司法改革：一鼓作氣沖刺到底

蔣惠嶺

將司法改革進(jìn)行到底，這是新時(shí)代法律人的最強(qiáng)音。

2013年以來，司法改革在全面深化改革中便屬于“重中之重”。過去七年以來，一場(chǎng)系統(tǒng)性、整體性的司法改革由點(diǎn)向面、由易向難推進(jìn)，改革幾乎觸及到了司法制度的所有“痛點(diǎn)”，搭建起了司法的“四梁八柱”，還啟動(dòng)了“綜合配套”改革。

對(duì)于司法改革來說，新的司法理論正在形成，重大司法方案頻頻出臺(tái)，多項(xiàng)改革措施陸續(xù)落地，司法改革呈現(xiàn)出前所未有的廣度和深度。

但另一方面，人們?cè)诂F(xiàn)實(shí)中的獲得感與司法改革的努力似乎有些不太匹配，好像“另一只靴子”一直沒有落地，對(duì)公正司法夢(mèng)想成真心里不夠踏實(shí)，似乎還處在司法領(lǐng)域發(fā)生歷史性變化的“時(shí)滯”中。甚至有人認(rèn)為，最近兩年司法改革的熱度發(fā)生了明顯變化，改革進(jìn)入了“停滯期”。

但實(shí)際上，中央這兩年對(duì)于司法改革抓得仍然是很緊的。2019年1月，中央全面深化改革委員會(huì)審議通過《關(guān)于政法領(lǐng)域全面深化改革的實(shí)施意見》，將司法改革進(jìn)一步擴(kuò)大到了整個(gè)政法領(lǐng)域的改革，全面部署改革任務(wù);2020年初，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于深化司法責(zé)任制綜合配套改革的意見》，對(duì)于司法責(zé)任制以及相關(guān)的配套改革作了部署。隨后，最高人民法院等陸續(xù)制定了本系統(tǒng)的司法責(zé)任制綜合配套改革方案，具體改革措施也接連不斷出臺(tái)。

司法系統(tǒng)普遍認(rèn)為，過去幾年司法改革取得的成績(jī)有目共睹，但今后一個(gè)階段的司法改革任務(wù)依然十分繁重。

對(duì)于改革者而言，在當(dāng)下的幾年里，在法治中國(guó)建設(shè)的復(fù)雜局勢(shì)中，司法責(zé)任制改革仍要發(fā)揮承前啟后的過渡作用。對(duì)于今后的司改之路該如何走，需要有完整和長(zhǎng)遠(yuǎn)的謀劃。

“開弓沒有回頭箭”，司法改革應(yīng)一鼓作氣走下去，一直沖刺到改革的終點(diǎn)。

司法責(zé)任制改革成為重心

司法責(zé)任制改革在整個(gè)司法改革中的地位是中央所確定的。

從2013年起，司法責(zé)任制改革便被稱為改革的“牛鼻子”。2017年召開的中共十九大要求“全面落實(shí)司法責(zé)任制”;2019年10月召開的黨的十九屆四中全會(huì)重申，要“深化司法體制綜合配套改革，完善審判制度、檢察制度，全面落實(shí)司法責(zé)任制，完善律師制度，加強(qiáng)對(duì)司法活動(dòng)的監(jiān)督，確保司法公正高效權(quán)威，努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義”;2020年3月，中央發(fā)布了《關(guān)于深化司法責(zé)任制綜合配套改革的意見》。

可見，司法責(zé)任制改革是中央司改的部署，當(dāng)然應(yīng)成為當(dāng)前司法改革工作的重心。

另外，修改后的《人民法院組織法》第八條規(guī)定，“人民法院實(shí)行司法責(zé)任制，建立健全權(quán)責(zé)統(tǒng)一的司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制?！边@更使落實(shí)司法責(zé)任制成為了一項(xiàng)法定職責(zé)。

除了來自中央的權(quán)威部署，以下五點(diǎn)進(jìn)一步揭示了重視司法責(zé)任制改革的理由。

第一，司法責(zé)任制是司法制度中最能體現(xiàn)政治效果的一項(xiàng)制度。在中國(guó)，“人民群眾的滿意度”是檢驗(yàn)改革是否成功的尺度，而司法公正與司法公信是司法改革的基本目標(biāo)。司法責(zé)任制的實(shí)施，一方面追求司法公正和司法公信的效果，直接影響著人民群眾的體驗(yàn);另一方面也直接影響著司法工作主體（法官、檢察官以及其他司法工作人員）的體驗(yàn)，決定著實(shí)現(xiàn)司法公正的前提。因此，從某種程度上講，司法責(zé)任制可以作為司法公正的最終自檢器。

第二，司法責(zé)任制承擔(dān)著實(shí)現(xiàn)獨(dú)立審判憲法原則的重任。審判獨(dú)立是世界各國(guó)法治通例，是國(guó)際社會(huì)普通接受的法治原則。盡管各國(guó)審判機(jī)關(guān)對(duì)外獨(dú)立的范圍、方式、程度以及接受外部監(jiān)督的模式各有不同，但審判機(jī)關(guān)內(nèi)部獨(dú)立的標(biāo)準(zhǔn)幾乎沒有差別。

最高人民法院外景。圖/視覺中國(guó)

第三，司法責(zé)任制成就了審判權(quán)力“獨(dú)立”與“問責(zé)”的完整閉環(huán)。獨(dú)立與問責(zé)，是公正司法的兩個(gè)基本保障，二者缺一不可。

司法責(zé)任制要解決的第一個(gè)問題是實(shí)現(xiàn)法官或?qū)徟薪M織在裁判中的獨(dú)立，即“讓審理者裁判”。與此同時(shí)，對(duì)于獲得了獨(dú)立審判案件權(quán)力的法官必須有相應(yīng)的約束，并讓其承擔(dān)因違法裁判而引起的責(zé)任，即“由裁判者負(fù)責(zé)”。如果只有獨(dú)立而沒有問責(zé)，則會(huì)造成恣意妄為、司法專橫;如果只有問責(zé)而缺乏獨(dú)立，則會(huì)導(dǎo)致趨炎附勢(shì)、司法不公。

第四，司法責(zé)任制可以正確界定法官在職業(yè)群體中的相互關(guān)系。不論是從內(nèi)部獨(dú)立的要求，還是從法官職業(yè)群體的要求看，法官相互之間的關(guān)系可以比作是司法制度的“基因”。依照法律和程序獨(dú)立行使審判權(quán)的法官，首先面對(duì)的便是與其一起行使審判權(quán)的同事們。法官們行使的審判權(quán)看似因所處審級(jí)不同、任職資歷不同而有高低之分，但實(shí)則不然。因?yàn)閷徟袡?quán)的范圍可以有大小之分，但其屬性應(yīng)當(dāng)是完全一致的，那就是依法獨(dú)立作出判斷。不同法院、不同法官可以根據(jù)職責(zé)分工而有管轄權(quán)的不同分配，但不應(yīng)當(dāng)有裁判權(quán)的大小之分。只要屬于法官的管轄權(quán)范圍內(nèi)的審判權(quán)，則應(yīng)當(dāng)具備審判權(quán)完整的屬性。

第五，司法責(zé)任制的推進(jìn)難度相對(duì)較小。司法責(zé)任制改革主要是科學(xué)配置行使審判權(quán)的組織、人員之間的職責(zé)權(quán)限，所以它可能是對(duì)“綜合配套”需求最弱的一個(gè)改革項(xiàng)目了。在司法責(zé)任制改革中，絕大部分內(nèi)容都可以由法院一家來決定，權(quán)力配置也主要是在處理院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)、審委會(huì)、審判庭、審判組織、審判團(tuán)隊(duì)、普通法官、輔助人員、行政人員之間的關(guān)系，基本上不需要外界介入，依靠法院內(nèi)部的決策機(jī)制便可以設(shè)定改革方案。

七年司改之變

七年以來的司法改革備受各界關(guān)注，縱觀改革的全部進(jìn)程，特別是結(jié)合近兩三年改革來看，其變化與成果有目共睹。

自2013年之后的五年間，中央深改組通過了40多個(gè)關(guān)于司法改革的文件，力度之大、措施之多、節(jié)奏之快，前所未有。司法改革是當(dāng)時(shí)關(guān)于法治建設(shè)的媒體報(bào)道的熱點(diǎn)，也是最高人民法院、最高人民檢察院工作報(bào)告中的亮點(diǎn)。

而今天，隨著社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)建設(shè)藍(lán)圖的徐徐展開，黨和國(guó)家的中心工作有所調(diào)整，司法改革成為一種常規(guī)性的安排。司法改革由轟轟烈烈轉(zhuǎn)向平穩(wěn)推進(jìn)。

在司法改革平穩(wěn)推進(jìn)的過程中，隨著司法制度“四梁八柱”基本形成和綜合配套改革的啟動(dòng)，司法改革的內(nèi)涵也在發(fā)生變化，已逐步轉(zhuǎn)向政法改革。司法工作的叫法是按照政內(nèi)分工確立的，屬于法治過程中的一個(gè)環(huán)節(jié)，其專業(yè)性、職業(yè)性、判斷性比較強(qiáng)。但從黨的領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)部分工來看，政法領(lǐng)域涉及的范圍更廣，管理屬性更強(qiáng)，相關(guān)工作量和改革措施也更多。2019年中央發(fā)布《關(guān)于政法領(lǐng)域改革的實(shí)施意見》便是涉及內(nèi)容廣泛、改革任務(wù)繁重的一個(gè)綜合性文件。

上述“四梁八柱”，通常是指導(dǎo)那些涉及司法體制、司法機(jī)關(guān)自身無法獨(dú)立完成的改革內(nèi)容，如法院組織改革、訴訟程序改革、法官制度改革等。學(xué)術(shù)界對(duì)司法改革曾有“機(jī)制完善有余、體制改革不足”的批評(píng)，而這在2013年以來的改革中發(fā)生了完全轉(zhuǎn)變。當(dāng)然，體制改革措施是否完全落地的問題還可以再做探討。這些“外部改革”方案出臺(tái)后，落實(shí)的難度非常之大，因此改革的重心逐步轉(zhuǎn)向司法系統(tǒng)的內(nèi)部改革，包括司法責(zé)任制改革、司法公開、智慧司法等。

2013年啟動(dòng)審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制改革試點(diǎn)后的司法責(zé)任制改革中，一直以實(shí)現(xiàn)“讓審理者裁判，由裁判者負(fù)責(zé)”為目標(biāo)，做到還權(quán)合議庭、還權(quán)法官，完善內(nèi)部獨(dú)立保障機(jī)制，包括領(lǐng)導(dǎo)干部過問案件通報(bào)追責(zé)制度、裁判文書簽發(fā)制改為簽署制、將院長(zhǎng)庭長(zhǎng)編入合議庭、改革審判委員會(huì)制度等。但近兩年來，司法責(zé)任制改革更側(cè)重于監(jiān)督管理機(jī)制的設(shè)計(jì)，以加強(qiáng)院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)對(duì)普通法官、合議庭的監(jiān)督管理。發(fā)生這一變化有多重原因，最主要的還是給予法官必要的制約，保證法律適用標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，提高辦案質(zhì)量，防止司法腐敗現(xiàn)象發(fā)生。與此同時(shí)，也必須警惕有的地方采取違反司法規(guī)律的監(jiān)管方式，導(dǎo)致“行政化”的回潮。

盡管前一個(gè)階段的司法改革措施非常密集，但其中多數(shù)都是需要較長(zhǎng)時(shí)間才能完成或見效的體制改革措施。而現(xiàn)在的司法改革安排多聚焦于當(dāng)前一些迫切需要解決的問題，如案多人少、程序繁瑣、法律適用不統(tǒng)一、違法審判等。從司法制度的構(gòu)造來說，治標(biāo)的措施與治本的措施需要結(jié)合起來，不可偏廢，更不能只治標(biāo)不治本。

中國(guó)司法制度的現(xiàn)狀與理想的法治中國(guó)還有相當(dāng)距離，需要我們開足馬力，日夜兼程，完成司法改革大業(yè)，實(shí)現(xiàn)法治中國(guó)的夢(mèng)想

中國(guó)的司法制度一直十分重視效率問題，改革措施包括司法調(diào)解、訴調(diào)對(duì)接、審限制度、繁簡(jiǎn)分流等。但是，由于受到獨(dú)立性、職業(yè)化、程序正義等因素的影響，司法不公問題比較突出，司法公信力也不夠高。因此，黨的十八屆三中、四中全會(huì)部署的司法改革措施基本上以促進(jìn)司法公正、提高公信力為目標(biāo)，相關(guān)的措施也側(cè)重于實(shí)現(xiàn)司法公正?，F(xiàn)在的司法改革依然追求司法公正，但也越來越多地強(qiáng)調(diào)效率問題。

一些不可忽視的因素

司法改革七年來取得的成就引人注目，但已經(jīng)形成的“四梁八柱”亟須種種綜合配套機(jī)制來輔佐。在這樣一個(gè)特別的過渡時(shí)期，社會(huì)和司法界已經(jīng)感受到了一些尷尬的困境。

雖然司法改革的“四梁八柱”已經(jīng)形成，但依然不夠硬朗，遠(yuǎn)不成熟和穩(wěn)定，甚至由于條件的限制而在有些地方打了“折扣”。絕大部分基層法官檢察官的省級(jí)統(tǒng)管代之以“委托管理”，財(cái)、物的省級(jí)統(tǒng)管因地方財(cái)政狀況差異而遇到阻力，法官檢察官管理制度的職業(yè)化模式難以全面落實(shí)……這些都無疑降低了司法體制的“支撐力”。

在此基礎(chǔ)上，司法改革的成效形成過程中的“時(shí)滯”令人迷惑。在政治和法律領(lǐng)域，改革措施實(shí)施之后，可能需要一個(gè)時(shí)期之后才會(huì)看到效果。在這個(gè)“時(shí)滯”階段，有些人會(huì)感到迷惑不解，從而影響信心，形成誤判，甚至冒然改弦易轍，另走偏路。在這種情況下，更要堅(jiān)定不移地堅(jiān)持正確改革方向，遵循客觀規(guī)律，做到有定力、有耐心，咬緊牙關(guān)走下去。

雖然司法改革給人民群眾直接帶來了一些實(shí)惠，如糾紛解決便捷度提升，法院工作作風(fēng)改進(jìn)，冤錯(cuò)案件得到糾正，但由于人民群眾對(duì)正義的期待和對(duì)司法公正的預(yù)期已經(jīng)到了比較高的水平，而司法改革措施目前產(chǎn)生效果的情況讓人們形成了心理上的落差。從現(xiàn)有的幾套法治指數(shù)評(píng)估指標(biāo)來看，尚無權(quán)威的實(shí)證數(shù)據(jù)表明人民群眾對(duì)司法的信任有明顯提升。

此外，法院連續(xù)發(fā)生的負(fù)面事件也在損害司法改革的成果。在中國(guó)司法改革取得突破性進(jìn)展、司法公信力有望提升的那段寶貴時(shí)光里，2015年的奚曉明貪腐事件、2018年底的王林清事件等問題的發(fā)生，嚴(yán)重?fù)p害司法形象，一次次將司法公信打回谷底，引發(fā)了人民群眾對(duì)司法的失望情緒。

事實(shí)上，一些地方的法官對(duì)改革“紅利”的期待落差也比較大。長(zhǎng)期以來，現(xiàn)代司法理念的浸淫和追求，在法官心中植根已深。法官們?cè)谶@一輪改革中雖然得到了等級(jí)、薪俸、“審理者裁判”、職業(yè)化管理等一些方面的紅利，但法官們內(nèi)心期待的職業(yè)感、尊榮感依然沒有得到滿足。或許有人會(huì)說法官的一些期待超出了現(xiàn)實(shí)，但司法人員對(duì)司法規(guī)律的尊重和追求是應(yīng)當(dāng)?shù)玫秸J(rèn)可和鼓勵(lì)的。

頂層設(shè)計(jì)的司法改革是一項(xiàng)全新的事業(yè)，改革藍(lán)圖在繪制過程中會(huì)遇到各種誤解、質(zhì)疑和障礙。例如，法院人財(cái)物脫離縣市級(jí)管理會(huì)造成一系列后果，法官區(qū)別于普通公務(wù)員管理后如何銜接，省級(jí)統(tǒng)管后的工作量如何消解等，都需要相關(guān)部門具體解決。法官自身的趨利避害本性有時(shí)也會(huì)成為實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)管的阻礙。

一鼓作氣沖刺到底

當(dāng)前，中國(guó)司法制度的現(xiàn)狀與理想的法治中國(guó)還有相當(dāng)距離，需要我們開足馬力，日夜兼程，完成司法改革大業(yè)，實(shí)現(xiàn)法治中國(guó)的夢(mèng)想。公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度的頂層設(shè)計(jì)藍(lán)圖既已繪就，那就堅(jiān)持“一張藍(lán)圖繪到底”。

第一，扭住司法責(zé)任制“牛鼻子”，全力推動(dòng)其他三項(xiàng)基礎(chǔ)性司法改革落地。進(jìn)入“綜合配套”改革階段之后，原來推進(jìn)的三項(xiàng)基礎(chǔ)性改革（即法院檢察院人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管、法院檢察院人員分類管理、司法職業(yè)保障制度）已不常提起，但實(shí)際上這三項(xiàng)改革的落實(shí)情況并不樂觀，很多地方只是象征性地邁了幾步，而這三項(xiàng)改革都是評(píng)判司法公正的根本標(biāo)準(zhǔn)。

從涉及面來說，司法責(zé)任制改革更具有“自我加壓”“刀刃向內(nèi)”的作用，能讓司法機(jī)關(guān)對(duì)自身的問題認(rèn)識(shí)更加深刻、措施更加有力。但這項(xiàng)改革能否成功，最終還是取決于另外三項(xiàng)改革的徹底性。這三項(xiàng)改革不是司法責(zé)任制改革的“綜合配套”，而是司法責(zé)任制的基礎(chǔ)支撐。

第二，繼續(xù)保持司法責(zé)任制的“獨(dú)立與問責(zé)”主調(diào)，不可偏廢。中國(guó)的司法改革并不是在萬事俱備、條件齊全的前提下開始的，因此不可避免地會(huì)在某種程度上存在銜接不嚴(yán)、左右搖擺的情況。這也是在今后的司法改革中要警惕的現(xiàn)象。在進(jìn)一步推進(jìn)司法責(zé)任制改革的過程中，應(yīng)當(dāng)防止被一時(shí)出現(xiàn)的困難和障礙所迷惑，從而對(duì)前進(jìn)的方向產(chǎn)生懷疑。要盡最大努力防止反應(yīng)過激、矯枉過正的情況。要避免短視，放眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，堅(jiān)定不移地按照中央提出的“讓審理者裁判，由裁判者負(fù)責(zé)”的要求推進(jìn)改革，還原“內(nèi)部獨(dú)立”的司法規(guī)律。問責(zé)（監(jiān)督管理）機(jī)制設(shè)計(jì)也必須符合司法規(guī)律，不可簡(jiǎn)單地套用行政模式。

第三，抓住“人”這一關(guān)鍵因素，全力、盡早改革司法人才供給和養(yǎng)成機(jī)制，確保符合職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的人擔(dān)任法官檢察官。司法責(zé)任制改革高度重視司法工作的質(zhì)量，也采取了包括加強(qiáng)監(jiān)督管理在內(nèi)的一系列措施提高司法水平。但相比之下，在法官的養(yǎng)成、入口、培養(yǎng)這三個(gè)“關(guān)口”上，有關(guān)方面并沒有投入足夠的力量，也缺乏有效的改革措施，即使是中央2015年提出的法官檢察官“一年時(shí)間職前培訓(xùn)”的措施也還沒有落實(shí)到位。試想，法官隊(duì)伍的“門檻”標(biāo)準(zhǔn)不高，入門初期的培養(yǎng)機(jī)制落后，而把絕大部分精力放在后面的“補(bǔ)救”方面，建立嚴(yán)苛、復(fù)雜的監(jiān)督管理機(jī)制，這很可能將司法責(zé)任制拖回低端的惡性循環(huán)怪圈之中。

第四，敢于付出必要的成本，追求司法改革的終極收益。人們?cè)诟母镏衅诖t利，但也需要付出必要的成本，包括直接成本和間接成本。竭盡全力消腫止痛，付出的直接成本可能不大，但如果不付出必要的成本解決引起腫痛的根本原因，則可能會(huì)產(chǎn)生更大的損失。由于這種損失同時(shí)又是整個(gè)事業(yè)的無形成本，不易計(jì)算，也不易追責(zé)，所以經(jīng)常被我們忽視。

司法改革中，我們一方面要努力降低可見成本、有形成本;另一方面，更要關(guān)注那些無形成本、遠(yuǎn)期成本。在司法責(zé)任制改革過程中，一定要保證監(jiān)督管理符合司法規(guī)律，還要下功夫研究一些遠(yuǎn)期措施。例如，加大違法違紀(jì)懲處力度，將監(jiān)管、糾錯(cuò)成本前移，稀釋和分散本應(yīng)由司法機(jī)關(guān)承受的成本，加大司法人才培養(yǎng)投入等。另外，要客觀評(píng)估司法不公、司法公信不高這種現(xiàn)象的“間接成本”“無形成本”屬性，不能簡(jiǎn)單認(rèn)為只有物質(zhì)資源的投入才是司法改革的。如果只是以頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的方式來降低成本，則可能導(dǎo)致因小失大甚至本末倒置，偏離中央確定的建設(shè)公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度的遠(yuǎn)大目標(biāo)。

因?yàn)楦母镉肋h(yuǎn)在路上，或許不宜說司法改革有什么“終點(diǎn)”。但作為一種戰(zhàn)略部署，我們完全可以把今后的15年乃至30年納入第一次擂起戰(zhàn)鼓、推動(dòng)司改的進(jìn)軍節(jié)奏，為司改設(shè)立一個(gè)階段性的“終點(diǎn)”。我們也可以把這30年比作是中國(guó)實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的沖刺階段，而且當(dāng)今復(fù)雜的世界形勢(shì)告訴我們，這并不是一場(chǎng)沒有對(duì)手、自定終點(diǎn)的沖刺。而對(duì)于改革者來說，我們最需要的就是：一鼓作氣，沖刺到底，不給“再而衰、三而竭”任何機(jī)會(huì)。

編輯：魯偉