黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調(diào)的原則與路徑

劉文斌

摘 要：作為一種行為準則，黨內(nèi)法規(guī)對黨內(nèi)所有組織和黨員具有普遍約束力，而國家法律則是適用于全體社會成員的行為規(guī)則，由國家機器強制實施。黨內(nèi)法則和國家法律這兩者既存在共同點，都是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，同時又存在明顯差別，即制定主體和主要內(nèi)容等都是不同的。因此，如何達成黨內(nèi)法規(guī)與國家法律這兩者之間的銜接，做好兩者之間的協(xié)調(diào)，是社會主義法治國家建設(shè)的基本要求。實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接，還必須堅持一些必要的原則，比如國家法律高于黨內(nèi)法規(guī)，黨內(nèi)法規(guī)要比國家法律更加嚴格等原則，劃清兩者之間的界限，建立健全兩者的聯(lián)動處理機制，達成兩者在執(zhí)行層面上的相互協(xié)調(diào)、配合與銜接。

關(guān)鍵詞：黨內(nèi)法規(guī);國家法律;協(xié)調(diào);銜接

《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中明確提出，“注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)”[1]。進而黨的十九大報告提出，要實現(xiàn)依規(guī)治黨與依法治國的有機統(tǒng)一，相互協(xié)調(diào)。但是，我們也必須看到，實現(xiàn)依法治國與依規(guī)治黨有機統(tǒng)一的前提和基礎(chǔ)，就是協(xié)調(diào)好國家法律與黨內(nèi)法規(guī)這兩者之間的關(guān)系。目前，為了更加深入地推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的協(xié)調(diào)銜接，這對實現(xiàn)全面依法治國意義重大。

一、黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調(diào)路的原則

要想實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律這兩者之間的銜接協(xié)調(diào)，不但需要法治思維，更需要技術(shù)理性。要本著國家法律高于黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)法規(guī)嚴于國家法律的基本原則，劃清兩者之間的界限，健全兩者的聯(lián)動機制，協(xié)調(diào)好兩者之間的關(guān)系。為了更好地實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接協(xié)調(diào)，必須堅持如下三條重要原則：

（1）堅持憲法和法律至上

憲法擁有至高無上的權(quán)威和地位，這點毋庸置疑。新中國建立后，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定了一套完整的法律體系，并予以全面實施，因此我黨自身也必須堅持將憲法和法律作為根本活動準則。建立憲法和法律的至高無上權(quán)威，是法治社會的基本標志和原則，因此憲法和法律必須高于黨內(nèi)法規(guī)，一旦出現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與憲法、法律相悖的情況時，黨內(nèi)法規(guī)必須無條件服從憲法和法律。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第七條：黨內(nèi)法規(guī)在制定時必須遵守黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動的規(guī)定;根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第二十一條規(guī)定：黨內(nèi)法規(guī)草案在制定并提交審核機構(gòu)審核時，其主要審核內(nèi)容之一，就是看黨內(nèi)法規(guī)是否與憲法、法律存在相悖條款[2]。由此可見，我國的憲法和法律擁有絕對的權(quán)威，是高于黨內(nèi)法規(guī)的，同時這也是實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律相銜接、協(xié)調(diào)所必需堅持的原則之一。

（2）堅持法紀分開

鑒于黨內(nèi)法規(guī)和國家法律這兩者的適用領(lǐng)域、對象等完全不同，因此必須堅持法紀分開原則。一方面，黨內(nèi)法規(guī)不能僅僅只是復(fù)制國家法律，而應(yīng)突出自身特色，彰顯自身優(yōu)勢和作用?！吨袊伯a(chǎn)黨紀律處分條例》經(jīng)過修訂，直接刪除了舊條例中與刑法、其他法律規(guī)定相一致的條款，比如貪污受賄、失職瀆職等，直接適用于該條例第四章的相關(guān)規(guī)定，這正是法紀分開原則的基本體現(xiàn)[3]。另一方面，黨內(nèi)法規(guī)還應(yīng)與國家法律實現(xiàn)互補，從而確保黨不但要依法治國，還要嚴格執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)，實現(xiàn)從嚴治黨。與國家法律相比較來說，黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)更加凸顯道德和紀律的約束力，從而在一定程度上彌補國家法律的不足，從更高層面上實現(xiàn)從嚴治黨。

（3）堅持黨內(nèi)法規(guī)嚴于國家法律

法律人人都應(yīng)遵守，這是一個公民的基本底線，法不禁皆自由，因此公民的自由是相對的自由，是遵守法律下的自由。法律是人民意志的體現(xiàn)，而黨所執(zhí)行的正是人民意志，因此黨肩負著神圣的使命，而黨員則是有著特殊政治職責(zé)的公民，因此對黨員的要求應(yīng)該更加嚴格，那么黨內(nèi)法規(guī)就必須比國家法律更加嚴格。當然，這里所說的黨內(nèi)法規(guī)要比國家法律更加嚴格，并不是說違反黨內(nèi)法規(guī)的處罰要重于違法國家法律的處罰，而是指如果存在國家法律并未明確規(guī)定或隸屬于道德規(guī)范范疇的事件，黨內(nèi)法規(guī)可予以處罰。比如，普通公民所產(chǎn)生的不正當關(guān)系通常是由道德規(guī)范來進行調(diào)整，國家法律并沒有相關(guān)條文做出明確規(guī)定，但是在《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》中，第135條規(guī)定黨員如與他人發(fā)生不正當性關(guān)系并因此造成不良影響，將根據(jù)情節(jié)輕重給予警告甚至開除黨籍處分，這項條款充分體現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)嚴于國家法律的原則，更為關(guān)鍵的是，要想更好地實現(xiàn)黨內(nèi)法律與國家法律的銜接協(xié)調(diào)，就必須徹底堅持這一原則[4]。

二、黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調(diào)的路徑

黨內(nèi)法規(guī)和國家法律二者都是通過具體的行為規(guī)范來調(diào)整社會關(guān)系，屬于規(guī)則治理體系，因此其實踐性是非常強的。為了更好地推動國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化進程，我們充分發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)和國家法律這兩者的實踐性，從更高的理論層面上科學(xué)構(gòu)建兩者的銜接協(xié)調(diào)路徑。。

（1）引導(dǎo)黨內(nèi)法規(guī)向國家法律轉(zhuǎn)化

引導(dǎo)黨內(nèi)法規(guī)向國家法律轉(zhuǎn)化，就必須通過更加嚴格的法律制定程序制定更加嚴謹?shù)狞h內(nèi)法規(guī)，從而成為國家法律的一個有機組成部分，進而從立法、執(zhí)法、守法等各個環(huán)節(jié)，具有國家法律所擁有的普遍約束力。中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，長期的政治實踐決定了黨內(nèi)法規(guī)在中國社會生活中的重要地位，這點是毋庸置疑的。比如，黨政機關(guān)特別是中國共產(chǎn)黨中央委員會與國務(wù)院的聯(lián)合發(fā)文，其實際效力范圍早已遠超對各級黨組織和黨員的規(guī)范，是擁有了如國家法律一樣的普遍約束力。因此，可采取如下方式引導(dǎo)黨內(nèi)法規(guī)向國家法律轉(zhuǎn)化：第一，黨內(nèi)法規(guī)的相關(guān)內(nèi)容為國家法律所認可，例如憲法和法律吸納《黨章》中所確立的黨的指導(dǎo)思想及黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，并提升到國家法律的精神主旨。此外，黨內(nèi)法規(guī)確立的組織原則、工作原則等方面的相關(guān)規(guī)則，通常也會被國家法律所借鑒。第二，黨內(nèi)法規(guī)可在監(jiān)督機制、社會管理以及道德建設(shè)等方面為國家法律的制定提供資源和借鑒。比如，《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》中所規(guī)定的道德高線，其實是國家法律所追求的最高理想境界。第三，黨內(nèi)法規(guī)可作為考量因素之一，適用于法律過程，比如在司法審判過程中可將黨內(nèi)法規(guī)和黨委文煥作為證據(jù)材料或參考因素。

（2）完善黨內(nèi)法規(guī)的備案審查機制

實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律有效銜接協(xié)調(diào)的另外一個重要途徑，是健全、完善黨內(nèi)法規(guī)的備案審查機制。我國是具有中國特色的社會主義國家，因此法治體系也是具有中國特色的社會主義法治體系，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律是同時存在、運行的。要想確保國家法律達成最佳效果，就必須進一步強化違憲、違法審查機制的作用，完善黨內(nèi)法規(guī)備案審查機制，促使國家立法與黨的決策密切聯(lián)系起來，從而確保重大決策有法可依，同時這也是實現(xiàn)依法治國的重要保障。第一，建立健全備案工作考核與評價機制，設(shè)置專門機構(gòu)和專人負責(zé)實踐中出現(xiàn)的審查標準不統(tǒng)一、報備不及時、糾錯不徹底等各種不良現(xiàn)象，從而進一步強化制度的剛性約束力。第二，為了更好地解決黨內(nèi)法規(guī)審查機制封閉性強、信息不透明等問題，可在確保社會主義法治統(tǒng)一的前提條件下，積極吸引黨外人士參與到黨內(nèi)法規(guī)的審查機制中來。最后，在維護黨內(nèi)法規(guī)和國家法律二者和諧并軌運行的前提下，處理好黨內(nèi)法規(guī)備案審查過程中與憲法、法律有關(guān)的解釋權(quán)問題。

（3）健全黨內(nèi)法規(guī)與國家法律制定主體的溝通機制

構(gòu)建完整的黨內(nèi)法規(guī)制定主體與國家法律制定主體兩者之間的有效溝通渠道，并進行定期溝通交流，確保黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在制定過程中所出現(xiàn)的重大問題得以及時、高效地解決，為兩者的銜接協(xié)調(diào)鋪好道路。當然，這種方式的前提和基礎(chǔ)是厘清黨內(nèi)法規(guī)與國家法律兩者的立法原則、制定權(quán)限等各方面的界限。要想做到這點，首先需認識到雖然黨內(nèi)法規(guī)與國家法律存在大量差別，但兩者存在的基礎(chǔ)是中國特色社會主義法治體系和中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，這是不容置疑的。因此，絕對不能將兩者對立起來。黨內(nèi)法規(guī)是國家法律得以貫徹執(zhí)行的工具，而黨又是行使立法權(quán)的權(quán)力機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，因此，黨內(nèi)法規(guī)實質(zhì)上擁有對國家法律的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。由此可見，執(zhí)行力和質(zhì)量就成為黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接的關(guān)鍵。第二，黨內(nèi)法規(guī)的制定主體應(yīng)在黨內(nèi)法規(guī)制定的每個環(huán)節(jié)都積極聽取、采納國家法律制定機關(guān)的建議和意見，在厘清兩者界限的基礎(chǔ)上，健全溝通機制，達成兩者的有效銜接協(xié)調(diào)。

三、結(jié)語

依法治國的關(guān)鍵是從嚴治黨，而要想做到從嚴治黨，首先就必須加強黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)，構(gòu)建科學(xué)的黨內(nèi)法規(guī)體系，以制度治黨，以法規(guī)治黨。當前我黨黨內(nèi)治理的依據(jù)是黨內(nèi)法規(guī)體系，并進而從依規(guī)治黨走上黨內(nèi)法治的科學(xué)道理，最終實現(xiàn)黨內(nèi)治理的法治化、制度化。處理好黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的各種問題，從而確保二者建立高效、科學(xué)的銜接協(xié)調(diào)機制，是當前我黨面臨的一個重大問題，是全面推進我國依法治國進程所亟需解決的一大課題。

參考文獻

[1] 胡盛儀，余海洋.略論黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接機制的完善[J].社會科學(xué)動態(tài)，2019（05）：25-34.

[2] 王丹.新時代地方立法規(guī)劃制度的審視及其完善[J].人大研究，2019（02）：13-21.

[3] 許耀桐. 黨內(nèi)法治對國家法治的作用析論[J]. 理論與改革，2019（1）：96～102.

[4] 王圭宇，王明瑞. 黨內(nèi)法規(guī)向國家法律轉(zhuǎn)化之路徑探析[J]. 學(xué)習(xí)論壇，2018（4）：80～87.

2018陜西省社會科學(xué)基金項目《國家治理現(xiàn)代化背景下的社會治理模式創(chuàng)新研究》2018f076

2020年度陜西省社科界重大理論與現(xiàn)實問題研究項目《黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調(diào)對策研究》的階段性成果，項目編號：2020Z431