消防監(jiān)督執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)方式分析與研究

駱曉峰

（北京市石景山區(qū)消防救援支隊(duì)，北京 100042）

作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心內(nèi)容，消防肩負(fù)執(zhí)法涉及范圍廣，肩負(fù)責(zé)任重，直接關(guān)系到社會(huì)和諧穩(wěn)定與人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，必須要予以高度重視。2019 年5 月30 日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化消防執(zhí)法改革意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），在《意見(jiàn)》中強(qiáng)調(diào)加快推進(jìn)放管服改革，規(guī)范消防執(zhí)法行為，建立健全的執(zhí)法機(jī)制，確保消防監(jiān)督執(zhí)法規(guī)范有序。可見(jiàn)，加快消防監(jiān)督執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)已迫在眉睫，是時(shí)代發(fā)展的必然趨勢(shì)。

1.當(dāng)前我國(guó)消防監(jiān)督執(zhí)法存在的問(wèn)題

1.1 執(zhí)法行為不規(guī)范

依法行政是全面推進(jìn)依法治國(guó)的重要保障，但是當(dāng)前一些干部在執(zhí)法過(guò)程中，行為不規(guī)范，導(dǎo)致執(zhí)法效能不高，主要表現(xiàn)在以下幾方面：相關(guān)工作人員在窗口辦理、業(yè)務(wù)咨詢(xún)、消防備案等業(yè)務(wù)中，主動(dòng)性不強(qiáng)，不能給予相關(guān)人員或單位提供有效的指導(dǎo)；一些監(jiān)督人員面對(duì)辦事群眾態(tài)度惡劣，吃拿卡要，故意拖延，未嚴(yán)格按照一次性告知規(guī)定辦事，極大地?fù)p害了消防部隊(duì)形象。同時(shí)，個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部人員干擾執(zhí)法工作，走后門(mén)、托人情等時(shí)有發(fā)生，使得下級(jí)辦案部門(mén)工作非常被動(dòng)，導(dǎo)致消防監(jiān)督執(zhí)法效能低下。此外，隨意修改處罰金額情況亦是時(shí)有發(fā)生，甚至于罰款金額不按照法律法規(guī)開(kāi)具，還有私設(shè)罰款小金庫(kù)，罰款不入賬、不開(kāi)票等情況更是屢禁不止。這些現(xiàn)象都是因執(zhí)法不規(guī)范所致，使得消防執(zhí)法公信力大幅度下降。

1.2 安全隱患整改不力

根據(jù)消防監(jiān)督檢查相關(guān)要求，一旦發(fā)現(xiàn)消防安全隱患等問(wèn)題必須要依法處理，最常用的監(jiān)督手段是責(zé)令整改，但是在現(xiàn)實(shí)生活中，對(duì)于所檢查出的消防安全隱患，很少會(huì)證實(shí)下達(dá)《責(zé)令整改通知書(shū)》，更多是采取口頭警告的形式。而一些企業(yè)為了節(jié)約成本，在整改過(guò)程中為盡可能減少人力財(cái)力的投入，對(duì)于口頭整改要求多予以拖延、敷衍，甚至直接無(wú)視、置之不理，而對(duì)于復(fù)查亦不合格的單位，很少會(huì)立案處罰。加之監(jiān)管力量有限，監(jiān)管部門(mén)對(duì)于下發(fā)的口頭整改通知難以做到跟蹤復(fù)查，未發(fā)揮出責(zé)令效果。

1.3“服”和“管”之間存在執(zhí)法困惑

隨著《消防法》的不斷完善，對(duì)于違法企業(yè)的處罰力度加大，但是對(duì)于一些經(jīng)營(yíng)效益不好的企業(yè)而言，其違法成本增加，一次處罰就可能使得企業(yè)停業(yè)。同時(shí)，企業(yè)消防硬件設(shè)施設(shè)備的引進(jìn)、改造等，都需要投入大量的人力、物力和財(cái)力，執(zhí)法人員在消防安全監(jiān)督檢查中，對(duì)于沒(méi)有能力按照要求整改的企業(yè)，若嚴(yán)格按照法律規(guī)定進(jìn)行處罰，那么企業(yè)無(wú)法承受高昂的罰款，社會(huì)矛盾將進(jìn)一步被激化[1]。隨著消防安全體制改革深入，消防安全監(jiān)管部門(mén)受管于地方，而政府出于地方保護(hù)主義，為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，對(duì)于消防安全違法較輕的企業(yè)，多采取寬容政策，為企業(yè)說(shuō)情時(shí)有發(fā)生，使得消防安全監(jiān)管部門(mén)非常被動(dòng)，如果嚴(yán)格執(zhí)法，可能會(huì)被認(rèn)為無(wú)大局意識(shí)；若接受說(shuō)情，公信力又會(huì)大打折扣，助長(zhǎng)企業(yè)歪風(fēng)邪氣。因此，使得消防執(zhí)法人員在服務(wù)企業(yè)發(fā)展、保民生、促經(jīng)濟(jì)與規(guī)范化執(zhí)法、嚴(yán)格執(zhí)法、保障廣大群眾生命財(cái)產(chǎn)安全方面，難以做到有效平衡，管與服之間存在矛盾。

2.推進(jìn)消防監(jiān)督執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的對(duì)策

2.1 堅(jiān)持“雙隨機(jī)，一公開(kāi)”檢查制度

作為契合時(shí)代發(fā)展的消防監(jiān)管方式，“雙隨機(jī)，一公開(kāi)”機(jī)制強(qiáng)調(diào)執(zhí)法行為的規(guī)范性，有助于促進(jìn)執(zhí)法公正、公平、公開(kāi)，提高執(zhí)法效能，盡可能減少影響執(zhí)法因素的產(chǎn)生[2]。對(duì)此，消防機(jī)關(guān)可以通過(guò)建立“一單、兩庫(kù)、一細(xì)則”的檢查制度，“一單”是指建立對(duì)隨機(jī)抽查事項(xiàng)清單公布的制度；“兩庫(kù)”是指完善消防安全監(jiān)督檢查對(duì)象數(shù)據(jù)庫(kù)及執(zhí)法人員數(shù)據(jù)庫(kù)；“一細(xì)則”是指制定隨機(jī)抽查工作細(xì)則，推進(jìn)雙隨機(jī)常態(tài)化發(fā)展，在做好隨機(jī)抽查、公開(kāi)監(jiān)管等工作的同時(shí)，對(duì)通過(guò)數(shù)據(jù)庫(kù)監(jiān)測(cè)、轉(zhuǎn)辦交辦、投訴舉報(bào)等渠道獲取的違法信息，必須要立即核實(shí)，一經(jīng)查處發(fā)現(xiàn)屬實(shí)，應(yīng)根據(jù)相關(guān)規(guī)定立案查處。同時(shí)，在執(zhí)法工作中應(yīng)堅(jiān)持以問(wèn)題為導(dǎo)向，對(duì)不同渠道獲取的信息要及時(shí)進(jìn)行核查，對(duì)于普遍存在的共性問(wèn)題、突出風(fēng)險(xiǎn)等，都必須嚴(yán)格按照雙隨機(jī)方式，對(duì)所涉事項(xiàng)進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)檢查。此外，為進(jìn)一步提高消防安全監(jiān)督執(zhí)法的透明度，消防機(jī)關(guān)可以通過(guò)門(mén)戶(hù)網(wǎng)站、微信公眾號(hào)等平臺(tái)，設(shè)立信息查詢(xún)?nèi)肟冢奖銖V大群眾和企業(yè)對(duì)監(jiān)督檢查結(jié)果進(jìn)行查詢(xún)，同時(shí)也接受社會(huì)大眾的監(jiān)督。

2.2 強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督工作考評(píng)

執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)不僅體現(xiàn)在執(zhí)法手段上，還應(yīng)體現(xiàn)在執(zhí)法過(guò)程與結(jié)果上，即對(duì)重要節(jié)點(diǎn)和案卷執(zhí)法質(zhì)量進(jìn)行規(guī)范化建設(shè)。一方面，應(yīng)針對(duì)執(zhí)法過(guò)程、案卷執(zhí)法建立長(zhǎng)效考核機(jī)制，以此來(lái)約束消防安全執(zhí)法行為，使得執(zhí)法監(jiān)督渠道多元化。另一方面，還應(yīng)定期通過(guò)媒體面向全社會(huì)公布公開(kāi)消防監(jiān)管執(zhí)法工作中所涉及的行政處罰、行政許可及行政強(qiáng)制等信息，不僅是對(duì)消防監(jiān)督人員權(quán)利的監(jiān)督，有助于推進(jìn)依法行政，同時(shí)也能對(duì)企業(yè)起到威懾作用[3]。對(duì)此，消防機(jī)關(guān)可結(jié)合時(shí)代發(fā)展，制定完善的執(zhí)法質(zhì)量獎(jiǎng)懲機(jī)制，根據(jù)消防部門(mén)下發(fā)的《案卷評(píng)查規(guī)則》，將消防監(jiān)督執(zhí)法工作納入到績(jī)效考核體系，并將考核結(jié)果作為年終評(píng)優(yōu)評(píng)先、職位晉升的重要依據(jù)。同時(shí)，強(qiáng)化問(wèn)責(zé)體系，建立逐層分解的任務(wù)目標(biāo)機(jī)制，形成從上自下的監(jiān)管體系，發(fā)揮監(jiān)管合力，提高執(zhí)法成效。

2.3 合理設(shè)置消防行政處罰自由裁量基準(zhǔn)

目前，消防監(jiān)管執(zhí)法工作中，僅對(duì)于從重處罰、從輕處罰、減輕處罰以及免于處罰等情況進(jìn)行了籠統(tǒng)規(guī)定，行政自由裁量基準(zhǔn)不一，導(dǎo)致不同地區(qū)執(zhí)法人員裁量不同，造成諸多爭(zhēng)議。而對(duì)行政處罰自由裁量基準(zhǔn)進(jìn)行設(shè)置，是對(duì)自由裁量規(guī)定的細(xì)化，有助于構(gòu)建公平公正的執(zhí)法環(huán)境，使得行政處罰更加嚴(yán)謹(jǐn)合理，能有效避免執(zhí)法廉政風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。對(duì)此，在設(shè)置自由裁量基準(zhǔn)時(shí)，必須要對(duì)從重、從輕處罰的情形進(jìn)行明確，同時(shí)還要規(guī)定不同情形的罰款幅度，確保執(zhí)法人員有法可依。

2.4 加強(qiáng)執(zhí)法人員培養(yǎng)

執(zhí)法人員自身素養(yǎng)直接關(guān)系到消防監(jiān)督執(zhí)法工作的效能，是影響消防監(jiān)督執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的重要因素，因此必須要重視執(zhí)法人員的培訓(xùn)。一方面要樹(shù)立正確的培訓(xùn)理念，健全培訓(xùn)體制，為人才培養(yǎng)提供有力的支持。同時(shí)，還應(yīng)將培訓(xùn)體系建設(shè)放在消防監(jiān)督執(zhí)法部門(mén)日常管理工作首要位置，推進(jìn)培訓(xùn)常態(tài)化。另一方面要基于消防監(jiān)督執(zhí)法工作性質(zhì)，完善培訓(xùn)方案。監(jiān)督執(zhí)法部門(mén)必須要構(gòu)建完善的培訓(xùn)流程，覆蓋入職前、中、后等全過(guò)程。如，在入職前應(yīng)著重對(duì)消防監(jiān)督執(zhí)法環(huán)境進(jìn)行介紹，幫助其了解工作職責(zé)、環(huán)境及服務(wù)對(duì)象。在后期培訓(xùn)中，則應(yīng)強(qiáng)化對(duì)工作手段、執(zhí)法相關(guān)法律法規(guī)等培訓(xùn)，可采取理論教育與技能培訓(xùn)相結(jié)合的方式，加強(qiáng)對(duì)既往案例的分析，通過(guò)案例不斷提高執(zhí)法人員工作水平，促進(jìn)其職業(yè)素養(yǎng)的提升。

2.5 全面推行智能化執(zhí)法

隨著時(shí)代的不斷發(fā)展，消防監(jiān)督執(zhí)法手段亦發(fā)生改變，越來(lái)越多先進(jìn)設(shè)備、技術(shù)被引入到工作中，在一定程度上提高了執(zhí)法效能，有效規(guī)避了執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。在依法行政的宏觀(guān)背景下，消防監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代科技，構(gòu)建互聯(lián)互通的執(zhí)法系統(tǒng)，立足執(zhí)法數(shù)據(jù)共享這一根本目標(biāo)，推動(dòng)審批系統(tǒng)、監(jiān)管執(zhí)法系統(tǒng)與企業(yè)信息系統(tǒng)融合，為推行智能化執(zhí)法奠定良好基礎(chǔ)[4]。通過(guò)研發(fā)執(zhí)法App，借助GPS 定位就可以快速搜索出區(qū)域內(nèi)需要進(jìn)行消防檢查的企業(yè)或單位信息，同時(shí)還可以直接調(diào)閱以往檢查資料，觀(guān)看處罰記錄。而在檢查過(guò)程中，執(zhí)法人員可根據(jù)系統(tǒng)提示逐項(xiàng)檢查，并且系統(tǒng)還會(huì)對(duì)存在的問(wèn)題提供處罰建議和依據(jù)，自動(dòng)生成《責(zé)令改正通知書(shū)》。與傳統(tǒng)人工記錄相比，智能執(zhí)法更加全面，無(wú)監(jiān)管漏洞。而系統(tǒng)所提供的處罰依據(jù)還能減少人為引用法律條款不當(dāng)情況的發(fā)生。

3.結(jié)語(yǔ)

消防監(jiān)管執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，是新時(shí)期對(duì)廣大群眾需求的真實(shí)回應(yīng)，是消防部門(mén)順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的具體表現(xiàn)。推動(dòng)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，對(duì)于維護(hù)社會(huì)和諧、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保障生命財(cái)產(chǎn)安全而言都有著不可忽視的重要意義。對(duì)此，消防機(jī)關(guān)必須要予以高度重視，多措并舉推進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)。