CEPA框架下的廣東與澳門旅游合作政策法制研究

黃曉慧 張 倓

隨著《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡稱《大灣區(qū)規(guī)劃綱要》）的出臺，如何推進(jìn)落實(shí)發(fā)展規(guī)劃綱要成為三地政府的中心議題?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于支持深圳建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)的意見》的頒布，顯示出中央對粵港澳大灣區(qū)政治經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的高度重視。由于行政架構(gòu)與法律制度的差異，較之于國際幾大著名灣區(qū)和國內(nèi)長三角地區(qū)，粵港澳大灣區(qū)的合作發(fā)展更顯出法律關(guān)系的復(fù)雜性。政策疊加優(yōu)勢在開拓了粵港澳產(chǎn)業(yè)和區(qū)域合作發(fā)展更大發(fā)展空間的同時，也對粵港澳大灣區(qū)跨域性融合發(fā)展的制度化建設(shè)提出了新的挑戰(zhàn)。旅游業(yè)作為一項(xiàng)快速發(fā)展的服務(wù)型產(chǎn)業(yè)，與國家政治經(jīng)濟(jì)文化的開放創(chuàng)新程度密切相關(guān)。旅游合作能避開政治制度與意識形態(tài)差異，更容易達(dá)成共識，有效促進(jìn)互信與文化融合。①多元文化交融的澳門蘊(yùn)含著豐富的文化旅游資源，且廣東與澳門同屬粵語文化圈，有先天的文化親緣優(yōu)勢。CEPA框架下的各項(xiàng)雙邊協(xié)議，是粵港澳灣區(qū)“打造法治化、國際化、便利化的營商環(huán)境”②的法制基礎(chǔ)。本文就CEPA框架下的粵澳旅游合作“先行先試”安排進(jìn)行梳理，剖析粵澳進(jìn)一步深化旅游合作的政策制度疊加優(yōu)勢，以期促進(jìn)粵澳多元文化的交流與融合發(fā)展,推進(jìn)大灣區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的文化新高地、新業(yè)態(tài)的形成。

1 粵澳旅游產(chǎn)業(yè)合作發(fā)展的政策法制支撐和保障

2019年2月發(fā)布的《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》提出，要“全面準(zhǔn)確貫徹一國兩制”方針，充分發(fā)揮粵港澳綜合優(yōu)勢，深化內(nèi)地與港澳合作，進(jìn)一步提升粵港澳大灣區(qū)在國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和對外開放中的支撐引領(lǐng)作用”。③2019年3月發(fā)布的《政府工作報告》重申，要“落實(shí)粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要，促進(jìn)規(guī)則銜接，推動生產(chǎn)要素流動和人員往來便利化”。④為使上述政策精神落到實(shí)處，CEPA⑤框架協(xié)議以補(bǔ)充協(xié)議和專項(xiàng)協(xié)議的方式，為推進(jìn)粵澳旅游產(chǎn)業(yè)合作機(jī)制的不斷優(yōu)化提供了法制支撐和保障。

1.1 CEPA 框架下涉及旅游合作的規(guī)定及廣東“先行先試”承諾

《內(nèi)地與澳門關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》（以下簡稱《安排》），自簽署之日起，一直以《〈安排〉補(bǔ)充協(xié)議》的方式漸近式地推進(jìn)合作并補(bǔ)充完善法律文本。截止2013年8月29日，已經(jīng)簽署到《〈安排〉補(bǔ)充協(xié)議十》。此后至今，分別簽署了服務(wù)貿(mào)易自由化 、經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作 、投資等專項(xiàng)雙邊協(xié)議，其中均設(shè)立了旅游合作條款。CEPA框架下的粵澳旅游合作主要涉及旅游和旅游相關(guān)的服務(wù)部門。從時間順序上看，準(zhǔn)入門檻逐步降低，開放承諾逐步增加。

2003年10月17日簽署的《安排》承諾：（1）允許內(nèi)地部份城市居民個人赴澳門旅游，并不遲于2004年7月1日在廣東省全省范圍實(shí)施。（2）促進(jìn)相互旅游以及開展以珠江三角洲為基礎(chǔ)的對外推廣活動。（3）允許澳門服務(wù)提供者以獨(dú)資形式在內(nèi)地建設(shè)、改造和經(jīng)營飯店、公寓樓和餐館設(shè)施。（4）對澳門旅行社與內(nèi)地合資設(shè)立的由內(nèi)地?fù)碛卸鄶?shù)股權(quán)的合資旅行社無地域限制。⑥

2005年10月21日簽署的《〈安排〉補(bǔ)充協(xié)議二》承諾：降低澳門旅行社進(jìn)入內(nèi)地的準(zhǔn)入條件，即在內(nèi)地設(shè)立獨(dú)資旅行社的澳門旅游企業(yè)年營業(yè)額不低于 2500萬美元，在內(nèi)地設(shè)立合資旅行社的澳門旅游企業(yè)年營業(yè)額不低于1200萬美元。⑦

2006年6月26日簽署的《〈安排〉補(bǔ)充協(xié)議三》，對旅游領(lǐng)域進(jìn)一步放寬市場準(zhǔn)入條件。承諾允許在廣東省的澳門獨(dú)資或合資旅行社，可申請試點(diǎn)經(jīng)營廣東省居民（具有廣東省正式戶籍的居民）前往澳門、香港的團(tuán)隊旅游業(yè)務(wù)。該承諾開啟了CEPA框架下粵澳旅游合作的“先行先試”。⑧

2007年7月2日簽署的《〈安排〉補(bǔ)充協(xié)議四》，在廣東“先行先試”的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大了內(nèi)地向澳門開放旅游服務(wù)貿(mào)易的范圍，承諾：（1）澳門旅行社在內(nèi)地設(shè)立合資旅行社，年旅游經(jīng)營總額不低于800萬美元。（2）澳門旅行社在內(nèi)地設(shè)立獨(dú)資旅行社，年旅游經(jīng)營總額不低于1500萬美元。（3）允許在廣西、湖南、海南、福建、江西、云南、貴州和四川等省、自治區(qū)的澳門獨(dú)資或合資旅行社，申請試點(diǎn)經(jīng)營具有該省、自治區(qū)正式戶籍的居民前往澳門、香港的團(tuán)隊旅游業(yè)務(wù)。⑨

2008年7月30日簽署的《〈安排〉補(bǔ)充協(xié)議五》對旅游領(lǐng)域進(jìn)一步放寬市場準(zhǔn)入條件。增加了開放的旅游和旅游相關(guān)的服務(wù)部門和分部門，即C. 導(dǎo)游服務(wù)（CPC7472）。在具體承諾方面首次單列且僅對廣東：（1）委托廣東省審批澳門服務(wù)提供者在廣東設(shè)立獨(dú)資、合資或合作旅行社。該承諾將審批權(quán)下放給廣東省政府，實(shí)現(xiàn)了CEPA框架下粵澳旅游合作的“先行先試”。（2）允許澳門永久性居民中的中國公民參加內(nèi)地導(dǎo)游人員資格考試?？荚嚭细裾咭勒沼嘘P(guān)規(guī)定領(lǐng)取導(dǎo)游人員資格證書。該項(xiàng)資格許可有助于引進(jìn)香港導(dǎo)游專業(yè)人才。⑩

2009年5月11日簽署的《〈安排〉補(bǔ)充協(xié)議六》，承諾：（1）允許澳門永久性居民中的中國公民取得內(nèi)地出境旅游領(lǐng)隊證，并可受雇于內(nèi)地具有出境旅游業(yè)務(wù)經(jīng)營權(quán)的國際旅行社和獲準(zhǔn)經(jīng)營赴港澳團(tuán)隊旅游業(yè)務(wù)的澳門、香港旅行社。（2）經(jīng)營赴臺旅游的內(nèi)地組團(tuán)社可組織持有效《大陸居民往來臺灣通行證》及旅游簽注（簽注字頭為L）的游客以過境方式在澳門停留，以便利內(nèi)地及澳門旅游業(yè)界推出“一程多站”式旅游產(chǎn)品。?

2010年5月28日簽署的《〈安排〉補(bǔ)充協(xié)議七》承諾：允許在北京市和上海市設(shè)立的澳門獨(dú)資或合資旅行社，申請試點(diǎn)經(jīng)營北京市和上海市居民（具有北京市和上海市正式戶籍的居民）前往澳門、香港的團(tuán)隊旅游業(yè)務(wù)。?

2011年12月14日簽署的《〈安排〉補(bǔ)充協(xié)議八》，明確從以下三方面加強(qiáng)旅游合作：（1）聯(lián)合提升內(nèi)地與澳門旅游服務(wù)質(zhì)量，建立健全內(nèi)地與澳門旅游市場監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，規(guī)范旅游企業(yè)誠信經(jīng)營，維護(hù)游客合法權(quán)益。（2）推進(jìn)內(nèi)地與澳門旅游海外聯(lián)合推廣工作。聯(lián)合開發(fā)內(nèi)地與澳門“一程多站”旅游精品線路，有效利用海外旅游展覽會聯(lián)合開展宣傳推廣，進(jìn)一步密切兩地海外旅游辦事處的合作。（3）支持內(nèi)地與澳門旅游企業(yè)拓寬合作范疇。鼓勵和引導(dǎo)內(nèi)地與澳門旅游企業(yè)和社會資本互相進(jìn)入對方市場，重點(diǎn)支持澳門服務(wù)提供者在內(nèi)地設(shè)立旅行社；加強(qiáng)在旅游科技研發(fā)、景區(qū)景點(diǎn)開發(fā)方面的深度協(xié)作；探討旅游產(chǎn)業(yè)化合作的路徑。并承諾：優(yōu)化現(xiàn)有的廣東省“144 小時便利簽證”政策，放寬預(yù)報出境口岸的規(guī)定，適時研究調(diào)整成團(tuán)人數(shù)規(guī)定要求。?

2012年7月2日簽署的《〈安排〉補(bǔ)充協(xié)議九》承諾：（1）允許在內(nèi)地設(shè)立的澳門獨(dú)資或合資旅行社，申請經(jīng)營具有本省、自治區(qū)、直轄市正式戶籍的居民前往香港、澳門的團(tuán)隊旅游業(yè)務(wù)。（2）允許符合條件的1家內(nèi)地與澳門合資旅行社試點(diǎn)經(jīng)營內(nèi)地居民前往香港及澳門以外目的地（不含臺灣）的團(tuán)隊出境游業(yè)務(wù)。?

2013年8月30日簽署的《〈安排〉補(bǔ)充協(xié)議十》，承諾：（1）澳門服務(wù)提供者在內(nèi)地投資設(shè)立旅行社，無年旅游經(jīng)營總額的限制。（2）對澳門服務(wù)提供者在內(nèi)地設(shè)立旅行社的經(jīng)營場所要求、營業(yè)設(shè)施要求和最低注冊資本要求，比照內(nèi)地企業(yè)實(shí)行。（3）允許澳門服務(wù)提供者雇用的合同服務(wù)提供者以自然人流動的方式在內(nèi)地進(jìn)行本部門或分部門分類項(xiàng)以下的服務(wù)。?

2014年12月18日，簽署《〈安排〉關(guān)于內(nèi)地在廣東與澳門基本實(shí)現(xiàn)服務(wù)貿(mào)易自由化的協(xié)議》（以下簡稱《廣東協(xié)議》），旨在“推動內(nèi)地與澳門特別行政區(qū)（以下簡稱“雙方”）基本實(shí)現(xiàn)服務(wù)貿(mào)易自由化，進(jìn)一步提高雙方經(jīng)貿(mào)交流與合作的水平”。?該協(xié)議承諾：對旅游服務(wù)部門項(xiàng)下的A.飯店和餐飲服務(wù)（CPC641-643）、B.旅行社和旅游經(jīng)營者服務(wù)（CPC7471）、C.導(dǎo)游服務(wù)（CPC7472）、D.其他等四個分部門實(shí)施國民待遇。并對B項(xiàng)強(qiáng)調(diào)：獨(dú)資設(shè)立旅行社試點(diǎn)經(jīng)營內(nèi)地居民前往香港及澳門以外目的地（不含臺灣）的團(tuán)隊出境游業(yè)務(wù)限于5家。

2015年11月28日，在《廣東協(xié)議》“先行先試”的基礎(chǔ)上，簽署《〈安排〉服務(wù)貿(mào)易協(xié)議》。與《廣東協(xié)議》一樣，四個旅游服務(wù)分部門獲得國民待遇，允許5家澳門獨(dú)資旅行社試點(diǎn)經(jīng)營內(nèi)地居民團(tuán)隊出境游業(yè)務(wù)（不含臺灣）；在“飯店和餐飲服務(wù)”“導(dǎo)游服務(wù)”方面對澳門服務(wù)提供者實(shí)行國民待遇。?至此，旅游領(lǐng)域成為對澳門開放程度最高的服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域之一。

2017年12月18日，簽署《〈安排〉經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作協(xié)議》。該協(xié)議在其第五章即重點(diǎn)領(lǐng)域合作部分的第九條中重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)“旅游合作”，合作內(nèi)容包括：（1）支持澳門建設(shè)世界旅游休閑中心。（2）支持內(nèi)地與澳門旅游企業(yè)拓寬、深化旅游線路開發(fā)、宣傳推廣和人才培訓(xùn)等合作。推進(jìn)澳門多元旅游平臺建設(shè)。（3）利用海外旅游展覽展會等平臺開展聯(lián)合宣傳推廣，進(jìn)一步加強(qiáng)雙方駐外旅游辦事機(jī)構(gòu)的合作。（4）建立健全內(nèi)地與澳門旅游市場監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，推進(jìn)市場監(jiān)管信息交流、加強(qiáng)旅游執(zhí)法協(xié)作，規(guī)范旅游企業(yè)經(jīng)營行為，維護(hù)游客合法權(quán)益。（5）發(fā)揮粵港澳對接廣西、福建等內(nèi)地沿海省份的重要節(jié)點(diǎn)作用，豐富“一程多站”旅游精品線路，聯(lián)合開發(fā)海上絲綢之路旅游產(chǎn)品。（6）推動廣東省與澳門游艇自由行項(xiàng)目，豐富粵澳兩地的旅游資源。?該協(xié)議可謂是對多年來內(nèi)地與澳門旅游開放合作經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。綜上所述，CEPA框架下的旅游合作，尤其廣東“先行先試”的具體承諾、及《廣東協(xié)議》，為粵澳旅游合作的“先行先試”提供了政策指引和法制保障。對廣東“先行先試”的承諾，使得粵澳旅游服務(wù)提供者在廣東和澳門設(shè)立獨(dú)資、合資或合作旅行社更加便利，使得內(nèi)地與澳門在旅游方面的合作范圍更廣、產(chǎn)業(yè)互動更深、路線開發(fā)更豐富。

1.2 國務(wù)院、廣東省及澳門特區(qū)政府間涉及旅游合作的行政協(xié)議

為落實(shí)《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要(2008—2020年)》及上述《內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》(CEPA)及其補(bǔ)充協(xié)議，廣東省人民政府和香港特別行政區(qū)政府于2011年3月6日簽署《粵澳合作框架協(xié)議》。?盡管該協(xié)議設(shè)置了旅游合作的專項(xiàng)條款，但實(shí)際上，協(xié)議每章內(nèi)容都有涉及到旅游，凸顯了粵澳旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展與兩地的社會經(jīng)濟(jì)文化的開放、創(chuàng)新發(fā)展高度相關(guān)。該協(xié)議在“第三章產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展”第一至六條分別對旅游、會展、中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)、文化創(chuàng)意、金融、中小企業(yè)發(fā)展做了相應(yīng)規(guī)定。對其中的“第一條旅游”提出了粵澳合作的具體細(xì)化的六大發(fā)展目標(biāo)，如聯(lián)合推出“澳門歷史城區(qū)—開平碉樓—韶關(guān)丹霞山”世界遺產(chǎn)旅游專線，打造精品旅游。開發(fā)歷史文化、休閑度假、會議展覽、醫(yī)療保健、郵輪游艇等精品旅游項(xiàng)目，構(gòu)建不同主題、特色、檔次的多元旅游產(chǎn)品體系。共同開拓海外旅游市場，吸引國際游客，互享國際客源?；殡p方居民提供旅游通關(guān)、交通、支付等便利，建立旅游市場監(jiān)管和投訴處理協(xié)調(diào)機(jī)制，共同編制旅游合作規(guī)劃，形成區(qū)域旅游合作長遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略，推進(jìn)旅游合作從市場合作向培訓(xùn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制訂等全面合作轉(zhuǎn)化等。?該協(xié)議約定：“雙方每年提出實(shí)施本協(xié)議年度重點(diǎn)工作，經(jīng)雙方協(xié)商后，按情況共同或各自推動落實(shí)?！贝撕螅瑥V東省政府逐年發(fā)布經(jīng)粵澳政府簽發(fā)的《實(shí)施〈粵澳合作框架協(xié)議〉重點(diǎn)工作》，并逐年由省港澳辦組織實(shí)施粵港、粵澳合作框架協(xié)議上年度考核評估，確?？蚣軈f(xié)議落到實(shí)處。

2015年6月2日，澳門特區(qū)政府與國家旅游局簽署《內(nèi)地與澳門關(guān)于建立促進(jìn)澳門世界旅游休閑中心建設(shè)聯(lián)合工作委員會的協(xié)議》，主要內(nèi)容包括組成旅游聯(lián)合工作委員會、制訂工作規(guī)則、聯(lián)合宣傳推廣、內(nèi)地與澳門交流合作、行業(yè)管理、政策調(diào)研、區(qū)域合作等。該協(xié)議通過成立聯(lián)合工作委員會，強(qiáng)化了國家旅游局和澳門特區(qū)政府相關(guān)各方的緊密合作，有助于共同推進(jìn)澳門世界旅游休閑中心建設(shè)制度化。

2017年7月1日，國家發(fā)展和改革委員會、廣東省人民政府、香港特別行政區(qū)政府、澳門特別行政區(qū)政府在香港共同簽署了《深化粵港澳合作 推進(jìn)大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》。按照協(xié)議確立的合作目標(biāo)，旅游是重頭戲。該協(xié)議要求“將粵港澳大灣區(qū)建設(shè)成為更具活力的經(jīng)濟(jì)區(qū)、宜居宜業(yè)宜游的優(yōu)質(zhì)生活圈和內(nèi)地與港澳深度合作的示范區(qū)，攜手打造國際一流灣區(qū)和世界級城市群”。其中，澳門在粵港澳大灣區(qū)的定位更是以旅游業(yè)為排頭兵，“推進(jìn)澳門建設(shè)世界旅游休閑中心，打造中國與葡語國家商貿(mào)合作服務(wù)平臺，建設(shè)以中華文化為主流、多元文化共存的交流合作基地，促進(jìn)澳門經(jīng)濟(jì)適度多元可持續(xù)發(fā)展。

經(jīng)多年實(shí)踐證明，上述在CEPA框架下簽署的行政協(xié)議，有助于細(xì)化和制度化CEPA協(xié)議內(nèi)容，有效推進(jìn)各項(xiàng)粵澳旅游合作項(xiàng)目的具體落實(shí)。

1.3 國務(wù)院印發(fā)的《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》涉及粵澳旅游合作的內(nèi)容

2019年2月18日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡稱《規(guī)劃綱要》），集上述協(xié)議及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)之大成，重申要將粵港澳大灣區(qū)建設(shè)成“宜居宜業(yè)宜游的優(yōu)質(zhì)生活圈”?！痘洶暮献骺蚣軈f(xié)議》在落實(shí)《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要(2008—2020年)》的基礎(chǔ)上簽署，《規(guī)劃綱要》為促進(jìn)粵澳的緊密合作，提出了更高標(biāo)準(zhǔn)、更詳細(xì)、更明確的要求。在空間布局上，要求澳門“建設(shè)世界旅游休閑中心、中國與葡語國家商貿(mào)合作服務(wù)平臺，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)適度多元發(fā)展，打造以中華文化為主流、多元文化共存的交流合作基地。”在推進(jìn)大灣區(qū)旅游發(fā)展方面，《規(guī)劃綱要》有專門章節(jié)，具體明確“支持澳門建設(shè)世界旅游休閑中心，在澳門成立大灣區(qū)城市旅游合作聯(lián)盟，推進(jìn)粵港澳共享區(qū)域旅游資源，構(gòu)建大灣區(qū)旅游品牌，研發(fā)具有創(chuàng)意的旅游產(chǎn)品，共同拓展旅游客源市場，推動旅游休閑提質(zhì)升級?！?“支持澳門與鄰近城市探索發(fā)展國際游艇旅游，合作開發(fā)跨境旅游產(chǎn)品，發(fā)展面向國際的郵輪市場?！痹诼糜螛I(yè)發(fā)展急需的專業(yè)人才方面，《規(guī)劃綱要》明確“支持澳門建設(shè)中葡雙語人才培訓(xùn)基地，發(fā)揮澳門旅游教育培訓(xùn)和旅游發(fā)展經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢，建設(shè)粵港澳大灣區(qū)旅游教育培訓(xùn)基地”；“支持澳門加大創(chuàng)新型人才和專業(yè)服務(wù)人才引進(jìn)力度，進(jìn)一步優(yōu)化提升人才結(jié)構(gòu)”。在融入國家發(fā)展戰(zhàn)略、緊密合作共同參與“一帶一路”建設(shè)方面，“支持澳門以適當(dāng)方式與絲路基金、中拉產(chǎn)能合作投資基金、中非產(chǎn)能合作基金和亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行（以下簡稱亞投行）開展合作?！薄爸С窒愀?、澳門舉辦與‘一帶一路’建設(shè)主題相關(guān)的各類論壇或博覽會，打造港澳共同參與‘一帶一路’建設(shè)的重要平臺”。在推進(jìn)珠海橫琴粵港澳深度合作示范方面，“配合澳門建設(shè)世界旅游休閑中心，高水平建設(shè)珠海橫琴國際休閑旅游島，統(tǒng)籌研究旅客往來橫琴和澳門的便利措施，允許澳門旅游從業(yè)人員到橫琴提供相關(guān)服務(wù)?！薄爸С謾M琴為澳門發(fā)展跨境電商產(chǎn)業(yè)提供支撐，推動葡語國家產(chǎn)品經(jīng)澳門更加便捷進(jìn)入內(nèi)地市場。研究將外國人簽證居留證件簽發(fā)權(quán)限下放至橫琴。”旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與交通、金融、文化、商業(yè)等產(chǎn)業(yè)的相關(guān)度非常高，《規(guī)劃綱要》在各個章節(jié)都有相關(guān)的具體要求。例如“支持澳門發(fā)揮東西方多元文化長期交融共存的特色，加快發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)和文化旅游，建設(shè)中國與葡語國家文化交流中心?！薄霸鰪?qiáng)澳門、珠海等機(jī)場功能，推進(jìn)大灣區(qū)機(jī)場錯位發(fā)展和良性互動”；“支持香港、澳門、廣州、佛山（順德）弘揚(yáng)特色飲食文化，共建世界美食之都”，等等。

2 粵澳兩地進(jìn)一步深化旅游合作的政策法制疊加優(yōu)勢分析

粵澳目前的法制現(xiàn)狀是“一國兩制”下的兩個獨(dú)立的法律體系，顯然，粵港澳大灣區(qū)的進(jìn)一步深化合作面臨著比內(nèi)地幾大城市群更復(fù)雜的協(xié)調(diào)問題?；洶穆糜螛I(yè)合作的特色在于充分利用文化親緣（粵語、嶺南文化）、文化多元（葡語、拉丁文化）混融的優(yōu)勢。鑒于旅游合作易達(dá)成共識的特點(diǎn)，加之國家深化兩地旅游合作的政策法制疊加優(yōu)勢，粵澳旅游合作的格局是機(jī)遇大于挑戰(zhàn)。

從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀層面看，多年的實(shí)踐證明，CEPA框架下的旅游合作政策措施為旅游業(yè)發(fā)展帶來了良好的發(fā)展機(jī)遇。具體表現(xiàn)在五個方面：

第一，CEPA使得粵港澳及整個泛珠三角區(qū)域逐步進(jìn)入深層次的經(jīng)濟(jì)融合，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，為旅游業(yè)帶來了巨大的商機(jī)，奠定了良好的發(fā)展基礎(chǔ)。

第二，CEPA中關(guān)于“提高服務(wù)水平”的政策措施，有利于提高內(nèi)地旅游的競爭力。放開內(nèi)地旅游市場，一方面在于粵澳旅行社的合資或合作經(jīng)營中，有利于引進(jìn)和學(xué)習(xí)澳門旅游業(yè)的先進(jìn)技術(shù)和管理，全面提高內(nèi)地旅游業(yè)的素質(zhì)和市場競爭力，另一方面，更加激烈的市場競爭必將迫使內(nèi)地旅游企業(yè)提高經(jīng)營管理水平。

第三，CEPA框架下的補(bǔ)充協(xié)議、專項(xiàng)協(xié)議、行政協(xié)議，為粵澳旅游服務(wù)提供者在廣東和澳門設(shè)立獨(dú)資、合資或合作旅行社、合作策劃跨域旅游線路、加強(qiáng)兩地特色文化的交流與融合，提供了具體操作指引和運(yùn)行協(xié)調(diào)機(jī)制平臺。

第四，CEPA強(qiáng)調(diào)“旅游合作”，有利于加快內(nèi)地旅游業(yè)與國際旅游市場接軌的進(jìn)程。澳門是著名的國際旅游城市，在旅游市場的國際化經(jīng)營和規(guī)范管理上有著豐富的經(jīng)驗(yàn)。內(nèi)地旅游業(yè)通過與澳門的緊密合作，引進(jìn)新的服務(wù)規(guī)則、管理經(jīng)驗(yàn)和經(jīng)營理念，有利于加快建立更加符合國際規(guī)則的運(yùn)行機(jī)制，提升內(nèi)地旅游業(yè)的國際化水平。

第五，CEPA標(biāo)志著過去長期由市場自發(fā)推動的經(jīng)濟(jì)整合，走向了以市場和政府共同推動的經(jīng)濟(jì)整合，即由過去的功能性區(qū)域一體化向功能性與制度性并存的區(qū)域一體化發(fā)展。在CEPA框架下，產(chǎn)業(yè)合作從自發(fā)的民間形式提升到了政府主導(dǎo)的協(xié)調(diào)發(fā)展的新模式。通過粵港澳大灣區(qū)國際化城市群的幅射作用，將有助于泛珠三角政府之間建立合作機(jī)制及相應(yīng)的協(xié)調(diào)組織，無疑會推動區(qū)域旅游業(yè)的協(xié)同發(fā)展，全面提升泛珠三角的旅游業(yè)在國內(nèi)外的地位和品牌效應(yīng)。

目前，粵澳旅游合作政策的供給較為充足。但是，由于“一國兩制”導(dǎo)致的法域不同、行政架構(gòu)不同，CEPA及其框架下的兩地政府合作協(xié)議、規(guī)劃要落到實(shí)處，還需要進(jìn)一步協(xié)調(diào)。例如，《規(guī)劃綱要》不能直接適用于澳門特別行政區(qū)，其涉及澳門的規(guī)劃內(nèi)容，需要由國務(wù)院、廣東省人民政府和澳門特別行政區(qū)政府共同簽署CEPA框架下的補(bǔ)充協(xié)議、專項(xiàng)協(xié)議、行政協(xié)議，只有這樣，《規(guī)劃綱要》的內(nèi)容才能切實(shí)落實(shí)施。2016年9月有8日，澳門特別行政區(qū)政府正式發(fā)表《澳門特別行政區(qū)五年發(fā)展規(guī)劃（2016-2020年）》。這是澳門首份未來發(fā)展總體規(guī)劃，將世界旅游休閑中心作為澳門的發(fā)展戰(zhàn)略，以推進(jìn)“一個中心”“一個平臺”的建設(shè)為核心，該定位與《規(guī)劃綱要》基本一致。但今年已經(jīng)是2020年，需要澳門方面制定新的五年規(guī)劃。

此外，在建立健全內(nèi)地與澳門旅游市場監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，規(guī)范旅游企業(yè)誠信經(jīng)營，維護(hù)游客合法權(quán)益等方面，涉及到兩地各自法律的適用問題，不是兩地政府間出臺一些行政措施就能解決的，還需要司法方面的進(jìn)一步合作。限于篇幅，本文不再贅述。

3 CEPA框架下深化粵澳旅游合作的對策與建議

澳門兼屬粵語和葡語兩大文化圈，多元文化資源豐厚，是“一帶一路”建設(shè)的重要節(jié)點(diǎn)，在國家“一帶一路”大政方針的背景下，旅游合作的政策疊加優(yōu)勢明顯。把世界旅游休閑中心建設(shè)和“一帶一路”建設(shè)的重要節(jié)點(diǎn)緊密結(jié)合，更充分發(fā)揮澳門節(jié)點(diǎn)的作用，是粵澳旅游合作的中心點(diǎn)。結(jié)合文化與旅游元素，加強(qiáng)粵港澳大灣區(qū)城市之間的深度合作，對接大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃，將形成更大的合力，從而加快澳門世界旅游休閑中心的建設(shè)步伐,把粵澳旅游區(qū)打造成形象鮮明、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)優(yōu)化、服務(wù)設(shè)施齊全、綜合效益高的世界級旅游區(qū)。

3.1 完善政府和民間的旅游合作協(xié)調(diào)機(jī)制

兩地旅游合作機(jī)制的完善是進(jìn)一步深化粵澳旅游合作的重要基礎(chǔ)。針對兩地存在的行政區(qū)域的劃分和割據(jù)問題，粵澳旅游合作的當(dāng)務(wù)之急是實(shí)現(xiàn)粵澳地域的一體化，及完善政府、民間合作協(xié)調(diào)機(jī)制?；洶牡穆糜魏献魇紫葢?yīng)該是政府層面的合作，兩地政府要突破地域和行政區(qū)域的界限，從之前的功能合作轉(zhuǎn)為功能性與行政性相結(jié)合的合作。政府要進(jìn)一步開放市場，建立完善粵澳聯(lián)合平臺，降低旅游市場的準(zhǔn)入門檻和資本進(jìn)入的交易成本；鏟除阻礙兩地公平競爭的地區(qū)堡壘和行政堡壘，完善粵澳無障礙旅游區(qū)的建設(shè)。

簡化簽證和出入境手續(xù)。擴(kuò)大進(jìn)出口岸通過的能力，這包括在可行的基礎(chǔ)上增辟新口岸，用現(xiàn)代化技術(shù)手段進(jìn)行通關(guān)檢驗(yàn)，以縮短游客通關(guān)時間，延長各主要口岸的通關(guān)時間并保證24 小時全天候通關(guān)，以方便游客出入境。要進(jìn)一步簡化粵澳兩地出入境的簽證手續(xù)，特別是對于經(jīng)過澳門進(jìn)入廣東的國外游客，爭取開辦粵港澳大灣區(qū)內(nèi)地城市落地簽證業(yè)務(wù)，增加外國人144小時免簽證過境政策，允許內(nèi)地居民赴澳“自由行”多次往返，最大限度消除粵澳之間人流的體制障礙，減免簽證費(fèi)用。

進(jìn)一步加強(qiáng)雙方旅游管理部門的聯(lián)系和協(xié)調(diào)。兩地旅游管理部門應(yīng)設(shè)置專門機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)雙方的聯(lián)系和協(xié)調(diào)，及時通報和交流各種有關(guān)信息，并定時召開合作會議，商討和協(xié)調(diào)旅游合作發(fā)展中的各種問題，使兩地旅游管理部門的聯(lián)系制度化。要召開由粵港澳主管旅游的政府部門參與的旅游會議，定期討論粵澳旅游合作的方向極其存在的問題以及協(xié)調(diào)政策；成立官方協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，對粵澳旅游發(fā)展做出統(tǒng)一規(guī)劃，按照規(guī)劃發(fā)展旅游業(yè)；引導(dǎo)旅游經(jīng)濟(jì)要素在區(qū)域內(nèi)進(jìn)行合理流動和相互交流，以使各地的互補(bǔ)優(yōu)勢得以發(fā)揮；到海內(nèi)外旅游城市開展整體宣傳、推廣和招徠，為粵澳旅游企業(yè)對外開拓與對內(nèi)聯(lián)合創(chuàng)造條件；成立各類旅游企業(yè)協(xié)會，促使兩地旅行社、賓館、旅游商店，餐飲業(yè)以及交通企業(yè)，建立經(jīng)常性的業(yè)務(wù)和信息聯(lián)系，以共建本行業(yè)具有“靈、準(zhǔn)、快”特點(diǎn)的信息共享網(wǎng)，形成互為宣傳，互為推廣，相互合作的互動體系。

3.2 樹立凸顯各自特色的區(qū)域旅游整體形象

粵澳在旅游合作上存在著旅游產(chǎn)品同構(gòu)性現(xiàn)象以及競爭較為比較嚴(yán)重的問題。兩地在對外宣傳時，應(yīng)突出自身特色，根據(jù)自身的旅游資源優(yōu)勢，選擇有自身特色又與周邊區(qū)域旅游景點(diǎn)相協(xié)調(diào)的資源加以重點(diǎn)開發(fā)，形成本地主題景點(diǎn)，并相應(yīng)建設(shè)若干配套輔助景點(diǎn)，以形成有一定力度的，能反映當(dāng)?shù)靥厣淖罨镜穆糜稳?。如香港主要塑造國際時尚和世界著名自由商港形象；澳門主要塑造博彩旅游及中葡文化旅游；廣州旅游以嶺南文化和中國南大門等資源開發(fā)為基礎(chǔ)；佛山突出古鎮(zhèn)，瓷都及秋色等。除了突出各自的旅游特色，還要實(shí)施名牌精品化戰(zhàn)略，加強(qiáng)旅游資源的深度開發(fā)，挖掘、創(chuàng)造精品，培育粵澳旅游圈的旅游形象和旅游品牌，努力把粵澳旅游區(qū)建成中國精品旅游示范區(qū)。只有建立起鮮明的區(qū)域旅游整體形象，才能進(jìn)一步體現(xiàn)旅游資源和交通網(wǎng)絡(luò)的組合優(yōu)勢，從而促進(jìn)旅游業(yè)的發(fā)展。

3.3 利用政策疊加優(yōu)勢縱深整合粵澳旅游資源

區(qū)域旅游發(fā)展不平衡、旅游區(qū)域極化現(xiàn)象明顯，雙方合作的范圍主要集中在珠江三角洲地區(qū)，而澳門與粵東、粵西和粵北合作相對較少。但粵東、西、北部地區(qū)擁有全省最為豐富的旅游資源、最完好的自然生態(tài)環(huán)境和最淳樸多彩的民俗文化風(fēng)情，這些地區(qū)的旅游經(jīng)濟(jì)總量只占到全省的 20%，粵港澳旅游產(chǎn)業(yè)要素及旅游經(jīng)濟(jì)總量的 80%集中在珠三角發(fā)達(dá)地方，這明顯是旅游資源的浪費(fèi)，而且，粵東的惠州、汕尾、汕頭、潮州、揭陽、梅州和河源，粵北的韶關(guān)和清遠(yuǎn)，粵西的肇慶、云浮、茂名、 湛江、陽江和江門的旅游資源，對于游客來說更為新鮮，更具有民俗特色，這無疑對澳門游客和外國游客是非常有吸引力的。因此粵澳在進(jìn)行旅游合作規(guī)劃時，應(yīng)充分利用廣東自貿(mào)區(qū)及“一帶一路”等發(fā)展方略，將旅游合作作為區(qū)域產(chǎn)業(yè)合作的切入點(diǎn), 將粵西、粵北及粵東三地納入旅游合作的重點(diǎn)領(lǐng)域，延伸旅游商貿(mào)產(chǎn)業(yè)鏈，充分整合粵澳兩地旅游資源，挖掘有特色的新鮮的旅游資源要素，將游客盡量地引向粵東、粵北和粵西,重現(xiàn) 21世紀(jì)海上絲綢之路文商旅融合之盛況。

注釋：

① 黃曉慧、鄒開敏：《“一帶一路”戰(zhàn)略背景下的粵港澳大灣區(qū)文商旅融合發(fā)展》，載《華南師范大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2016年第3期，第106頁。

② 李克強(qiáng)：《政府工作報告（摘登）》，《 人民日報 》，2019年3月6日第2、3 版。

③ 《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，《 人民日報 》2019年02月19日 1 版。

④ 李克強(qiáng)：《政府工作報告（摘登）》，《 人民日報 》，2019年3月6日第2、3 版。

⑤ CEPA：Closer Economic Partnership Arrangement，即《關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》的英文簡稱。包括中央政府與香港特區(qū)政府簽署的《內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》、中央政府與澳門特區(qū)政府簽署的《內(nèi)地與澳門關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》。

⑥ 《〈內(nèi)地與澳門關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排〉 (協(xié)議正文)》，附件4：關(guān)于開放服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域的具體承諾。

⑦ 《〈內(nèi)地與澳門關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排〉補(bǔ)充協(xié)議二（正文）》，附件2:內(nèi)地向澳門開放服務(wù)貿(mào)易的具體承諾的補(bǔ)充和修正二。

⑧ 《〈內(nèi)地與澳門關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排〉補(bǔ)充協(xié)議三》，附件：內(nèi)地向澳門開放服務(wù)貿(mào)易的具體承諾的補(bǔ)充和修正三。

⑨ 《內(nèi)地與澳門關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》補(bǔ)充協(xié)議四，附件：內(nèi)地向澳門開放服務(wù)貿(mào)易的具體承諾的補(bǔ)充和修正四。

⑩ 《〈內(nèi)地與澳門關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排〉補(bǔ)充協(xié)議五》，附件：內(nèi)地向澳門開放服務(wù)貿(mào)易的具體承諾的補(bǔ)充和修正五。

? 《〈內(nèi)地與澳門關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排〉補(bǔ)充協(xié)議六》，附件：內(nèi)地向澳門開放服務(wù)貿(mào)易的具體承諾的補(bǔ)充和修正六。

? 《〈內(nèi)地與澳門關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排〉補(bǔ)充協(xié)議七》，附件：內(nèi)地向澳門開放服務(wù)貿(mào)易的具體承諾的補(bǔ)充和修正七。

? 《〈內(nèi)地與澳門關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排〉補(bǔ)充協(xié)議八》，附件：內(nèi)地向澳門開放服務(wù)貿(mào)易的具體承諾的補(bǔ)充和修正八。

? 《〈內(nèi)地與澳門關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排〉補(bǔ)充協(xié)議九》，附件：內(nèi)地向澳門開放服務(wù)貿(mào)易的具體承諾的補(bǔ)充和修正九。

? 《〈內(nèi)地與澳門關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排〉補(bǔ)充協(xié)議十》，附件：內(nèi)地向澳門開放服務(wù)貿(mào)易的具體承諾的補(bǔ)充和修正十。

? 《〈內(nèi)地與澳門關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排〉關(guān)于內(nèi)地在廣東與澳門基本實(shí)現(xiàn)服務(wù)貿(mào)易自由化的協(xié)議》序言，《安排》關(guān)于內(nèi)地在廣東與澳門基本實(shí)現(xiàn)服務(wù)貿(mào)易自由化的協(xié)議-附件1表1。

?《〈內(nèi)地與澳門關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排〉服務(wù)貿(mào)易協(xié)議》序言，表1：對商業(yè)存在保留的限制性措施（負(fù)面清單）。表2：跨境服務(wù)開放措施（正面清單）。

?《〈內(nèi)地與澳門關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排〉經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作協(xié)議》。

? 參閱《粵港合作框架協(xié)議》第六章：優(yōu)質(zhì)生活圈，第一條。

? 《粵澳合作框架協(xié)議》第三章產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展第一條旅游，第七條營商環(huán)境第二款。