“以人為本”統(tǒng)籌城鄉(xiāng)解決相對(duì)貧困問(wèn)題

摘要：黨的十九屆四中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》明確指出，要“堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，建立解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制”。 這一表述為2020年后的脫貧工作指明了方向，也標(biāo)志著我國(guó)脫貧攻堅(jiān)的重心將從消除絕對(duì)貧困轉(zhuǎn)向解決相對(duì)貧困。本文結(jié)合參與扶貧工作的體會(huì)，對(duì)構(gòu)建解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制進(jìn)行了探討。

關(guān)鍵詞：脫貧攻堅(jiān);相對(duì)貧困;長(zhǎng)效機(jī)制

作者簡(jiǎn)介：呂瓜珠，中共漢臺(tái)區(qū)委黨校教研室主任、高級(jí)經(jīng)濟(jì)師。

一、脫貧攻堅(jiān)解決絕對(duì)貧困的成效及存在的問(wèn)題

截至2019年末，我國(guó)貧困人口從2012年末的9899萬(wàn)人減少至551萬(wàn)人，累計(jì)減少9348萬(wàn)人;貧困發(fā)生率從2012年的10.2%降至0.6%，解決區(qū)域性整體貧困邁出了堅(jiān)實(shí)步伐，譜寫了人類反貧困歷史新篇章，為全球減貧事業(yè)貢獻(xiàn)了中國(guó)智慧和中國(guó)方案。但應(yīng)該清醒的看到，我國(guó)當(dāng)前對(duì)貧困人口的識(shí)別主要采用的是以收入為指標(biāo)的絕對(duì)貧困線（即按2010年不變價(jià)的每人每年2300元）。在收入維度外，我國(guó)也提出了“兩不愁、三保障”的扶貧標(biāo)準(zhǔn)，即穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口不愁吃、不愁穿，農(nóng)村貧困人口義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房安全有保障，但這一標(biāo)準(zhǔn)目前仍未量化?？梢哉f(shuō)，中國(guó)現(xiàn)行的脫貧標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)調(diào)的仍是絕對(duì)貧困，目標(biāo)是幫助貧困人口擺脫生活困境，滿足最基本的物質(zhì)需要。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展以及社會(huì)貧富差距的拉大，貧困的內(nèi)涵、特征、主體等發(fā)生了新的變化，這給我國(guó)2020年后的貧困治理工作提出了新的挑戰(zhàn)。

城鎮(zhèn)貧困、農(nóng)民工貧困等問(wèn)題逐漸凸顯。2020年以后，我國(guó)將歷史性解決絕對(duì)貧困問(wèn)題，但相對(duì)貧困還將長(zhǎng)期存在，并成為接續(xù)減貧的重點(diǎn)。脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的主戰(zhàn)場(chǎng)在農(nóng)村，而我國(guó)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和區(qū)域發(fā)展不平衡密切關(guān)聯(lián)，城鎮(zhèn)困難群眾、農(nóng)民工困難群體因收入高于絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，未能納入脫貧計(jì)劃，這些問(wèn)題交織疊加在我國(guó)消除絕對(duì)貧困和全面建成小康社會(huì)的進(jìn)程中，極大影響了短期內(nèi)的減貧成效。

貧困識(shí)別不準(zhǔn)、貧困動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制不活，貧困邊緣人群扶持政策缺失。精準(zhǔn)扶貧與精準(zhǔn)脫貧提出前，由于沒(méi)有大數(shù)據(jù)等信息平臺(tái)可以利用，貧困戶的認(rèn)定主要靠基層組織識(shí)別，貧困戶識(shí)別不夠精準(zhǔn)。精準(zhǔn)扶貧思想提出后，組織干部進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)核查、利用大數(shù)據(jù)進(jìn)行比對(duì)，發(fā)現(xiàn)精準(zhǔn)識(shí)別的貧困戶與錄入國(guó)家扶貧開發(fā)系統(tǒng)的貧困戶差異較大已為時(shí)過(guò)晚，給后續(xù)的工作帶來(lái)了諸多不便。貧困戶享受著產(chǎn)業(yè)發(fā)展、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、教育、醫(yī)療等優(yōu)惠政策，部分地區(qū)甚至出現(xiàn)了“過(guò)度醫(yī)療”“過(guò)度保障”現(xiàn)象，而這些政策非貧困戶及貧困邊緣戶不能享受，產(chǎn)生了心理不平衡和相對(duì)剝奪感。針對(duì)非貧困戶的扶持政策缺失，一些非貧困戶因?qū)W、因病、因?yàn)?zāi)致貧納入政策扶持不及時(shí)，影響了減貧的效果。

基層干部壓力巨大，群眾內(nèi)生動(dòng)力不足。2013年以來(lái)，我國(guó)扶貧政策由原來(lái)的“大水漫灌”式扶貧轉(zhuǎn)變?yōu)榫珳?zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，精細(xì)到個(gè)人的扶貧成效卓越。這種政府大包大攬主導(dǎo)扶貧工作的模式，一方面形成一種壓力型體制，最終全部壓力傳導(dǎo)至基層，基層不堪重負(fù)，制造數(shù)字脫貧的亂象;另一方面貧困群體被動(dòng)接受的扶貧模式一定程度上滋長(zhǎng)貧困群體“等靠要”的思想。很多貧困群眾在國(guó)家精準(zhǔn)扶貧的政策下成功脫貧后，依舊缺少自主脫貧的能力和動(dòng)力，進(jìn)而面臨返貧的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，還有些貧困戶為了能夠持續(xù)獲得政府的資金扶持，以貧困為榮，甚至不愿意脫貧。

扶貧產(chǎn)業(yè)帶貧益貧能力不強(qiáng)，影響脫貧成效的鞏固。精準(zhǔn)扶貧工作，一些地方投入大量產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金要求每個(gè)村有產(chǎn)業(yè)脫貧項(xiàng)目，產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化現(xiàn)象帶來(lái)的扶貧效益下降問(wèn)題比較突出。而一些貧困村資源稟賦較差，并不適合發(fā)展產(chǎn)業(yè)，甚至是水土保持重點(diǎn)區(qū)域，但是當(dāng)?shù)卣疄榱送瓿擅撠氃鍪盏挠踩蝿?wù)強(qiáng)力推行產(chǎn)業(yè)扶貧，采取拓荒造田等方式在不適宜耕作的地方開墾產(chǎn)業(yè)基地，發(fā)展種植業(yè)，這種做法與地區(qū)實(shí)際脫節(jié)，投入產(chǎn)出回報(bào)小，不僅無(wú)法有效促進(jìn)農(nóng)民脫貧增收，甚至入不敷出、投資失敗，還對(duì)當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)生態(tài)產(chǎn)生嚴(yán)重影響。

二、建立解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制應(yīng)注意的問(wèn)題

合理確定相對(duì)貧困的標(biāo)準(zhǔn)。相對(duì)貧困，是相對(duì)于特定參照群體而言的。國(guó)外通常以低于一個(gè)國(guó)家或地區(qū)社會(huì)成員收入50%或60%作為相對(duì)貧困的標(biāo)準(zhǔn)。目前我國(guó)尚未制定全國(guó)統(tǒng)一的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，但已有不少省份提前明確了本地區(qū)的“相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)”。如2016年，廣東省以本省2014年農(nóng)村居民人均可支配收入的33%（即人均4000元）作為新的扶貧標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)認(rèn)定相對(duì)貧困人口176.5萬(wàn)。由于中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異明顯，全國(guó)統(tǒng)一的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)或?qū)㈦y以制定，未來(lái)的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)的制定， 不僅要以相對(duì)貧困的收入線為衡量依據(jù)，還要將收入和致貧因素相結(jié)合，充分考慮區(qū)域和城鄉(xiāng)差別，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城鄉(xiāng)差距、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施狀況和貧困人口分布特征等， 制定各區(qū)域差異化的相對(duì)貧困線標(biāo)準(zhǔn)，并且有一定的彈性區(qū)間。

建立相對(duì)貧困的精準(zhǔn)識(shí)別、動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。精準(zhǔn)識(shí)別相對(duì)貧困人口是建立解決相對(duì)貧困長(zhǎng)效機(jī)制的出發(fā)點(diǎn)，考慮到相對(duì)貧困人口較絕對(duì)貧困人口數(shù)量更多、城鄉(xiāng)收入差距大，且致貧因素復(fù)雜，應(yīng)充分利用大數(shù)據(jù)等信息平臺(tái)，從多個(gè)角度精準(zhǔn)識(shí)別相對(duì)貧困人口，保證基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的精準(zhǔn)。完善相對(duì)貧困人口的長(zhǎng)期監(jiān)測(cè)和動(dòng)態(tài)預(yù)警機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)脫貧不穩(wěn)定戶、邊緣易致貧戶以及因病因?yàn)?zāi)或其他原因收入驟減或支出驟增戶的監(jiān)測(cè)，實(shí)現(xiàn)焦點(diǎn)前移和處置手段前移，及時(shí)將貧困群眾納入扶持范圍。

推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，完善相對(duì)貧困的社會(huì)保障托底制度。應(yīng)與鄉(xiāng)村振興有效銜接，完善農(nóng)村的水電路等基礎(chǔ)設(shè)施，建立健全城鄉(xiāng)一體化的公共服務(wù)體系。尤其是完善相對(duì)貧困地區(qū)的社會(huì)保障制度，逐步提高養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等領(lǐng)域的保障水平，以基本生活救助、專項(xiàng)社會(huì)救助、急難社會(huì)救助為主體，社會(huì)力量參與為補(bǔ)充，建立健全分層分類的救助制度體系，織密筑牢民生兜底保障網(wǎng)。

注重激發(fā)群眾的積極性、主動(dòng)性。要改變政府強(qiáng)力推動(dòng)的扶貧模式，以扶貧政策引領(lǐng)群眾脫貧致富的自覺(jué)性。政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌社會(huì)資金資源，制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展、技能培訓(xùn)、金融等“以獎(jiǎng)帶補(bǔ)”扶貧政策，利用網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)向貧困群眾精準(zhǔn)宣傳各項(xiàng)政策、脫貧致富經(jīng)驗(yàn)，激發(fā)群眾脫貧致富的積極性，改變以往存在的干部幫扶促脫貧的被動(dòng)模式，讓貧困群眾成為脫貧致富的主體?；鶎咏M織負(fù)責(zé)落實(shí)好各項(xiàng)政策，并自覺(jué)接受監(jiān)督，從填寫各類表冊(cè)卡的繁文縟節(jié)中脫離出來(lái)，將主要精力用在引領(lǐng)群眾致富及基層治理上。

三、建立解決相對(duì)貧困長(zhǎng)效機(jī)制的思考

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)解決相對(duì)貧困問(wèn)題。相對(duì)貧困問(wèn)題涉及的人數(shù)更多、范圍更大，考慮到我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的實(shí)際情況，應(yīng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)反貧困工作，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)反貧困政策一體化。目前我國(guó)農(nóng)村和城市的扶貧政策分屬于兩個(gè)獨(dú)立體系，二者之間缺少成熟有效的銜接機(jī)制。農(nóng)村扶貧已經(jīng)形成了完整的政策體系，但針對(duì)城市貧困的政策制定與實(shí)施仍分散在多個(gè)部門，如民政、人社、教育等部門都有資金投入。亟需盡快建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的扶貧信息系統(tǒng)、社會(huì)救助體系和公共服務(wù)體系。

保證政策的有效銜接。做好脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的有效銜接，對(duì)摘帽后的貧困縣要通過(guò)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略鞏固發(fā)展成果，接續(xù)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和群眾生活改善。要把鞏固減貧成效和解決新時(shí)代的相對(duì)貧困問(wèn)題結(jié)合起來(lái)。一方面，保證現(xiàn)有扶貧政策的持續(xù)性，對(duì)于成功“摘帽”的貧困地區(qū)和貧困群體，摘帽不摘政策，確保扶貧政策持續(xù)發(fā)揮效力，鞏固脫貧成果;另一方面，針對(duì)愈發(fā)凸顯的相對(duì)貧困問(wèn)題，必須在現(xiàn)有制度政策的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)制定出臺(tái)更多有助于緩解相對(duì)貧困的政策和法規(guī)，著力解決貧困人口的相對(duì)貧困問(wèn)題。

“以人為本”構(gòu)建脫貧致富的內(nèi)生動(dòng)力機(jī)制。治理相對(duì)貧困不光要授之以“魚”，更要授之以“漁”，必須緊緊圍繞貧困群體自身能力建設(shè)這個(gè)中心，激發(fā)脫貧致富內(nèi)生動(dòng)力，變“輸血式”扶貧為“造血式”扶貧。

堅(jiān)持扶貧同扶志、扶智、扶技相結(jié)合，激發(fā)貧困群眾積極性和主動(dòng)性，增強(qiáng)脫貧致富的內(nèi)生動(dòng)力。既要加強(qiáng)教育引導(dǎo)、典型示范，通過(guò)常態(tài)化宣講和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)、精神鼓勵(lì)等形式，引導(dǎo)貧困群眾樹立脫貧致富主體意識(shí)，增強(qiáng)戰(zhàn)勝貧困的決心和信心，還要采取以工代賑、生產(chǎn)獎(jiǎng)補(bǔ)、勞務(wù)補(bǔ)助等方式，組織動(dòng)員貧困群眾積極參與幫扶項(xiàng)目實(shí)施，擺正外部幫扶和自身努力關(guān)系，激發(fā)他們依靠自己的辛勤勞動(dòng)，改變貧窮落后面貌，創(chuàng)造美好幸福生活。要把教育作為阻斷貧困代際傳遞的重要途徑，從政策、資金、師資等方面加大對(duì)貧困地區(qū)義務(wù)教育的支持，確保貧困家庭子女能夠接受系統(tǒng)教育。特別要加快發(fā)展中高等職業(yè)教育，組織實(shí)施農(nóng)村實(shí)用技術(shù)、務(wù)工技能等培訓(xùn)，提高就業(yè)人口技術(shù)技能，提升其發(fā)展生產(chǎn)、務(wù)工經(jīng)商的能力本領(lǐng)，推動(dòng)扶貧逐步從外在幫扶向培育激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力轉(zhuǎn)變。

提高貧困群眾的健康水平。據(jù)國(guó)家衛(wèi)健委統(tǒng)計(jì)，農(nóng)村的患病群體中處于勞動(dòng)能力旺盛階段的人口占據(jù)農(nóng)村貧困人口總數(shù)的40%以上，可見健康狀況對(duì)我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的貧困問(wèn)題具有重要影響。2011年，國(guó)家提出“兩不愁、三保障”的扶貧開發(fā)總體目標(biāo)，目前“兩不愁”基本解決了，“三保障”還存在不少薄弱環(huán)節(jié)。因此，構(gòu)建相對(duì)貧困治理長(zhǎng)效機(jī)制，應(yīng)更加注重解決醫(yī)療、教育和住房保障方面的薄弱環(huán)節(jié)。針對(duì)較為普遍存在的健康匱乏與因病致貧問(wèn)題，一方面要打造健康的人居環(huán)境，建設(shè)美麗宜居的鄉(xiāng)村。另一方面要多措并舉保障貧困群體的健康。加強(qiáng)貧困地區(qū)的基本公共衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)，加大深度貧困地區(qū)的公共服務(wù)資金投入，完善農(nóng)村地區(qū)的醫(yī)療保險(xiǎn)和救助體系，不斷提高貧困地區(qū)的醫(yī)療保障水平和服務(wù)能力，逐步減少并最終消除因病致貧、返貧的狀況。在進(jìn)一步提高城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)和醫(yī)療救助水平的同時(shí)，適時(shí)推進(jìn)預(yù)防保健工作以提高貧困群體的健康水平。

因地制宜實(shí)施脫貧致富項(xiàng)目。解決相對(duì)貧困的重點(diǎn)在農(nóng)村，要根據(jù)不同貧困地區(qū)發(fā)展條件和資源稟賦差異，因地制宜制定能持續(xù)穩(wěn)定增收的扶貧項(xiàng)目。

繼續(xù)大力實(shí)施易地扶貧搬遷項(xiàng)目。對(duì)自然條件較差、生態(tài)脆弱、高寒干旱山區(qū)通過(guò)整村整鄉(xiāng)搬遷、進(jìn)城上樓安置、多村集中搬遷等靈活有效的模式，持續(xù)實(shí)施易地扶貧搬遷。搬遷群眾脫貧增收是扶貧的硬骨頭、關(guān)鍵點(diǎn)，為實(shí)現(xiàn)搬遷群眾收入穩(wěn)定增長(zhǎng)，一方面由搬遷群眾進(jìn)行退耕還林，保護(hù)青山綠水，政府發(fā)放生態(tài)補(bǔ)償金;另一方面在移民集中安置點(diǎn)建設(shè)社區(qū)工廠，對(duì)口培訓(xùn)安置搬遷群眾，增加其工資性收入，提高貧困群眾的收入水平。

對(duì)資源稟賦條件較好的地區(qū)，完善產(chǎn)業(yè)扶持手段，發(fā)展適合地域特征的產(chǎn)業(yè)，以產(chǎn)業(yè)促脫貧。一是發(fā)展鄉(xiāng)村特色農(nóng)業(yè)。依托本地區(qū)特定的氣候、資源等客觀實(shí)際，培育特色農(nóng)產(chǎn)品品牌，使資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)換為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)。二是做實(shí)農(nóng)產(chǎn)品全產(chǎn)業(yè)鏈、全價(jià)值鏈建設(shè)。將農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈梯次提升至二、三產(chǎn)業(yè)，提高產(chǎn)品的附加值，以現(xiàn)代化的生產(chǎn)組織、農(nóng)戶參與、市場(chǎng)銷售方式，建立完善“龍頭企業(yè)+合作社+貧困戶”等產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式，實(shí)現(xiàn)扶貧產(chǎn)業(yè)集約化、專業(yè)化發(fā)展，促進(jìn)“小生產(chǎn)”與“大市場(chǎng)”有效對(duì)接，帶動(dòng)農(nóng)村低收入群體在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展中脫貧致富。三是發(fā)展符合本區(qū)域文旅資源的旅游產(chǎn)業(yè)。依托特有鄉(xiāng)風(fēng)民俗、歷史資源、文物古跡等文化財(cái)富，發(fā)展特色旅游產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)一二三產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)融合，從而形成多產(chǎn)業(yè)共生互促發(fā)展模式，將鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)打造成為持續(xù)增收的“長(zhǎng)效之源”，不斷縮小收入差距，緩解相對(duì)貧困問(wèn)題。

進(jìn)一步加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，為解決相對(duì)貧困問(wèn)題提供組織保障。脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的重心將從絕對(duì)貧困逐步轉(zhuǎn)向解決相對(duì)貧困。相對(duì)而言，相對(duì)貧困問(wèn)題的治理責(zé)任更重大、任務(wù)更艱巨、面臨的問(wèn)題也更復(fù)雜。要按照中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)的工作機(jī)制，做好頂層設(shè)計(jì)、組織動(dòng)員、資金使用、人力調(diào)配、推進(jìn)實(shí)施、監(jiān)督考核等工作。切實(shí)落實(shí)基層黨組織責(zé)任，充分發(fā)揮基層黨組織在解決地區(qū)相對(duì)貧困的戰(zhàn)斗堡壘作用，解決好幫扶相對(duì)貧困人口的“最后一公里”問(wèn)題，引導(dǎo)相對(duì)貧困人口提升內(nèi)生動(dòng)力。把“尊重民意、匯集民智、凝聚民力、改善民生”貫穿在建立解決相對(duì)貧困長(zhǎng)效機(jī)制的全過(guò)程。與此同時(shí)，還要警惕腐敗現(xiàn)象，堅(jiān)持以零容忍的態(tài)度處理扶貧領(lǐng)域的腐敗問(wèn)題。

參考文獻(xiàn)

• 中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定
• 中國(guó)社會(huì)科學(xué)網(wǎng)-中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)
• 中國(guó)特色社會(huì)主義研究，2020（01）
• 學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)