城市邊緣區(qū)規(guī)劃實踐探索

徐鵬飛 劉星

摘要：隨著我國城鎮(zhèn)化進程的快速推進，“攤大餅”式粗放的建設模式使得城市向外圍無序蔓延，形成了存在諸多問題的城市邊緣區(qū)，不利于城市的可持續(xù)發(fā)展?！奥俪鞘小崩砟钭鳛橐环N創(chuàng)新型、有機生長的規(guī)劃理論，適合城市邊緣區(qū)的規(guī)劃建設。本文在“蔓藤城市”理念指導下編制江蘇省連云港市東?？h城南片區(qū)的概念規(guī)劃，同時對編制中出現(xiàn)的問題進行了再思考，以期為其他類似地區(qū)的規(guī)劃提供借鑒。

關鍵詞：“蔓藤城市”；城市邊緣區(qū)；規(guī)劃策略；東?？h

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2020.08.010 中圖分類號：TU984

文章編號：1009-1483（2020）08-0068-06 文獻標識碼：A

Practical Exploration on Urban Fringe Planning： Taking the Conceptual Planning of Donghai County Southen Area as an Example

XU Pengfei， LIU Xing

[Abstract] With the rapid development of urbanization in China， the extensive construction mode ofspreading pancake makes the city expand out of order， forming the urban fringe area with many problems， which is not conducive to the sustainable development of the city. As an innovative and organic growth planning theory， the concept of vine city is suitable for the planning and construction in urban fringe. Under the guidance of the concept of vine city， this paper formulates the conceptual planning of Donghai County southen area， and rethinks the problems in the compilation， so as to provide reference for the planning in other similar areas.

[Keywords] vine city； urban fringe； planning strategy； Donghai County

引言

自20世紀90年中后期以來，我國城鎮(zhèn)化進入高速發(fā)展期，尤其是“十五”計劃提出隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平的提高和工業(yè)化進程的加快，我國推進城鎮(zhèn)化條件已漸成熟，要不失時機地實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。二十多年來我國城鎮(zhèn)化進程持續(xù)快速推進，取得了巨大的成就，目前我國規(guī)模城市總數(shù)達到世界首位，城鎮(zhèn)人口數(shù)量已占據(jù)總人口數(shù)的60%[1]。我國城鎮(zhèn)擴張大多采用傳統(tǒng)“攤大餅”式粗放模式，使得城鎮(zhèn)過度擴張，城市空間形態(tài)逐漸失控。為了積極穩(wěn)妥地推進城鎮(zhèn)化，2014年中共中央、國務院發(fā)布《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》，提出了實施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。但是由于多方面因素的影響，我國城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高，多年所積累的矛盾和問題已越來越突出，例如建設用地利用低效、公共服務設施失衡、道路交通擁堵、資源和生態(tài)環(huán)境破壞等，這些問題在城市邊緣區(qū)尤為明顯。本文在“蔓藤城市”理念指導下，以東?？h城南片區(qū)的概念規(guī)劃為例，通過制定六項策略，并對規(guī)劃實際編制過程中出現(xiàn)的問題進行了思考和總結，以期為其他類似地區(qū)的規(guī)劃提供借鑒。

1“城市邊緣區(qū)”相關研究

城市邊緣區(qū)是基于城市擴張過程所形成的介于城市與農(nóng)村之間的具有特殊的社會、經(jīng)濟、人口等要素特征的融合漸變的區(qū)域，兼有城市和鄉(xiāng)村兩方面的特征，其概念最早由德國地理學家哈伯特·路易提出[2]，又被稱為城鄉(xiāng)邊緣帶或城鄉(xiāng)結合部。

1.1國內(nèi)外理論研究

國外城市邊緣區(qū)的研究開展較早，從杜能農(nóng)業(yè)圈學說、霍華德田園城市一直到克里斯泰勒的中心地理論等，都涉及到邊緣區(qū)的內(nèi)容。但是國外學術界普遍認為，城市邊緣區(qū)得到重視開始于二戰(zhàn)后的城市郊區(qū)化。自20世紀40年代以來，國外城市邊緣區(qū)的研究經(jīng)歷了從歐美發(fā)達國家衛(wèi)星城問題到發(fā)展中國家如何縮小城鄉(xiāng)差距的研究?？偟膩碇v雖然各階段、各時期的特點不同，但是研究的重點側重于衛(wèi)星城市邊緣區(qū)的建設研究[3]。

我國對城市邊緣區(qū)的研究開始于20世紀80年代末，學者們的研究角度眾多，主要有城市邊緣區(qū)發(fā)展機制和模式研究、城市邊緣區(qū)規(guī)劃編制研究、衛(wèi)星城市邊緣區(qū)研究、城市邊緣區(qū)城市化研究，以及邊緣區(qū)人居環(huán)境研究等。我國城市邊緣區(qū)的研究起步雖晚但方興未艾，研究的方向和內(nèi)容較多且形成了一定的理論，尤其是近年來隨著我國城鎮(zhèn)化的快速推進，處在城市擴張前沿位置的邊緣區(qū)越來越被重視[3]。

由于我國城市地域結構劃分標準較多，同時研究角度也有不同，進而學術界對“城市邊緣區(qū)”概念有多種看法：（1）空間層面，一般指城市建成區(qū)外圍地帶；（2）行政層面，一般指城區(qū)與郊區(qū)接觸地帶；（3）社會經(jīng)濟層面，一般指城市社會、經(jīng)濟和鄉(xiāng)村社會、經(jīng)濟的結合部；（4）景觀層面，一般指城市環(huán)境與鄉(xiāng)村環(huán)境交錯地帶；（5）城市影響力層面，一般指城鎮(zhèn)化侵入地帶[2]。鑒于目前城市邊緣區(qū)的描述和界定沒有形成統(tǒng)一的看法，本文城市邊緣區(qū)側重指緊靠城區(qū)的地域實體，其一般位于城鎮(zhèn)建成區(qū)的外圍地帶，是城鎮(zhèn)空間與鄉(xiāng)村交錯的區(qū)域。

1.2我國城市邊緣區(qū)存在的問題

近年來我國快速城鎮(zhèn)化使得城市中心區(qū)的空間和功能不斷向外擴張，城市空間范圍逐年增大，城市邊緣區(qū)持續(xù)向外擴張。同時城市邊緣區(qū)的擴張速度與城鎮(zhèn)化速度成正比，隨著城鎮(zhèn)擴張速度持續(xù)加快，使得邊緣區(qū)的擴張速度也保持在一個較高的水平[4]。

城市粗放型的擴張模式使得城市外圍的耕地、村莊等被大量占用，城鄉(xiāng)二元結構被打破，在生態(tài)、用地和配套等方面，城市邊緣區(qū)產(chǎn)生了一系列的問題[5]：（1）隨著城鄉(xiāng)建設用地的不斷擴張，農(nóng)業(yè)和生態(tài)用地的大量流失，城市邊緣區(qū)的生態(tài)環(huán)境逐年變差；（2）由于缺乏有效的管控，城市邊緣區(qū)城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的建設用地與農(nóng)業(yè)用地格局混亂，同時土地利用效率較低；（3）城市邊緣區(qū)城鎮(zhèn)或鄉(xiāng)村的職能仍基本停留在服務滿足中心城區(qū)的發(fā)展需求，在公共服務設施配套方面仍很大程度依靠中心城區(qū)，市政基礎設施也不完善；（4）城市擴張過程中部分村莊直接被納入城市范圍內(nèi)，建設的滯后和管理的缺失導致這些村莊逐漸形成生活水平低、環(huán)境臟亂差的“城中村”。

1.3城市邊緣區(qū)規(guī)劃研究

國內(nèi)城市邊緣區(qū)的研究內(nèi)容和方向較多，考慮到近年來我國城鎮(zhèn)規(guī)模快速增長、城市邊緣區(qū)發(fā)展不合理和生態(tài)破壞嚴重的問題，目前我國在城市邊緣區(qū)規(guī)劃的方向主要是基于生態(tài)理念下的規(guī)劃研究。2008年的杭州生態(tài)帶規(guī)劃綜合考慮了生態(tài)功能區(qū)劃、城鄉(xiāng)居民點布局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)整合、城鄉(xiāng)交通、基本農(nóng)田保護、水源和濕地保護及生物多樣性等問題，是較為全面的城市邊緣區(qū)規(guī)劃的實踐[6]。孔孝云等在德州南部片區(qū)的規(guī)劃，充分考慮城市邊緣區(qū)的景觀環(huán)境打造、生態(tài)格局構建等方面，充分發(fā)揮生態(tài)綜合效益，協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)建設與自然生態(tài)之間的矛盾[7]。張有才等在洛陽環(huán)龍門山生態(tài)保護與利用規(guī)劃中，通過生態(tài)敏感性評價、生態(tài)旅游適宜度分析等研究，劃定生態(tài)調(diào)控單元，確定規(guī)劃方案[8]。

1.4小結

城市邊緣區(qū)是城市文明擴張的承載地，它的建設和發(fā)展是促進城市持續(xù)發(fā)展的重要力量，也是難點所在。在新的時代背景下，合理解決城市邊緣區(qū)存在的問題，既能避免城市無限制蔓延，同時可以促進邊緣區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊合理健康發(fā)展，保障新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的順利推進。

2“蔓藤城市”：一種有機生長規(guī)劃模式

2.1“蔓藤城市”概述

“蔓藤城市”的理念是由崔愷院士在貴州萬峰林新區(qū)規(guī)劃項目中首次提出，“蔓藤城市”是一種以最大限度地保護自然和田園環(huán)境為目的的有機生長規(guī)劃模式[9]。

“蔓藤城市”實踐中城市平面形態(tài)上采用組團式的規(guī)劃布局，每個組團的規(guī)劃尊重現(xiàn)狀、因地制宜，都是在現(xiàn)狀村落的基礎上向外生長，各個功能組團猶如“葉片”一樣掛在“藤蔓”似的道路上，組團外圍保留現(xiàn)狀大量的農(nóng)田，城市與農(nóng)田和諧共生。“蔓藤城市”城鎮(zhèn)的形態(tài)特征和肌理細致地反映出地形構造和社區(qū)組織特征，是一種新型的、有機的田園城市規(guī)劃模式[10]（見圖1）。

“蔓藤城市”理念涵蓋了以下思路：（1）生態(tài)優(yōu)先。“蔓藤城市”的規(guī)劃結構與傳統(tǒng)規(guī)劃的幾何和軸線空間截然不同，更多的是基于對自然的尊重，優(yōu)先保護生態(tài)的基礎上合理規(guī)劃道路、功能等，城市與自然和諧共生。（2）自由路網(wǎng)。“蔓藤城市”的道路摒棄傳統(tǒng)橫平豎直的模式，采用自由布局的形式，依山就勢、路隨山，與自然環(huán)境有機結合。（3）組團布局。依據(jù)現(xiàn)狀因素劃定功能組團，田園作為城市基底，蔓藤上的“葉片”（城市組團）一一鑲嵌其中，形成一種組團式的規(guī)劃結構。（4）功能混合。城市中每一個“葉片”組團，都具有相對獨立完整的功能，各成系統(tǒng)、相對獨立，能夠基本實現(xiàn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)的融合。（5）開發(fā)模式。組團內(nèi)部采用小尺度、底層高、高密度的漸進式開發(fā)模式，節(jié)約了土地資源，創(chuàng)造了宜人的空間尺度關系。（6）文化傳承?；诖迩f生長的“葉片”組團，開發(fā)建設能夠延續(xù)原有村莊肌理和布局意象，留得住“鄉(xiāng)愁”[11]。

2.2推行“蔓藤城市”的意義

“蔓藤城市”注重保護自然和田園環(huán)境，綠色發(fā)展的理念與當下生態(tài)文明建設的需要相契合。其次，我國的規(guī)劃一直以來都是自上而下的模式，缺少反饋、調(diào)解、糾錯的機會，“蔓藤城市”有機生長、生態(tài)優(yōu)先的天然屬性，區(qū)別于傳統(tǒng)土地開發(fā)和城鎮(zhèn)建設模式，組團循序漸進的開發(fā)模式能夠規(guī)避先期組團建設產(chǎn)生的問題，有效地保障后續(xù)組團健康合理地開發(fā)。“蔓藤城市”理念也為新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略提供了一種規(guī)劃探索，它適用于城市邊緣區(qū)的規(guī)劃建設，同時能夠對邊緣區(qū)大量的小城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村等的建設發(fā)展起到促進作用，尤其是在實現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化方面意義重大[9]。

3“蔓藤城市”指導下東?？h城南片區(qū)規(guī)劃實踐

東海縣隸屬于江蘇省連云港市，全國綜合實力百強縣，素有世界水晶之都、中國溫泉之鄉(xiāng)之稱。近年來東?？h城城鎮(zhèn)化發(fā)展快速，中心城區(qū)向東南西北四個方向擴張，呈現(xiàn)無序蔓延的態(tài)勢，侵占了大量農(nóng)業(yè)和生態(tài)空間，城區(qū)范圍急劇擴大。城南片區(qū)位于東?？h中心城區(qū)南部，處于城市的邊緣地帶，規(guī)劃用地29平方公里。隴海鐵路和連徐高鐵將其與主城區(qū)分割，兩區(qū)交通聯(lián)系不便。片區(qū)內(nèi)用地主要為工業(yè)、倉儲、村莊和農(nóng)業(yè)用地等，其中農(nóng)業(yè)用地面積超過了40%，片區(qū)公共服務設施不完備，對中心城區(qū)依賴程度較大，生態(tài)環(huán)境一般（見圖2）。

本次概念規(guī)劃按照自下而上的原則，開展了多次深入細致的現(xiàn)狀調(diào)研，尊重當?shù)厣鷳B(tài)、交通、文化等，在“蔓藤城市”理念指導下提出了適合城南片區(qū)的六項規(guī)劃策略，探索了以“蔓藤城市”理念指導下城市邊緣區(qū)有機生長的新思路。

（1）生態(tài)優(yōu)先，“產(chǎn)城人景”和諧共融。堅守生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的原則，梳理現(xiàn)狀的“水、田、林”等自然生態(tài)條件基礎上，確定重要的生態(tài)空間，保護農(nóng)田、水體和植被等生態(tài)資源，形成城南片區(qū)的生態(tài)網(wǎng)絡基底，限制功能片區(qū)的蔓延擴張。同時結合生態(tài)廊道體系的構建，將大片綠色生態(tài)景觀引入城市組團內(nèi)部，實現(xiàn)人與自然的和諧、城市與生態(tài)田園的相互交融，形成“產(chǎn)城人景”和諧共融的新型城鎮(zhèn)示范區(qū)（見圖3）。

（2）組團布局，因地制宜尊重現(xiàn)狀。規(guī)劃對現(xiàn)狀建設用地及村莊情況深入研究和考察，考慮片區(qū)遠期發(fā)展需求及開發(fā)建設成本等因素，在生態(tài)網(wǎng)絡基底的基礎上，采用“組團式”的空間布局模式。各個組團的規(guī)?；旧鲜窃诂F(xiàn)有建成區(qū)或現(xiàn)狀鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊范圍的基礎上向外擴張邊界，最大程度地尊重現(xiàn)狀的建設條件的同時，能夠有效地推進就地城鎮(zhèn)化，促進城市的健康、可持續(xù)發(fā)展。

（3）復合功能，分組配套激發(fā)活力。城南片區(qū)規(guī)劃新城核心區(qū)、硅產(chǎn)業(yè)工業(yè)區(qū)、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)區(qū)、倉儲物流區(qū)和發(fā)展備用區(qū)五個功能組團，在片區(qū)層面各組團主體功能各具特色、優(yōu)勢互補，形成以核心區(qū)為引領，多區(qū)聯(lián)動、互相依托的城市功能體系。同時各組團本身是相對獨立的，功能是混合的，各自具有完善的公共服務配套體系，能夠為工作和居住分異的居民提供了就地工作的機會，減少居民往返于各個功能分區(qū)的時間和精力（見圖4）。

（4）慢行交通，綠色步行體驗主導。功能混合、配套完善的組團降低了居民對機動交通的依賴和遠程活動的必要，居民基本的物質(zhì)生活需求和工作需求，在步行或騎行范圍內(nèi)均能得到滿足。組團內(nèi)部道路規(guī)劃倡導綠色理念，采用“小街區(qū)、密路網(wǎng)”的規(guī)劃模式，加強自行車道和步行道系統(tǒng)建設，注重居民慢行出行的體驗，打造適宜慢行的開放性街區(qū)空間，重建街道的活力。

（5）有機生長，以點帶面漸進開發(fā)。城南片區(qū)貫徹“蔓藤城市”有機生長的理念，開發(fā)建設以組團為單位，組團根據(jù)政策或市場經(jīng)濟的引導設置若干啟動項目，帶動組團的開發(fā)建設，一個組團成熟之后再開發(fā)另一個組團。片區(qū)優(yōu)先啟動以高鐵站為增長極的新城核心區(qū)，通過高鐵站的吸引力帶來大量的人流、物流、商流、資金流，快速發(fā)展從而推動整個城南片區(qū)的開發(fā)建設（見圖5）。

（6）田園城鎮(zhèn)，延續(xù)生態(tài)農(nóng)業(yè)景觀。在綠化景觀方面貫徹“蔓藤城市”的“農(nóng)田即景觀”理念，城南片區(qū)各葉片組團外圍根據(jù)現(xiàn)狀，保留大量的農(nóng)田，作為城市景觀的“基底”，營造田園式的城鎮(zhèn)形態(tài)。同時制定“農(nóng)業(yè)+文化+旅游”的開發(fā)策略，大力開展農(nóng)業(yè)旅游、耕種采摘、休閑觀光等活動，宣傳傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)文化，提升農(nóng)業(yè)景觀品質(zhì)，打造農(nóng)田景觀、農(nóng)事體驗、科普教育、農(nóng)產(chǎn)品交易等多功能于一體的綜合農(nóng)業(yè)公園。

東?？h城南片區(qū)規(guī)劃通過對“蔓藤城市”內(nèi)涵的落實，規(guī)劃方案因地制宜，尊重了現(xiàn)狀生態(tài)要素，營造了自然和城市和諧共處的空間格局，與當下生態(tài)文明建設的思路高度契合。同時規(guī)劃充分尊重現(xiàn)狀鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊的格局、形態(tài)和文化，在原有建設空間的基礎上根據(jù)發(fā)展需求向外有序生長，培育新的城市功能，原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊聚落空間逐漸形成“蔓藤城市”的“葉子組團”，促進就地城鎮(zhèn)化的實現(xiàn)[9]。

4規(guī)劃后再思考

當前新型城鎮(zhèn)化背景下，“蔓藤城市”理念的應用比較廣泛，小城鎮(zhèn)、城市邊緣區(qū)、超大城市疏解和城市雙修規(guī)劃等均可試用[7]。但是“蔓藤城市”理念的實踐目前仍在探索階段，結合東?？h城南片區(qū)的實踐規(guī)劃項目來看，有機生長、生態(tài)優(yōu)先的“創(chuàng)新型”理念通過設計師的積極宣講，地方政府逐步認可，但是在方案編制、開發(fā)建設及后期管控上也遇到了一些問題，并非一帆風順，需要我們在后續(xù)的工作中對其加強思考、補充完善，促進“蔓藤城市”的“落地開花”。

（1）宣傳先進規(guī)劃理念。現(xiàn)階段“蔓藤城市”的理念推廣阻力較大，但其技術并不困難，關鍵是政府、開發(fā)商，還有建筑師、規(guī)劃師的態(tài)度和立場，尤其是政府和民眾對“蔓藤城市”的理念和城市形態(tài)接受比較難[9]。在城鎮(zhèn)化建設的轉折點上，需要積極宣傳引導，突破慣性思維。

（2）突破土地財政阻力。我國部分地方政府長期以來依靠土地財政保證政府財政稅收的充盈，“蔓藤城市”堅持生態(tài)優(yōu)先的策略，最大限度地保護自然田園環(huán)境，城市和自然環(huán)境有機結合，組團式功能片區(qū)“散落”在廣闊的生態(tài)空間，看似“不經(jīng)濟”的布局模式浪費了大量的建設用地。該理念下的城市規(guī)劃與傳統(tǒng)的土地財政沖突明顯，“蔓藤城市”理念的進一步推廣，必須突破不可持續(xù)性土地財政的阻力。

（3）轉變傳統(tǒng)開發(fā)模式?！奥俪鞘小钡慕ㄔO應考慮開發(fā)時序性，有計劃地將近期建設項目集中于一個組團，“建成一團，再考慮下一團”“發(fā)展一片、成熟一片、帶動一片”。切莫規(guī)定今年建多少個，明年建多少個，應循序漸進依次開發(fā)[13]。同時“蔓藤城市”的規(guī)劃不能搞成一場“形象運動”，充當?shù)胤秸畬ν庑麄鞯摹凹倜薄?/p>

（4）建立問題反饋機制?！奥俪鞘小蓖ㄟ^漸進式的開發(fā)，能夠總結已建成或正在建設的組團中出現(xiàn)的問題，對后續(xù)的功能組團開發(fā)進行引導，彈性的開發(fā)模式提供了“試錯、糾錯、完善”的機會。這就要求相關部門建立完善的信息反饋機制，通過前期“葉片”組團的建設，及時吸取經(jīng)驗教訓，保障其他組團的可持續(xù)、健康的發(fā)展。

5結語

隨著快速城鎮(zhèn)化的推進，城市邊緣區(qū)擴張蔓延且問題顯著，“蔓藤城市”作為一種新提出的規(guī)劃理念，不僅僅是一種平面布局形式，它豐富的內(nèi)涵能夠解決城市發(fā)展的可持續(xù)問題，優(yōu)化城市空間結構和形態(tài)，保護和發(fā)展邊緣區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村莊，推動城市建設往更加良性的方向發(fā)展。但是實踐中“蔓藤城市”的推廣并非一帆風順，需要加大理念宣傳、突破傳統(tǒng)思維并完善開發(fā)反饋機制，給地方政府和投資方樹立信心，希望“蔓藤城市”的理念不只是設計師的“獨舞”，能夠被更多人所接受，能夠在更多的規(guī)劃中得到推廣和落實。

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