從經(jīng)濟(jì)特區(qū)到先行示范區(qū)，深圳四十年做對了什么

馬克　王博

唐杰。圖/受訪者提供

2020年是深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)成立四十周年，10月11日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《深圳建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)綜合改革試點(diǎn)實(shí)施方案（2020-2025年）》（下稱《方案》）。

《方案》賦予深圳更多自主權(quán)，鼓勵深圳加快形成全面深化改革、全面擴(kuò)大開放的新格局，推動更高水平深港合作，增強(qiáng)深圳在粵港澳大灣區(qū)建設(shè)中的核心引擎功能，努力創(chuàng)建社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的城市范例。

40年前，深圳是一個毗鄰香港的小漁村，GDP不足香港的0.2%，如今，這座移民城市擁有2000萬人口，GDP已超過香港，并成為中國內(nèi)地人均GDP最高的城市。

40年間，深圳實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的躍遷，從一個比拼廉價勞動力的加工裝配基地，到“山寨”一切的模仿性制造中心，再到擁有全球影響力的創(chuàng)新中心。人類歷史上，還沒有哪座城市能用如此短的時間取得如此大的進(jìn)步。

深圳做對了什么，有哪些可以復(fù)制到內(nèi)地的經(jīng)驗(yàn)，從特區(qū)到先行示范區(qū)，深圳還能不能繼續(xù)創(chuàng)造奇跡？

10月21日，《財(cái)經(jīng)》記者就上述問題專訪了深圳市原副市長、哈爾濱工業(yè)大學(xué)（深圳）經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授唐杰。

唐杰1995年獲南開大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)博士后不久即南下深圳，1997年進(jìn)入深圳市政府，2015年從深圳市副市長任上退休，是深圳奇跡的見證者、親歷者和思考者。

市場化、法治化、國際化

《財(cái)經(jīng)》：深圳從經(jīng)濟(jì)特區(qū)變成了先行示范區(qū)，兩個概念有何不同，是文字游戲還是內(nèi)涵變了？

唐杰：特區(qū)一詞帶有改革開放初期的特殊印記，代表敢闖敢試、敢為人先的時代精神。后來中央決定開發(fā)浦東時就沒繼續(xù)叫特區(qū)，叫新區(qū)了，濱海新區(qū)、雄安新區(qū)等等。先行示范區(qū)意味著進(jìn)入新的時期，要有新的實(shí)驗(yàn)。

改革相當(dāng)長一段時間都是摸著石頭過河，十八大以來我們強(qiáng)調(diào)要建立一個完善的制度，十八屆三中全會做出了全面深化改革的決定。拿蓋房子打比喻的話，房子的四梁八柱已經(jīng)有了，但窗戶怎么建、門怎么裝，這些不能都統(tǒng)一設(shè)計(jì)，需要各地自己探索。示范區(qū)就要承擔(dān)這樣一個探索功能，而且要形成可復(fù)制經(jīng)驗(yàn)。

《財(cái)經(jīng)》：那么深圳特區(qū)40年形成的可復(fù)制可推廣經(jīng)驗(yàn)是什么？

唐杰：深圳的經(jīng)驗(yàn)就是構(gòu)建市場化、法治化、國際化的營商環(huán)境，把市場化、法治化、國際化從口號變成了政府施政標(biāo)準(zhǔn)、官員行為準(zhǔn)則，在現(xiàn)有政治架構(gòu)下實(shí)現(xiàn)了法治的市場經(jīng)濟(jì)。堅(jiān)持市場化、法治化、國際化，這次也寫進(jìn)了深圳先行示范區(qū)綜合改革實(shí)施方案。

《財(cái)經(jīng)》：市場化、法治化、國際化是怎樣從口號變成行為準(zhǔn)則的？能否結(jié)合您在深圳從政18年的經(jīng)歷具體談?wù)劊?/b>

唐杰：讓市場在資源配置中起決定性作用，目標(biāo)已經(jīng)有了，但目標(biāo)要量化。如果嘴上說轉(zhuǎn)變增長方式，但投資率50%，說轉(zhuǎn)變政府行為，但非稅收入占50%，那不就是空喊口號嗎？

我們的改革是這樣，過去一切生產(chǎn)過程全部是計(jì)劃，后來計(jì)劃變成了審批，行政干預(yù)從直接計(jì)劃變成間接審批。審批的理由是防止重復(fù)建設(shè)，但是你看看這些年，鋼鐵、石化、電視機(jī)……所有過剩嚴(yán)重的行業(yè)都是嚴(yán)格審批的行業(yè)，審批的過剩比市場過剩嚴(yán)重得多。

深圳政府不一樣的地方在于，我們認(rèn)識到自己掌握的市場信息不可能比華為多，所以不會亂指揮企業(yè)。反過來，政府指揮企業(yè)，企業(yè)虧損了，政府就得兜底。

市場起決定作用已經(jīng)說了很多年，但是看看現(xiàn)實(shí)，政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)象是不是仍普遍存在，為什么會一直存在？

深圳經(jīng)常被拿來跟另一個東部沿海大城市做比較，確實(shí)兩個城市都是改革開放的排頭兵，我自己的對比，兩地政府最大的不同：一邊說我就要管事，因?yàn)槲业母刹克刭|(zhì)高，道德水準(zhǔn)也高;一邊說我的干部素質(zhì)高，但我不覺得他們能經(jīng)受得了誘惑，所以管事越少越好。

這些年兩地都辦了很多創(chuàng)業(yè)孵化器，差別在于，深圳的孵化器大部分都是私營公司，本身就是要賺錢的，政府是引導(dǎo)鼓勵;另一個城市的孵化器是政府派保姆辦的幼兒園，幼兒園辦得很好，職業(yè)水準(zhǔn)很高，但賺不賺錢保姆不考慮。在深圳，一般政府做一件事，馬上就會想我今天給你一個東西，你能不能發(fā)展起來，我后續(xù)還有沒有負(fù)擔(dān)？深圳的政府思維就是創(chuàng)投思維，創(chuàng)造環(huán)境讓企業(yè)降低創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。

深圳政府很早就認(rèn)識到權(quán)力集中就有套利空間，所以深圳政府處理政企關(guān)系時盡量市場化。

在深圳，如果哪個部門出現(xiàn)了腐敗，這個部門此后的制度建設(shè)方向肯定是分權(quán)、放權(quán)。

《財(cái)經(jīng)》：全世界都知道中國的政府是經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府、有為才有位的政府，深圳政府大規(guī)模分權(quán)放權(quán)之后，工作重點(diǎn)是什么？

唐杰：研究、規(guī)劃、服務(wù)。我在深圳政府工作18年，得到的最大機(jī)會就是學(xué)習(xí)機(jī)會。因?yàn)闀r間不用花在行政審批上，就會關(guān)注深圳五年后怎么樣，十年后怎么樣，香港怎么樣，廣州怎么樣，區(qū)域間怎么協(xié)同發(fā)展？其他人也一樣，時間花在做研究方案上。在深圳，政府要決策一件事，最后上會討論的一定不止一兩個方案，任何大的決策，一定都做過方案比選。

像我們的規(guī)劃委員會，市領(lǐng)導(dǎo)的任何一個想法，比如想向東發(fā)展該怎么做？規(guī)劃委馬上把向東發(fā)展的方案給你，因?yàn)楫?dāng)年已經(jīng)做好了。但他會告訴你當(dāng)年的方案有什么東西沒做，沒做是因?yàn)槿笔裁礂l件，現(xiàn)在需要配齊什么。所以深圳的城市建設(shè)不會翻燒餅，新領(lǐng)導(dǎo)來了，說前領(lǐng)導(dǎo)錯了要重來，然后再來一個又說上一個錯了。

有一次我問一位內(nèi)地到深圳掛職的干部感受是什么？他說深圳政府花在討論上的時間太長、不敢決策，否則深圳會發(fā)展得更快。但深圳的決策程序就是這樣的，必須充分討論，不僅政府內(nèi)部，涉及到的社會相關(guān)利益方也要參與討論。深圳政府的做事理念是：很少只有利沒有弊的事情，慎重決策、科學(xué)決策，每一次走一小步、不停往前走、不斷打補(bǔ)丁。

深圳政府不僅自己做研究，還發(fā)動外腦做研究。每到年初深圳就有一個景觀，中國第一流的研究機(jī)構(gòu)都到深圳競標(biāo)課題，光是社科課題，深圳政府每年都要花幾千萬，這已經(jīng)形成了習(xí)慣。我今天還接到一個醫(yī)改課題的評議邀請，課題提交方有同濟(jì)、復(fù)旦、清華，來的都是一流大學(xué)。

《財(cái)經(jīng)》：那么深圳還需要繼續(xù)減少行政對市場的干預(yù)、繼續(xù)下放審批權(quán)嗎？

唐杰：其實(shí)市場不是一個簡單的生產(chǎn)商、消費(fèi)者加政府的三方關(guān)系，市場是多層次的多方關(guān)系，市場的另外一個重要載體是行業(yè)協(xié)會、社會組織。深圳有大量行業(yè)協(xié)會，它們的功能一是制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，二是維持行業(yè)自律，三是研究培訓(xùn)。在政府手中的市場職能，政府不能簡單交給企業(yè)，而應(yīng)交給行業(yè)協(xié)會。我建議你們?nèi)ド钲谑忻裾植稍L，看看深圳怎樣培育發(fā)展社會中介組織。為什么一些內(nèi)地城市來深圳看了后發(fā)現(xiàn)學(xué)不了，就因?yàn)樗鼈內(nèi)笔鐣薪榻M織這一環(huán)?；蛘?，雖然有行業(yè)協(xié)會，但領(lǐng)導(dǎo)由退休政府官員擔(dān)任，協(xié)會思維行為方式也與政府無異。

下一步全面深化改革，政府自身的改革是關(guān)鍵。比如事業(yè)單位編制，全國有幾千萬，其實(shí)就是影子政府。你想想如果吃財(cái)政飯的事業(yè)編制沒有了，還會有正處級醫(yī)院副局級校長嗎，大學(xué)的行政化還能延續(xù)嗎？大學(xué)創(chuàng)新能力不足是這幾年反復(fù)討論的話題。為什么總書記跟科學(xué)家講初心？科學(xué)家的初心就對科學(xué)保持著好奇心。但行政化天然遏制好奇心，因?yàn)樾姓奶卣魇钦R劃一，創(chuàng)新是創(chuàng)造差異性，有內(nèi)在矛盾。

這方面的改革已經(jīng)在做，深圳會走得更快，深圳已經(jīng)開始推行公務(wù)員雇員制了。五年之后，你就會看到行政化的趨勢發(fā)生根本性變化。當(dāng)然這個過程中要解決社保待遇公平過渡的問題，否則就會引發(fā)社會矛盾。

夜幕下的深圳。圖/IC

《財(cái)經(jīng)》：法治化在深圳有哪些體現(xiàn)？

唐杰：其實(shí)政府的法治化可以用兩個直觀的標(biāo)準(zhǔn)來衡量：第一政府官員是不是天天被企業(yè)圍著找，第二財(cái)政收入中有多少是非稅收入？企業(yè)做事離不開政府、財(cái)政非稅收入過高，都意味著該地區(qū)的法治化程度低。

深圳的政府是個服務(wù)型政府，可問責(zé)的政府。行政訴訟，深圳規(guī)定被訴部門的一把手必須到庭，當(dāng)時一把手們氣得不行，堂堂區(qū)長局長成被告了，大家一開始都很不適應(yīng)，政府的敗訴率也高，至少七八成。 但幾年之后就反過來了，政府的勝訴率八成以上，為什么？因?yàn)檎械臎Q策過程都有法律根據(jù)，所有的行政行為都依法而來，那還會敗訴嗎？

法規(guī)本身的質(zhì)量、法規(guī)是否公開透明也非常重要。在深圳，政府文件都要經(jīng)過立法機(jī)構(gòu)審查，審查通過才能實(shí)施，并且必須公開透明。

深圳的中小企業(yè)發(fā)展得很好，這很大程度上得益于深圳市人大2010年出臺的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)中小企業(yè)發(fā)展促進(jìn)條例》，條例里，政府要給中小企業(yè)提供什么信息、解決什么困難都說得很清楚。人大可以拿這個條例到政府來巡視檢查工作，這個就是外部監(jiān)督了，比政府內(nèi)部監(jiān)督更有效。在深圳，來自人大等的對法規(guī)實(shí)施的外部檢查督查已經(jīng)是常態(tài)。

深圳的創(chuàng)業(yè)投資產(chǎn)業(yè)發(fā)展得也很好，甚至創(chuàng)業(yè)投資這個詞也是深圳的發(fā)明。這很大程度上得益于深圳市人大2003年出臺的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)創(chuàng)業(yè)投資條例》。深圳是最早給VC（風(fēng)險(xiǎn)投資）、PE（私募股權(quán)投資）立法的，取消了當(dāng)時的虛假注冊資本罪和抽逃注冊資本罪，創(chuàng)投企業(yè)從注冊資本制變?yōu)槌兄Z資本制。

創(chuàng)投條例的立法過程花了五年時間，這期間創(chuàng)投產(chǎn)業(yè)已經(jīng)在發(fā)展，深圳市政府并不懂怎么搞創(chuàng)投產(chǎn)業(yè)，靠的是深圳市創(chuàng)投協(xié)會，這是個自發(fā)形成的民間組織，協(xié)會建規(guī)則、立標(biāo)準(zhǔn)、做培訓(xùn)，一手推動了行業(yè)的發(fā)展。在創(chuàng)投條例的立法過程中，創(chuàng)投協(xié)會也貢獻(xiàn)了大量專業(yè)知識。

這樣的例子還有很多，40年間，聚沙成塔，深圳慢慢形成了多方平衡尋求社會公正的過程，形成了不找市長找市場、不找關(guān)系上法院的社會風(fēng)氣和營商環(huán)境。

《財(cái)經(jīng)》：對深圳法治化做出突出貢獻(xiàn)的市領(lǐng)導(dǎo)是哪幾位？

唐杰：市場化法治化在深圳是一以貫之的，每一任領(lǐng)導(dǎo)都做出過貢獻(xiàn)。如果非要讓我具體說，我認(rèn)為李灝（1985年-1993年任深圳市長、市委書記）的貢獻(xiàn)最大。習(xí)總書記講40年來深圳首創(chuàng)了1000多項(xiàng)改革舉措，實(shí)現(xiàn)了由經(jīng)濟(jì)體制改革到全面深化改革的歷史性跨越。這1000多項(xiàng)舉措里，很多都是李灝主政時期出臺的，可以說，李灝把深圳帶入了系統(tǒng)化制度創(chuàng)新時期。

深圳有句深入人心的口號——來了就是深圳人。如果沒有深圳首任市長、市委書記梁湘（1981-1985年在任）的一個決定，這個口號就不可能變成現(xiàn)實(shí)。梁湘堅(jiān)持，政府系統(tǒng)內(nèi)必須說普通話，也就是確立普通話為深圳的官方語言，當(dāng)初多數(shù)人主張講廣東話，梁湘自己就是廣東人，但他認(rèn)為普通話便于融合多元文化。

深港一體化下的開放與融合

《財(cái)經(jīng)》：深圳先行示范區(qū)綜改方案要求深圳推動更高水平的深港合作。香港目前形勢微妙，如果香港衰落了，深圳會怎樣？

唐杰：深港是互相依存關(guān)系，過去40年，沒有香港就沒有深圳，香港不好了，深圳肯定也不會好。但到了今天，沒有深圳，香港的轉(zhuǎn)型會更加困難。

香港出問題一個重要原因是不少年輕人覺得沒前途。香港700萬人，300萬勞動力，香港特區(qū)政府10月20日發(fā)布的最新統(tǒng)計(jì)數(shù)字顯示，香港失業(yè)率在7月-9月升至6.4%，為近16年來的高點(diǎn)，其中年輕人的失業(yè)率更高。

在內(nèi)地，越來越多年輕人選擇創(chuàng)業(yè)，但香港房價貴，店面租金也貴，香港年輕一代創(chuàng)業(yè)成本高，就業(yè)機(jī)會少，就容易引起社會沖突。

深圳已經(jīng)著手為香港年輕人提供更多的就業(yè)機(jī)會。2017年初，港深創(chuàng)新科技園就在落馬洲、河套地區(qū)推進(jìn)，未來會吸引大量香港的科技人才走向深圳。

《財(cái)經(jīng)》：深港之間哪些領(lǐng)域最容易加大融合力度？

唐杰：邊檢、金融、法律、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)都有很大空間。

香港的發(fā)展，需要把空間放大到整個大灣區(qū)。雖然近在咫尺，但多半香港人從沒來過深圳，香港人度假也更愿意南下而非北上，其中一個原因是往返一趟太麻煩?；浉郯拇鬄硡^(qū)的開放程度比歐盟28國低多了，我們是一個國家，他們是28個國家。為什么深港兩地的身份證不能通用，還要額外辦證呢？提高灣區(qū)居民生活便利化與一國兩制不沖突。大灣區(qū)要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)一體化，海關(guān)邊檢需要率先改革。我們能不能設(shè)定一個目標(biāo)：把大灣區(qū)的通關(guān)便利度提高到歐盟的水平？既然是一國，那么雙方都要創(chuàng)造一國的氛圍，香港人到了內(nèi)地，處處會感覺自己和內(nèi)地人不一樣，深圳人到上海會有這種感覺嗎？

深圳前海為什么對港人有吸引力？因?yàn)橄愀勐蓭焾?zhí)照在這里有效，香港律師可以在這里執(zhí)業(yè)。在前海仲裁，適用香港法律。將來香港的會計(jì)師、律師的執(zhí)業(yè)權(quán)限有望擴(kuò)大到深圳全市。深圳金融局正與港澳金融協(xié)會合作編制可互相認(rèn)可的金融標(biāo)準(zhǔn)，互認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)的行業(yè)還會繼續(xù)擴(kuò)大。深港互聯(lián)互通，各行業(yè)都一樣，誰的標(biāo)準(zhǔn)好、誰的標(biāo)準(zhǔn)更國際化，就用誰的，這個不是大問題（編者注：10月22日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《香港法律執(zhí)業(yè)者和澳門執(zhí)業(yè)律師在粵港澳大灣區(qū)內(nèi)地九市取得內(nèi)地執(zhí)業(yè)資質(zhì)和從事律師職業(yè)試點(diǎn)辦法》）。

香港和深圳互補(bǔ)的地方很多，兩地的差別就是美國東西兩岸的差別。香港是國際金融中心，資金量大、成本低。香港金融業(yè)競爭力很強(qiáng)，1.5%的貸款年利率，銀行居然還能賺錢，內(nèi)地5%的年利率就算是低息貸款。深圳有一些企業(yè)拿到了香港的低息貸款，這算是深圳企業(yè)一個紅利，但拿到錢的畢竟是少數(shù)。深圳應(yīng)該歡迎香港銀行業(yè)北上展業(yè)，目前深圳中小微企業(yè)融資成本比香港企業(yè)高近3倍。

另一方面，深圳是內(nèi)地首屈一指的制造業(yè)中心和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)中心，無論對香港金融業(yè)還是高校，都是廣闊天地。香港彈丸之地，卻有五所大學(xué)進(jìn)入世界前100名，科技人才密集。但香港缺乏產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，香港高校的科研成果不好落地，深圳正好互補(bǔ)。香港高校到深圳辦學(xué)也前景廣闊，目前香港中文大學(xué)深圳校區(qū)已經(jīng)挺成功，深圳兩所本地大學(xué)——深圳大學(xué)和南方科技大學(xué)，也借鑒了很多香港高校的辦學(xué)理念，這兩所大學(xué)近年來的上升速度很快。

10月下旬，香港特首林鄭月娥接受采訪，談到將與深圳推出“聯(lián)合政策包”，深港互利合作前景樂觀。

不可能用2000平方公里解決2000萬人的住房

《財(cái)經(jīng)》：深圳的高房價一直受全國關(guān)注，先行示范區(qū)綜改方案支持深圳在土地管理制度上深化探索。但我們研究后發(fā)現(xiàn)，政策無法釋放出足夠的住宅建設(shè)用地，供小于求，未來深圳房價仍將處于高位。

唐杰：深圳2000萬人口的住房問題不可能在2000平方公里內(nèi)得到解決，全球范圍內(nèi)都沒有這樣的先例。解決深圳住房問題，必須改變長期以來的行政城市觀念，走向經(jīng)濟(jì)城市——城市之間的行政區(qū)劃不能隔斷城市之間的經(jīng)濟(jì)一體化，鼓勵生產(chǎn)要素跨城市流動，減緩目前極為突出的城市之間人口過疏或過密的狀況。

深圳規(guī)劃院調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在深圳、惠州、東莞的交界處已經(jīng)形成了一個跨行政區(qū)的城市經(jīng)濟(jì)帶，人口達(dá)到1000萬，人口和經(jīng)濟(jì)密度要比深圳中心區(qū)低很多，房價也比深圳低很多。深圳和周邊城市應(yīng)順應(yīng)這一趨勢，打破行政邊界，率先探索從行政城市走向經(jīng)濟(jì)城市。

另一方面，深圳正在進(jìn)一步推進(jìn)多層次的住房體系，增加政府支持下的保障房、長租公寓的供給，緩解中心城區(qū)住房壓力。

《財(cái)經(jīng)》：示范區(qū)方案要求深圳增強(qiáng)在粵港澳大灣區(qū)建設(shè)中的核心引擎功能，這是否意味著在跨行政區(qū)軌道交通建設(shè)上深圳會有更大自主權(quán)？這對房價有何影響？

唐杰：城市人口密集度越高，房價就越貴，隨著軌道交通從中心市區(qū)向外延伸，房價也會等比例下降。深圳市政府和行業(yè)協(xié)會正在積極布局，打破行政邊界，規(guī)劃建設(shè)多條軌道交通線連接?xùn)|莞和惠州。這是中國城市建設(shè)中從行政城市走向經(jīng)濟(jì)城市的重要探索。

但是只靠交通便利還不足以吸引中心城區(qū)人口搬到周邊，接下來要以核心城市為軸心逐漸實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，這需要更高層面的統(tǒng)籌。比如，需要中央多個部門協(xié)調(diào)配合，解決好城市間社保打通的問題，解決好教育支出分享的問題，解決好醫(yī)院建設(shè)與經(jīng)費(fèi)保障的問題。

房地產(chǎn)問題比較復(fù)雜，我們不能一出現(xiàn)市場失靈就代之以行政管制，很難想象簡單粗糙的行政手段能夠取代復(fù)雜的市場機(jī)制，實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)市場的供求均衡。

編輯：馬克