——以柳州市柳江區(qū)為例"/>
韋慶卓
(柳州市柳江區(qū)自然資源局林政辦公室,廣西 柳州 545100)
參與森林督查工作的部門包括國家林業(yè)局、國家草原局、各區(qū)域監(jiān)測中心以及相應(yīng)的省市縣級林業(yè)部門。通過森林督查,能夠發(fā)現(xiàn)大量違規(guī)使用林地以及無證采伐林木的情況,為全面從嚴(yán)執(zhí)法提供了基礎(chǔ)信息。但是在工作中也存在效率低下的問題,這就要求有關(guān)部門必須不斷提高森林督查工作的效率,為生態(tài)文明建設(shè)奠定堅實基礎(chǔ)。
森林督查是針對各地森林資源的管理秩序、監(jiān)管責(zé)任落實情況以及破壞森林資源的違法犯罪行為是否能夠及時發(fā)現(xiàn)和查處等情況進行監(jiān)督檢查,可以督促各地更好的落實森林資源保護的目標(biāo)責(zé)任制度,建立起常態(tài)化的監(jiān)督管理和執(zhí)法機制,形成全面覆蓋的監(jiān)管體系,有助于森林資源保護管理水平的提高。森林督查工作是強化“綠水青山就是金山銀山”意識,實現(xiàn)生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的重要抓手,也是全面實現(xiàn)森林資源監(jiān)督管理制度化、法制化、規(guī)范化的長遠(yuǎn)大計,在推動社會可持續(xù)發(fā)展方面發(fā)揮著積極作用[1]。
以柳州市柳江區(qū)2018年的森林督查工作為例,在實際工作中發(fā)現(xiàn)了很多問題,如未經(jīng)相關(guān)手續(xù)非法使用林地,少批多占,在抽查的64個圖斑中,非法使用林地的圖斑達(dá)到21個,占據(jù)了總數(shù)的32.8%,而毀林開墾的情況有18個,占總數(shù)的28.13%,林業(yè)管理部門沒有重視森林督查工作,導(dǎo)致了工作效率偏低,無法很好地滿足森林管理和綠色發(fā)展的需求。
森林督查工作中的技術(shù)方案沿用了之前直屬規(guī)劃院的林地征占用檢查以及林木采伐檢查方案,有著非常專業(yè)的評價指標(biāo)和技術(shù)步驟,引用了大量的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范,技術(shù)要求相當(dāng)嚴(yán)格。而在強調(diào)全面普查的情況下,部分工作人員因為自身素質(zhì)等因素,存在執(zhí)行不到位的問題,如數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性較低,工作效率不高等,以伐區(qū)蓄積量測定為例,要求做好調(diào)查點的機械布設(shè),依照樣園方式來進行伐根測量,再對照根徑材積表,進行蓄積量的計算,在根徑材積表缺乏的情況下,需要進行樣本建模和導(dǎo)算工作,遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了一般林業(yè)工作人員的能力范圍[2]。
森林督查監(jiān)測過程具備很強的技術(shù)性,要求工作人員必須具備一定的林業(yè)調(diào)查專業(yè)知識,因此,需要切實加強技術(shù)指導(dǎo)。但是在實際工作中,相關(guān)部門往往都是將關(guān)注的重心放在了事后檢查評價方面,對于事前和事中技術(shù)指導(dǎo)不夠重視,這也容易導(dǎo)致數(shù)據(jù)復(fù)核環(huán)節(jié)出現(xiàn)各種各樣的問題,如數(shù)據(jù)完善實效性差、成本質(zhì)量改善效果差等。
森林督查工作提供的調(diào)查表格過于復(fù)雜繁瑣,調(diào)查的內(nèi)容雖然詳細(xì),但是很多都沒有必要,不少內(nèi)容都需要重復(fù)填寫,而一些不夠直觀的調(diào)查因子在填寫過程中很容易出錯,反復(fù)修改必然會導(dǎo)致工作效率的下降。應(yīng)該明確,森林督查是針對林政案件的系統(tǒng)性排查,強調(diào)對違規(guī)違法線索的快速查找,并不需要朝著司法調(diào)查的方向延伸,因此如果設(shè)置過多過細(xì)的調(diào)查內(nèi)容,只會影響工作的效率[3]。
在當(dāng)前的森林督查工作中,存在移交圖斑眾多、驗證工作量巨大、違規(guī)違法項目多、查處難度大等問題。例如,在廣西柳江區(qū)的一些縣級單位,移交的圖斑平均可以達(dá)到數(shù)百個,其中林地和采伐相關(guān)的圖斑占據(jù)了40%左右的比例,需要工作人員對現(xiàn)有的數(shù)據(jù)資料進行查證,開展現(xiàn)地測量,然后進行數(shù)據(jù)信息的填寫,對于多數(shù)縣級單位而言,并不能勝任相應(yīng)的工作,過多地移交圖斑也會引發(fā)工作重點不突出的問題,使得森林督查的重點無法集中在違規(guī)使用林地、無證采伐林木方面,基于此,需要適當(dāng)降低小面積以及零星采伐項目調(diào)查的要求。
在實施森林督查核實驗證工作的過程中,柳州市柳江區(qū)因為資金、技術(shù)等因素的影響,導(dǎo)致一部分能夠用于資料驗證的基礎(chǔ)材料沒有能夠?qū)崿F(xiàn)電子化,也無法及時提供,造成了初期工作量巨大,信息填記缺乏全面性和系統(tǒng)性,部分縣市區(qū)域甚至在調(diào)查初期就難以找全基礎(chǔ)材料,對無證采伐進行盲目定性,但是在之后又找到不少采伐證,數(shù)據(jù)存在反復(fù)的問題,工作量的增加導(dǎo)致了工作效率的下降。
在首次啟動森林督查工作時,衛(wèi)片收集的啟動時間相對較晚,加上判讀區(qū)域時間較長,于當(dāng)年6月底才正式完成數(shù)據(jù)的移交工作,而有相當(dāng)一部分地區(qū)直到接收完數(shù)據(jù)后,才開始依照數(shù)據(jù)進行經(jīng)費的落實以及督查隊伍的建設(shè),甚至剛剛開始人員培訓(xùn),在這種情況下,部分區(qū)域直到10月中旬,依然沒有完成縣級自查工作。也有部分管理機構(gòu)存在走形式的情況,從表面上看雖然完成了上級部門規(guī)定的自查任務(wù),但是缺乏對于總體進度以及工作質(zhì)量的有效管控,影響了工作的實施效果[4]。
應(yīng)該明確,森林督查是全面從嚴(yán)林政執(zhí)法中一種非常重要的工具,需要做到上下齊心、多頭用力,才能真正達(dá)到預(yù)期效果。在實際操作過程中,應(yīng)該調(diào)動各市縣林業(yè)部門對于森林督查工作的積極性,將森林督查作為年度核心工作來落實,并就同級人民政府的責(zé)任進行強調(diào),追究工作不積極、管理不到位的責(zé)任。
在開展森林督查工作時,應(yīng)該強調(diào)最小信息集的原則,對于非必要信息或者非重要信息,可以不納入調(diào)查內(nèi)容,通過這樣的方式來對基層工作的難度和工作量進行簡化。結(jié)合柳州柳江區(qū)的具體情況分析,一是應(yīng)該在圖斑移交完成后,直接進行簡單驗證信息的填寫工作,其內(nèi)容包含前期地類、現(xiàn)狀地類、違法使用林地面積、違法采伐林木面積以及影像變化原因等;二是違法項目情況表的填記應(yīng)該僅針對違法違規(guī)使用林地項目,如果違法占地項目查處中需要劃分多個階段,則應(yīng)該做好填記內(nèi)容的動態(tài)追加,對于合法項目,只需要提供粗略信息即可;三是對于無證采伐,應(yīng)該做好動態(tài)備注,不需要單獨進行項目表的填記工作,可以在處置的過程中,動態(tài)增加備注信息;四是面積和蓄積的調(diào)查都不需要過分強調(diào)精確,因為森林督查工作中測量達(dá)到的面積數(shù)據(jù)和蓄積數(shù)據(jù)并不能取代司法鑒定,主要是對違法項目的實際情況進行表述,同時也可以作為行政處罰的依據(jù),其準(zhǔn)確性只需要達(dá)到二類調(diào)查深度即可[5]。
通過森林督查網(wǎng)絡(luò)綜合平臺的建設(shè),能夠促進督查工作統(tǒng)一高效目標(biāo)的順利實現(xiàn),以網(wǎng)絡(luò)化平臺為支撐,可以將相應(yīng)的數(shù)據(jù)信息和技術(shù)資料提供給不同的工作人員,也能夠隨時進行數(shù)據(jù)審核、技術(shù)指導(dǎo)以及匯總分析等工作,推動信息的交流與共享??紤]到違法項目的查處屬于一個時間跨度不確定,同時又循序漸進的過程,將其進展動態(tài)展示出來,能夠為管理工作的跟進提供便利,省級協(xié)調(diào)國土、農(nóng)業(yè)、建設(shè)等部門實現(xiàn)土地利用資源數(shù)據(jù)的共享,做到“一張藍(lán)圖繪到底”。
森林督查需要建立起相應(yīng)的技術(shù)服務(wù)與保障體系,保證方法得當(dāng)?shù)耐瑫r,對責(zé)任進行明確,合理安排活動,將國家與省級設(shè)計院在資料核對、現(xiàn)地調(diào)查以及數(shù)據(jù)入庫等環(huán)節(jié)的指導(dǎo)作用最大限度的發(fā)揮出來,充分考慮廣西省柳江區(qū)的實際情況,同時也應(yīng)該重視駐派監(jiān)督專員、林政管理部門都對于違規(guī)違法項目的查處和督辦作用,切實強化技術(shù)指導(dǎo)與服務(wù)。
森林督查工作中,數(shù)據(jù)核實驗證工作量巨大,而且存在違法案件取證難度大,刑事案件處理流程復(fù)雜等情況,這也決定了不能對森林督查工作進行“一刀切”,而是應(yīng)該突出重點,逐步查處,對于疑似圖斑的驗證核實必須優(yōu)先完成,這也是其他相關(guān)工作實施的基礎(chǔ),對涉及重要保護地案件,或者面積較大的違法占用林地案件,應(yīng)該做到優(yōu)先處理,小面積無證采伐以及鄉(xiāng)村建設(shè)等可以適當(dāng)壓后;如果項目的情況比較復(fù)雜,可以在后續(xù)對相關(guān)信息進行補充登記,森林督查工作狀況的考評也不能單純關(guān)注完成率,還應(yīng)該關(guān)注年度推進狀況等[6]。
森林督查作為全面從嚴(yán)實施林政執(zhí)法的重要保障,在推動生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮著積極作用,項目實施過程中要求推進的常態(tài)化和高效率,借助有效的措施和方法,調(diào)動各方主體參與的積極性,對責(zé)任進行明確,通過簡化基層工作難度、建設(shè)網(wǎng)絡(luò)綜合平臺、強化技術(shù)指導(dǎo)服務(wù)、關(guān)注重點工作環(huán)節(jié)等措施,提升森林督查工作的效率和效果。