǎn)業(yè)配套和交易成本來看，中國產(chǎn)業(yè)鏈條長和產(chǎn)業(yè)體系完善，大大降低了生產(chǎn)企業(yè)的配套成本和交易成本，這是一些企業(yè)即使生產(chǎn)成本上升仍然愿意留在中國的重要原因。例如，日企佳能自2012年開始就在越南北部生產(chǎn)打印機(jī)，但由于打印機(jī)這一類產(chǎn)品的供應(yīng)鏈?zhǔn)铸嫶?，而越南工廠又無法提供所有的組件，因而迄今在越南的175家佳能供應(yīng)商中，僅20家是越南本土工廠，而這部分工廠大多負(fù)責(zé)生產(chǎn)塑料零件和包裝。當(dāng)然，外商投資還需要考慮土地成本、環(huán)境治理成本和稅收優(yōu)惠等，綜合考慮這些因素，有些成本敏感的企業(yè)搬遷到東南亞國家也是中國產(chǎn)業(yè)升級的必然結(jié)果。

4.“一帶一路”倡議以及雙邊和多邊自貿(mào)協(xié)議談判取得積極進(jìn)展，為引資來源地多元化創(chuàng)造了條件

隨著“一帶一路”倡議的深入實(shí)施以及中國與沿線國家合作協(xié)議的不斷增加，中國與有關(guān)國家的相互投資有望持續(xù)增加。雖然來自“一帶一路”沿線國家的直接投資流量有所波動，但近5年來，來自“一帶一路”沿線國家的在華投資新設(shè)企業(yè)數(shù)量呈直線上升態(tài)勢（見圖10，下頁），企業(yè)數(shù)量增加意味著后續(xù)追加投資的可能性增加。2013—2019年，“一帶一路”沿線國家對華直接投資超過500億美元，設(shè)立企業(yè)超過2.2萬家。2019年，“一帶一路”沿線國家在華實(shí)際投入外資金額達(dá)576億元，以人民幣計(jì)算同比增長34.9%，占同期中國實(shí)際吸收外資總額的6.1%。隨著越來越多歐洲國家開始接納并積極對接“一帶一路”倡議，來自歐洲國家的直接投資有望進(jìn)一步增加。此外，RCEP、中歐自貿(mào)協(xié)定、中日韓自貿(mào)協(xié)定的相關(guān)談判都獲得了積極進(jìn)展，一旦這些多邊貿(mào)易協(xié)定框架獲得突破，中國與有關(guān)國家之間的雙向投資將進(jìn)一步增加，而且這些協(xié)定可以對沖他國之間自貿(mào)協(xié)定對中國吸引外資的不利影響。

四、“十四五”時(shí)期中國工業(yè)利用外資的政策著力點(diǎn)

從“十三五”時(shí)期工業(yè)利用外資流量變化來看，“十四五”時(shí)期中國工業(yè)利用外資規(guī)模和比重恐難有大幅的增長，工業(yè)領(lǐng)域“穩(wěn)外資”是中國經(jīng)濟(jì)“穩(wěn)增長”的重要支撐。展望“十四五”，中國需充分研判中美貿(mào)易摩擦和全球新冠肺炎疫情的沖擊和影響，趨利避害，積極拓寬利用外資渠道和來源，穩(wěn)定工業(yè)利用外資規(guī)模，提升工業(yè)利用外資質(zhì)量，不斷吸引高技術(shù)制造企業(yè)，替代低技術(shù)勞動密集型企業(yè)，提高外資企業(yè)的全要素生產(chǎn)率。

（一）高度重視外資對中國的投資黏性，穩(wěn)定工業(yè)利用外資規(guī)模

對于中國這樣的發(fā)展中大國，制造業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展是經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要支撐，其不僅關(guān)乎產(chǎn)業(yè)體系轉(zhuǎn)型和升級，而且關(guān)乎勞動力就業(yè)的穩(wěn)定性。當(dāng)前，國際環(huán)境發(fā)生劇烈動蕩，國際產(chǎn)業(yè)鏈調(diào)整加速，同時(shí)疊加了國內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和新舊動能轉(zhuǎn)換的陣痛期。從目前來看，長鏈條產(chǎn)業(yè)和中國市場尋求型外資對中國的根植性和附著力比較好，受國際貿(mào)易摩擦和勞動力成本上升影響較小，因此，各地在招商引資過程中可著重關(guān)注這兩類外資。從勞動力就業(yè)容器作用來看，對外資企業(yè)和內(nèi)資企業(yè)應(yīng)該同等對待，將外資納入各地產(chǎn)業(yè)政策和短期紓困政策實(shí)施對象，在財(cái)稅、金融、重大項(xiàng)目落地等方面，給予外資企業(yè)同等支持力度。

（二）適當(dāng)調(diào)整引資方向，充分發(fā)揮外資企業(yè)在暢通“雙循環(huán)”方面的獨(dú)特作用

建立科學(xué)的引資質(zhì)量評價(jià)體系，提高引資項(xiàng)目與產(chǎn)業(yè)升級目標(biāo)的契合度。理性看待低端外資制造業(yè)的轉(zhuǎn)出，謹(jǐn)防“高耗低出”的項(xiàng)目和空殼項(xiàng)目流入。在當(dāng)前中國高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)引領(lǐng)下，外資企業(yè)產(chǎn)值不應(yīng)該再成為考核外資的重點(diǎn)。建立科學(xué)的引資質(zhì)量評價(jià)體系，不僅要關(guān)注引資項(xiàng)目的畝均產(chǎn)出效益，而且要關(guān)注項(xiàng)目的產(chǎn)業(yè)鏈嵌入度和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新帶動力。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)可以通過創(chuàng)新驅(qū)動效應(yīng)、資源配置效應(yīng)、產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)等途徑對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度化產(chǎn)生積極影響[7]，“十四五”期間應(yīng)充分發(fā)揮自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)作為制度創(chuàng)新高地的高質(zhì)量要素集聚功能，切實(shí)引導(dǎo)利用外資工作從“引資”向“引智”轉(zhuǎn)變，為國內(nèi)外創(chuàng)新主體創(chuàng)造平等進(jìn)入和平等競爭的機(jī)會。在各產(chǎn)業(yè)園區(qū)適時(shí)開展引資質(zhì)量評價(jià)，切實(shí)轉(zhuǎn)變地方政府在招商引資方面的傳統(tǒng)觀念，使引資項(xiàng)目契合產(chǎn)業(yè)升級目標(biāo)和動能轉(zhuǎn)換目標(biāo)，整體實(shí)現(xiàn)工業(yè)園區(qū)的“騰籠換鳥”。對于引資質(zhì)量評價(jià)較好的項(xiàng)目，可在差別化水價(jià)、電價(jià)等方面予以優(yōu)惠。通過引進(jìn)外資完善、補(bǔ)齊國內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈，暢通“國內(nèi)采購、國內(nèi)銷售”的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)循環(huán);創(chuàng)新引資方式，通過“以內(nèi)引外”“以外引外”“以商引商”等多種方式，吸引優(yōu)質(zhì)外資項(xiàng)目，以嫁接國際優(yōu)質(zhì)資源，融入國際經(jīng)濟(jì)大循環(huán)。

（三）加快優(yōu)化中西部營商環(huán)境、打造對外開放新平臺，促進(jìn)利用外資的區(qū)域均衡發(fā)展

李政、楊思瑩、何彬的實(shí)證研究表明，F(xiàn)DI加強(qiáng)了中部地區(qū)和西部地區(qū)創(chuàng)新效率的追趕效應(yīng)，有利于縮小區(qū)域創(chuàng)新效率的整體差距[8]。要進(jìn)一步提升內(nèi)陸開放水平，加快形成陸海內(nèi)外聯(lián)動、東西雙向互濟(jì)的新開放格局[9]。加快制度創(chuàng)新步伐，提升內(nèi)陸自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)可持續(xù)發(fā)展能力[10]，切實(shí)引導(dǎo)外商投資尤其是制造業(yè)項(xiàng)目向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移。在“一帶一路”格局下，給予中西部地區(qū)更多的對外開放試點(diǎn)平臺，改變其在吸引外資方面的區(qū)位劣勢，變偏遠(yuǎn)區(qū)域?yàn)殚_放前沿。在“一帶一路”框架下，中西部地區(qū)需找準(zhǔn)定位，積極謀劃對接，大力改善營商環(huán)境，抓住數(shù)字經(jīng)濟(jì)和網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)的后發(fā)追趕機(jī)遇，高起點(diǎn)謀劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展，依靠跨境電商等新興業(yè)態(tài)，帶動制造業(yè)和物流業(yè)發(fā)展，縮小與東部地區(qū)在外資利用方面的差距。注重產(chǎn)業(yè)鏈招商和本地產(chǎn)業(yè)支撐體系建設(shè)，為接納高質(zhì)量外資項(xiàng)目塑造良好的產(chǎn)業(yè)環(huán)境。今后，中西部地區(qū)在承接?xùn)|部外資轉(zhuǎn)移時(shí)，給予外資稅收、用地、信貸等方面的優(yōu)惠需納入與內(nèi)資待遇相同的區(qū)域政策和國家產(chǎn)業(yè)政策，否則“政策套利型”外資將扭曲國內(nèi)競爭秩序，使區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級受到抑制。

（四）積極推動外資來源地多元化，提升產(chǎn)業(yè)鏈安全水平

在美國挑起中美貿(mào)易摩擦和全球新冠肺炎疫情持續(xù)蔓延的情況下，需要拓寬思路，與各國一起維護(hù)平等合作、價(jià)值互益、多元包容的國際經(jīng)濟(jì)秩序。從中國工業(yè)利用外資結(jié)構(gòu)來看，美國在華投資占所有工業(yè)利用外資的比重在2%左右，這一比例并不高，而且，多數(shù)美國在華投資企業(yè)并無意愿撤離中國。盡管如此，美國挑起的中美貿(mào)易摩擦仍然會影響一些跨國公司的全球戰(zhàn)略布局。長期來看，必須推動更多元的雙邊和多邊貿(mào)易及投資協(xié)定落地，從產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)、共生角度推動國際產(chǎn)業(yè)合作。在全球新冠肺炎疫情持續(xù)蔓延的背景下，亞洲國家的合作尤為重要，“十四五”期間，如能推動中日韓自貿(mào)區(qū)協(xié)定成功落地，將有利于深化三國產(chǎn)業(yè)合作。歐盟與日本、越南等亞洲國家簽署自貿(mào)協(xié)定對中國制造業(yè)的影響不容忽視，在與歐盟整體談判受到美國打壓的情況下，可考慮單個(gè)突破。英國脫歐以后，中英自貿(mào)談判也可提早推進(jìn)。在更多元的自貿(mào)框架體系內(nèi)，中國利用外資才可以爭取到更大的回旋余地，從而提升產(chǎn)業(yè)鏈國際合作安全水平。

（五）盡快推進(jìn)外商投資安全審查制度的細(xì)化和落地

外商投資安全審查是成熟市場經(jīng)濟(jì)體的通用制度安排。在美國頻繁挑起貿(mào)易摩擦的背景下，國家安全審查成為美國阻滯外國投資的慣用手段。2019年4月，《歐盟外商直接投資審查框架》正式生效，新的框架規(guī)則強(qiáng)化了各成員國需遵循的共同原則，并規(guī)定在各成員國獨(dú)立進(jìn)行外商投資安全審查的基礎(chǔ)上，歐盟委員會有權(quán)對一國未進(jìn)行安全審查而可能影響歐盟安全的外商投資項(xiàng)目發(fā)表意見。中國新出臺的《外商投資法》填補(bǔ)了之前外商投資安全審查制度的空白，這是外資管理制度里程碑式的進(jìn)步，但目前的制度體系對外資進(jìn)入前國家安全審查的實(shí)施主體和操作規(guī)程缺乏具體規(guī)定，而之前的相關(guān)規(guī)定對外資的約束力也有限。在國家大力推進(jìn)“放管服”改革和推行外資進(jìn)入負(fù)面清單管理制度的背景下，對于危及中國產(chǎn)業(yè)鏈安全和重大經(jīng)濟(jì)利益的投資項(xiàng)目審核非常重要，如制度落實(shí)不到位，可能影響中國經(jīng)濟(jì)安全。

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Abstract： The quantity and quality of FDI in industry， to a large extent， determines China's status as the "world factory"， and also affects the formation of a "new development pattern with the domestic circulation as the main body and the domestic and international dual circulation promoting each other". Nowadays， the world is facing great changes not seen in the past century. China's utilization of FDI in industry is facing the impact of Sino-US trade friction and "anti-globalization" trend. In the past 10 years， China's actual utilization of FDI has maintained a steady growth on the whole， but the amount of industrial foreign capital and its proportion in the total FDI have shown a downward trend. In the case of the relative weakening of China's traditional factor cost advantage， the industrial "stabilizing foreign investment" will face certain pressure. Data analysis shows that China's utilization of FDI in industry has achieved positive results， but there are also some problems. Looking forward to the 14th Five-Year Plan period， the channels and sources of foreign investment utilization should be actively expanded， and the stickiness of FDI should be improved. To improve the quality of FDI， the policy focus of attracting foreign investmentcan be appropriately adjusted， giving full play to the unique role of foreign-funded enterprises in promoting "double circulation".

Key words： great changes; utilization of FDI in Industry; the 14th Five-Year Plan period