基于社會治理視角的美麗江蘇建設(shè)

陳濤 牛帥

經(jīng)濟與環(huán)境如何統(tǒng)籌兼顧是工業(yè)社會發(fā)展進程中的一項難題。20世紀70年代以來，中國一直在加強環(huán)境治理，但成效不甚理想。黨的十八大提出了美麗中國的建設(shè)目標，為生態(tài)文明建設(shè)提供了一個“文學隱喻”[1]式的建設(shè)目標。

2020年8月12日，江蘇省委、省政府發(fā)布《關(guān)于深入推進美麗江蘇建設(shè)的意見》，把它“作為一項事關(guān)全局的重大戰(zhàn)略任務(wù)”，通過“高起點”建設(shè)，使之“走在前列”“成為典范”。[2]當然，美麗江蘇建設(shè)有其特有的邏輯。整體上看，美麗江蘇建設(shè)意味著要摒棄過去人與自然不和諧的生產(chǎn)生活方式，推動綠色發(fā)展與協(xié)調(diào)發(fā)展，且其成效還要具有可觀、可賞、可感與可享的“美”之屬性?！懊利惤K”的內(nèi)涵豐富、包容面廣，涉及“自然生態(tài)之美”“城鄉(xiāng)宜居之美”“人文特色之美”“文明和諧之美”和“綠色發(fā)展之美”。限于篇幅，本文基于生態(tài)優(yōu)先這項基本原則，著重從社會治理視角就此展開分析。

美麗江蘇建設(shè)實踐及其社會基礎(chǔ)

美麗江蘇建設(shè)是一個持續(xù)的社會過程，其內(nèi)涵在實踐中得到不斷豐富與發(fā)展。首先是生態(tài)省建設(shè)實踐。2000年，江蘇省委九屆十二次全會提出“積極推進生態(tài)省建設(shè)”。2004年，江蘇省人民政府發(fā)布《江蘇生態(tài)省建設(shè)規(guī)劃綱要》，其中，到2020年基本建成“環(huán)境優(yōu)美的省份”是該項規(guī)劃的總體目標之一。[3]其次是“強富美高”新江蘇的建設(shè)實踐。2014年12月，習近平總書記視察江蘇時，提出建設(shè)“經(jīng)濟強、百姓富、環(huán)境美、社會文明程度高的新江蘇”。建設(shè)“強富美高”新江蘇成為一項重大的政治責任。其中，“經(jīng)濟強”不僅對經(jīng)濟總量提出了要求，而且更加強調(diào)高質(zhì)量發(fā)展和綠色發(fā)展;而“環(huán)境美”則對環(huán)境治理與生態(tài)建設(shè)提出了明確要求。此后，江蘇省圍繞“強富美高”開展了一系列建設(shè)實踐。比如，2016年，江蘇省政府辦公廳印發(fā)《江蘇省“十三五”美麗宜居城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃》，提出要“致力打造發(fā)展充滿活力、環(huán)境美麗宜居、文化富有特色、社會和諧文明的現(xiàn)代化城鄉(xiāng)”，以及打造“自然環(huán)境之美”“景觀特色之美”“文化交融之美”“城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)之美”。[4]再次是“美麗江蘇”政策的出臺。2020年8月，江蘇省委、省政府發(fā)布《關(guān)于深入推進美麗江蘇建設(shè)的意見》，并將之作為“推動高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手”。建設(shè)美麗江蘇政策的出臺，不僅是江蘇省委省政府對建設(shè)“美麗中國”和“強富美高”新江蘇的政策貫徹，也是對江蘇人民向往“美好生活”的政策回應(yīng)。根據(jù)規(guī)劃，美麗江蘇建設(shè)按照“兩步走”畫定路線圖，一是到2025年，“美麗江蘇建設(shè)的空間布局、發(fā)展路徑、動力機制基本形成”，并且“爭創(chuàng)成為美麗中國建設(shè)的示范省份”;二是到2035年要“全面建成生態(tài)良好、生活宜居、社會文明、綠色發(fā)展、文化繁榮的美麗中國江蘇典范”。[5]而美麗中國的建設(shè)時間表是到2035年“美麗中國目標基本實現(xiàn)”，到本世紀中葉建成美麗中國。[6]由此可見，美麗江蘇建設(shè)具有兩個顯著特征，一是建設(shè)成為美麗中國的“樣板工程”，二是要率先建成。

美麗江蘇建設(shè)具有堅實的社會基礎(chǔ)。首先，公眾對于建設(shè)美麗江蘇具有廣泛的社會期待。十九大報告指出，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。[7]改革開放以來，人民群眾從“盼溫飽”到“盼環(huán)保”。[8]江蘇工業(yè)化起步早，工業(yè)化和城市化水平高，人民群眾對良好生態(tài)環(huán)境的需求非常強烈。因此，建設(shè)美麗江蘇是一項民生問題，是江蘇省委省政府響應(yīng)人民日益增長的美好生活需要的體現(xiàn)。其次，江蘇高質(zhì)量發(fā)展實踐為美麗江蘇建設(shè)奠定了重要基礎(chǔ)。江蘇原本是“魚米之鄉(xiāng)”和生態(tài)綠地，“太湖美呀太湖美，美就美在太湖水”就是其中的生動寫照?？焖俚墓I(yè)化和城市化進程中出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性的環(huán)境污染問題，導致環(huán)境質(zhì)量呈現(xiàn)與經(jīng)濟發(fā)展相背離的趨勢，“一碧太湖三萬頃”的景象漸趨消失。近年來，江蘇奉行“生態(tài)優(yōu)先”總基調(diào)，積極推動高質(zhì)量發(fā)展，在美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)方面取得積極進展，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善。同時，生態(tài)文明建設(shè)積累了很多經(jīng)驗，比如，賈汪采煤塌陷區(qū)、耿車廢舊物資產(chǎn)業(yè)紛紛實現(xiàn)“華麗轉(zhuǎn)型”，引起社會各界的廣泛關(guān)注。再次，江蘇范圍內(nèi)活躍著一批民間環(huán)保組織，為美麗江蘇建設(shè)提供了重要資源。諸如“綠石環(huán)保協(xié)會”“綠色江南”“南京莫愁環(huán)保協(xié)會”等一批民間環(huán)保組織在環(huán)境教育、環(huán)境監(jiān)督與環(huán)境治理等方面開展了大量實踐，為美麗江蘇建設(shè)提供了重要社會力量。

深入推進美麗江蘇建設(shè)

美麗江蘇建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，涉及體制機制、政策法規(guī)、治理體系與治理能力等方方面面。美麗江蘇建設(shè)不僅需要鞏固已有績效和放大“長板”，更需要補足“短板”。本文基于社會治理中的社會維度對此展開分析。

建設(shè)力量突出協(xié)同治理機制。美麗江蘇建設(shè)需要建構(gòu)協(xié)同治理機制，尋求“最大公約數(shù)”，充分發(fā)揮政府、市場、社會組織和公眾等利益主體的力量，形成美麗江蘇建設(shè)的“合力”。政府的重要性無須贅述。當下，需要優(yōu)化社會結(jié)構(gòu)，健全市場與社會力量發(fā)揮主體作用的體制與機制，推動美麗江蘇建設(shè)體系與建設(shè)能力的現(xiàn)代化。

企業(yè)是美麗江蘇建設(shè)的市場主體。美麗江蘇建設(shè)不是單純的環(huán)境保護，而是革新生產(chǎn)方式，以綠色發(fā)展驅(qū)動企業(yè)成長以及經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。因此，需要健全綠色金融體系，扶持綠色企業(yè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展，引導環(huán)境友好型企業(yè)發(fā)展。同時，要通過市場機制，拓寬美麗江蘇建設(shè)的投資渠道。此外，要推動行業(yè)自律。鼓勵商會與企業(yè)聯(lián)合會等倡導環(huán)境保護與行業(yè)自律的價值導向，推動行業(yè)整體趨向綠色發(fā)展。比如，近年來有些地方探索實踐的“企業(yè)河長”等措施在生態(tài)修復和環(huán)境治理等方面發(fā)揮了積極作用。

“事事關(guān)己”是美麗江蘇共建的重要支撐，而公眾參與美麗江蘇建設(shè)實踐則是凝聚社會力量與社會認同的重要基礎(chǔ)。作為迄今為止全國唯一的生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化“試點省”，江蘇在很多方面都取得了突出進展，但在動員社會力量方面尚未形成“示范效應(yīng)”，仍有很大的探索空間。今后，需要鼓勵社會組織和公眾扮演美麗江蘇建設(shè)的示范者和主人翁角色。作為美麗江蘇建設(shè)的重要力量，社會組織和公眾不僅需要發(fā)揮監(jiān)督者角色，還要發(fā)揮責任主體功能。為此，需要開展廣泛而深入的社會動員，營造倡導和尊重綠色發(fā)展以及建設(shè)和維護美麗江蘇的主流價值觀，讓美麗江蘇建設(shè)成為全社會的共同意志和自覺行動。同時，建立健全社會組織和公眾參與美麗江蘇建設(shè)的制度化渠道，公眾需要理解美麗江蘇的政策精神、理解他們想要建設(shè)的美麗江蘇前景以及建設(shè)思路。此外，還需要通過政府購買服務(wù)等方式進一步培育民間環(huán)保組織，利用環(huán)保組織的社會性及其社會親和力為美麗江蘇建設(shè)提供有力支撐。

建設(shè)美麗江蘇，還需要注重營造適度消費和綠色消費理念。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，人們的消費欲望得到了空前的釋放。很多時候人們的消費已經(jīng)從“因需要而消費”轉(zhuǎn)到“為面子而消費”，傾向于通過消費實現(xiàn)社會認同。無疑，這加劇了資源的消耗，也增加了環(huán)境負荷?？梢哉f，過度消費已經(jīng)成為環(huán)境保護中必須要應(yīng)對的難題。因此，建設(shè)美麗江蘇不能忽略消費者這個重要群體。需要引導廣大消費者積極參與到美麗江蘇建設(shè)進程中去，倡導消費者踐行消費的“社會責任”[9]，以實際行動支持美麗江蘇建設(shè)。

建設(shè)過程聚焦普惠導向。美麗江蘇建設(shè)需要堅持普惠性原則，這就需要注意“環(huán)境利益在全體社會成員之間合理而平等的分配”，以及“權(quán)利的平等、分配的合理、機會的均等”。[10]過去，由于經(jīng)濟社會發(fā)展水平的差異，城鄉(xiāng)之間、城郊之間、蘇南蘇北之間在環(huán)境建設(shè)方面存在不少差異。而建設(shè)美麗江蘇則需要堅持全域視角，開展全面建設(shè)和系統(tǒng)建設(shè)。

在聚焦普惠導向的過程中，各級政府需要積極回應(yīng)公眾關(guān)切。地方政府深入開展社會調(diào)研，積極回應(yīng)公眾關(guān)切，是美麗江蘇建設(shè)的應(yīng)有之義。同時，需要建立健全議事渠道，以入戶訪問、座談會、網(wǎng)絡(luò)問政、現(xiàn)場辦公等方式，系統(tǒng)收集公眾意見并予以及時回應(yīng)。通過與公眾深入互動，梳理基層最關(guān)心的訴求，積極補“短板”，破解“木桶效應(yīng)”。目前，有兩項基礎(chǔ)性工作需要開展。一方面，需要改變部分農(nóng)村和城郊地區(qū)生態(tài)建設(shè)洼地的格局，打通美麗江蘇建設(shè)的“最后一公里”。農(nóng)村和城郊在過去沒有成為發(fā)展的重點，卻成了環(huán)境污染的洼地。近年來，江蘇農(nóng)村環(huán)境治理取得了顯著成效，但部分地區(qū)還存在“短板”。美麗江蘇建設(shè)過程中要注意資源投入的均衡性，并且要重點關(guān)注“洼地”的生態(tài)建設(shè)。另一方面，要完善生態(tài)補償機制，對那些為下游環(huán)境質(zhì)量做出環(huán)保貢獻以及為整體環(huán)境利益做出相應(yīng)貢獻的區(qū)域和人群提供相應(yīng)的生態(tài)補償。

建設(shè)思路注重“問計于民”。美麗江蘇建設(shè)是一個共建過程。政府需要堅持群眾路線，將“問計于民”的思路貫穿到美麗江蘇建設(shè)實踐的全過程，從而最大限度地凝聚公眾智慧與力量。

政府需要主動扮演群眾意愿的傾聽者角色，并從中尋找美麗江蘇建設(shè)的有益計策。一方面，基層有不少生態(tài)精英，“問計于民”就是要挖掘和梳理他們的地方知識來建設(shè)美麗江蘇。地方政府需要加強對典型案例的深度解剖，匯集美麗江蘇建設(shè)的地方智慧，鼓勵各地因地制宜，充分發(fā)揮地方智慧建設(shè)美麗家園。同時，很多地方近年來紛紛在“美麗中國”的政策框架下提出以“美麗”為主題詞的建設(shè)方案，并開展了廣泛深入的實踐。因此，需要到不同地方開展深入調(diào)研與比較分析，從中尋找可資借鑒的經(jīng)驗。另一方面，“問計于民”的過程中要積極吸收基層經(jīng)驗，為頂層設(shè)計和制度優(yōu)化提供堅實基礎(chǔ)。還需要從歷史的視角梳理和挖掘各地成功的案例。就此意義而言，不僅“問計于民”，也要“問計于史”，將富有智慧的基層經(jīng)驗聚集到美麗江蘇建設(shè)的全過程。

建設(shè)效果注重社會評價。美麗江蘇建設(shè)既是一項共建與共享過程，也是一個共評的過程。社會評價對推進和優(yōu)化美麗江蘇建設(shè)大有裨益。美麗江蘇建設(shè)應(yīng)當建立健全以建設(shè)績效為導向的評價體系，其中，社會評價是一項重要內(nèi)容。過去，地方的環(huán)境治理成效主要由上級政府“考評”，而美麗江蘇建設(shè)需要凸顯公眾滿意度。為此，需要建立健全公眾評價渠道，建立并完善社會評價體系，讓公眾為美麗江蘇建設(shè)成效“打分”。

公眾評分是公眾對地方政府美麗江蘇建設(shè)過程及結(jié)果的評價。在公眾評價過程中，需要委托第三方獨立機構(gòu)開展專業(yè)評判。同時，要完善匿名渠道，進行“背對背”測評。政府應(yīng)當建立健全公眾的社會評價渠道，同時發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)在美麗江蘇建設(shè)方面的作用，利用微博、微信、電視、政府官網(wǎng)等渠道，請公眾為美麗江蘇建設(shè)的單位和項目“打分”。社會評價需要突出科學性，避免“走過場”和“形式主義”。同時，社會評價結(jié)果可以作為一種激勵手段，推動相關(guān)單位建設(shè)美麗江蘇。對于建設(shè)成效好的項目和單位可以頒發(fā)“人民滿意獎”，對于建設(shè)成效差的項目和單位可以頒發(fā)“人民差評獎”或“蝸牛獎”，以此推動“對標找差”和“獎優(yōu)促優(yōu)”。與此同時，要建立“回音壁”，完善整改反饋制度，及時將公眾意見和整改結(jié)果通過官方媒體向社會發(fā)布。

美麗江蘇建設(shè)是在美麗中國建設(shè)大背景下進行的地方實踐。江蘇省委、省政府致力率先建成美麗中國的地方典范，在響應(yīng)公眾對美好生態(tài)環(huán)境向往的同時，推動江蘇高質(zhì)量發(fā)展，進而“為江蘇謀未來”。

美麗江蘇建設(shè)是一個共建、共享與共評的過程。需要通過體制機制的創(chuàng)新，撬動政府、市場、社會等多元利益主體的資源，提高全社會參與的積極性與主動性，營造良好的社會氛圍。在此過程中，要加強基礎(chǔ)研究，全面摸排美麗江蘇建設(shè)中的“結(jié)構(gòu)性短板”。這項工作看似容易，其實需要非常深入細致的調(diào)研與科學考量。在很大程度上，找準“結(jié)構(gòu)性短板”，破解制約美麗江蘇建設(shè)的體制機制障礙，才能讓美麗江蘇建設(shè)取得全面成效，才能在美麗中國的地方實踐中真正地“走在前列”。同時，“美麗江蘇”建設(shè)需要尊重規(guī)律，有序進行。

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（作者單位：河海大學社會學系）

責任編輯：張蔚菊