公共圖像信息公民查閱權(quán)的生成邏輯與實(shí)現(xiàn)路徑
——基于帕累托最優(yōu)理論視角*

夏松潔 黃明儒

近年來(lái)我國(guó)不斷發(fā)生各類與公共圖像信息查閱權(quán)有關(guān)的案件，例如：丟失財(cái)物無(wú)法得到尋找線索，公民不能及時(shí)有效地挽回?fù)p失；①老人與兒童走失后，難以獲得其行蹤作為參考進(jìn)行尋找；②還有一些重要的案件證據(jù)無(wú)法被查閱，導(dǎo)致人身權(quán)益受侵犯后難以有效維權(quán)，如2017年11月的北京市“紅黃藍(lán)”幼兒園虐童案、2008年的深圳市“海事局官員猥褻女童案”，③都是因關(guān)鍵證據(jù)監(jiān)控視頻錄像由于“意外”情況而無(wú)法進(jìn)行查閱，使得受到侵害的兒童權(quán)益難以得到有效保護(hù)。上述問(wèn)題都與公共圖像信息公民查閱權(quán)息息相關(guān)，本文擬探討公共圖像信息公民查閱權(quán)創(chuàng)設(shè)的必要性與科學(xué)性，以期為推進(jìn)這一問(wèn)題的立法提供參考。

一、創(chuàng)設(shè)公共圖像信息公民查閱權(quán)的必要性

所謂公共圖像信息公民查閱權(quán)，是指公民因人身、財(cái)產(chǎn)等權(quán)益遭受侵害，基于及時(shí)了解權(quán)利被侵害的情形與減少損失、及時(shí)有效保護(hù)合法權(quán)益的目的，而自主查看公共視頻監(jiān)控系統(tǒng)中與之

關(guān)聯(lián)的圖像信息的一種權(quán)利。公共圖像信息公民查閱權(quán)應(yīng)當(dāng)至少包含三個(gè)要件：其一，“公民的人身、財(cái)產(chǎn)等權(quán)益遭受侵害”，查閱權(quán)屬于救濟(jì)性權(quán)利，是為了恢復(fù)原有的權(quán)利狀態(tài)，以實(shí)現(xiàn)矯正正義之目的；④其二，公民的原權(quán)利之恢復(fù)具有時(shí)間緊迫性，如果不能及時(shí)、盡快采取措施進(jìn)行原權(quán)利的救濟(jì)與恢復(fù)，很可能導(dǎo)致公民的合法權(quán)益無(wú)法挽回的嚴(yán)重后果；其三，“與遭受侵害之公民有關(guān)的信息”，意味著在公民查閱公共安全監(jiān)控系統(tǒng)的視頻圖像信息過(guò)程中，只允許對(duì)存儲(chǔ)在公共安全視頻系統(tǒng)中涉及到受損公民的、并且具有關(guān)聯(lián)性的圖像信息片段進(jìn)行查閱，與其無(wú)關(guān)的圖像信息則禁止查閱。

(一)創(chuàng)設(shè)公民查閱權(quán)是完善公民基本權(quán)利保障的需要

就公共圖像信息公民查閱權(quán)而言，現(xiàn)有的法律規(guī)范相關(guān)條款基本未涉及，一些地方只規(guī)定公安機(jī)關(guān)、國(guó)家安全機(jī)關(guān)以及縣級(jí)以上行政主管部門，因司法工作、行政執(zhí)法工作或者調(diào)查、處置突發(fā)事件的需要，可以查閱、調(diào)取、復(fù)制公共圖像信息，⑤而并未規(guī)定當(dāng)公民權(quán)益受到侵犯或者威脅時(shí)，其具有及時(shí)、便捷查閱公共圖像信息監(jiān)控系統(tǒng)中視頻資料的權(quán)利。這極大地降低了公民維護(hù)自身合法權(quán)益的效率、提高了公民維權(quán)的門檻；同時(shí)也增加了公安機(jī)關(guān)對(duì)公共視頻圖像信息系統(tǒng)進(jìn)行反復(fù)查詢、調(diào)閱的工作負(fù)荷，造成了行政或者司法資源的浪費(fèi)和司法成本的增加。

公共圖像信息公民查閱權(quán)的創(chuàng)設(shè)涉及到我國(guó)公民的切身權(quán)益，理論上存在不同的觀點(diǎn)：一是知情權(quán)說(shuō)。該說(shuō)對(duì)查閱權(quán)的創(chuàng)設(shè)持一種開放的態(tài)度，⑥認(rèn)為公共圖像信息公民查閱權(quán)是我國(guó)公民基本權(quán)利中的“知情權(quán)”的一種衍生權(quán)利，創(chuàng)設(shè)公共圖像信息公民查閱權(quán)能夠讓公民原有的知情權(quán)等權(quán)利得到更進(jìn)一步的有效落實(shí)，提倡最大限度的開放公共圖像信息的查閱渠道與查閱范圍。二是隱私權(quán)說(shuō)。該說(shuō)對(duì)查閱權(quán)的創(chuàng)設(shè)持一種保留的態(tài)度，⑦認(rèn)為有權(quán)查閱公共圖像信息的人數(shù)越多，圖像信息泄露的可能性越大，⑧公共圖像信息公民查閱權(quán)的創(chuàng)設(shè)將導(dǎo)致私權(quán)利的濫用，增加泄露視頻信息中涉及的他人隱私、國(guó)家秘密、商業(yè)秘密等風(fēng)險(xiǎn)，必須對(duì)公共圖像信息進(jìn)行嚴(yán)格控制與限制查閱才能保證國(guó)家與個(gè)人的信息安全。

雖然上述兩種觀點(diǎn)對(duì)公共圖像信息公民查閱權(quán)持不同態(tài)度，但其出發(fā)點(diǎn)都是希冀公民的基本權(quán)利得到更好的保障。基于此，我們不妨從兼顧折衷的角度出發(fā)，尋求一種在合理限縮他人的隱私權(quán)基礎(chǔ)上給予公民一定查閱權(quán)的有效路徑。具體而言，即在堅(jiān)持賦予公民以公共圖像信息查閱權(quán)的前提下，對(duì)公民查閱權(quán)進(jìn)行一定的限制，設(shè)立相關(guān)配套的程序性條款，以保證在公民的知情權(quán)與他人的隱私權(quán)之間實(shí)現(xiàn)平衡。

(二)創(chuàng)設(shè)公民查閱權(quán)是限制行政權(quán)在公共圖像信息領(lǐng)域擴(kuò)張的要求

誠(chéng)如隱私權(quán)說(shuō)所持的理由之一，公共信息圖像收集和使用侵入了公民隱私領(lǐng)域是我們不得不承認(rèn)的事實(shí)，⑨易言之，公民以放棄部分隱私權(quán)法益為代價(jià)，向行政部門收集公共信息圖像作出讓步，這種讓步絕不能是毫無(wú)底線的，它應(yīng)當(dāng)以行政部門履行社會(huì)公共事務(wù)管理職能所需要犧牲公民隱私權(quán)的最小程度為限，⑩對(duì)于行政部門是否超出此必要限度，公民有監(jiān)督的權(quán)利和必要，否則，行政部門使用公共圖像信息的過(guò)程極易發(fā)生“越軌”的情形。例如，2011年綿陽(yáng)高速公路上一男子一邊開車一邊摸坐在副駕座位上女子的胸部，被電子眼抓拍且該圖片被曝光在網(wǎng)上，然后兩位當(dāng)事人被“人肉搜索”，其個(gè)人隱私受到侵犯，承受了巨大的壓力。本案中，有關(guān)行政部門對(duì)監(jiān)控視頻的使用，顯然遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出維護(hù)交通安全所需，實(shí)屬以行政執(zhí)法之名，對(duì)當(dāng)事人個(gè)人隱私的不法侵害?？梢?，設(shè)置公民查閱權(quán)，對(duì)行政機(jī)關(guān)管理公共圖像信息系統(tǒng)，尤其是使用公共信息圖像的行為進(jìn)行監(jiān)督，是預(yù)防行政權(quán)力在公共圖像信息領(lǐng)域擴(kuò)張的必要措施。

二、創(chuàng)設(shè)公共圖像信息公民查閱權(quán)的邏輯自洽：以帕累托最優(yōu)理論為基礎(chǔ)

公共圖像信息公民查閱權(quán)的創(chuàng)設(shè)在我國(guó)地方立法層面已有探索，但公民查閱權(quán)與公民隱私權(quán)存在沖突是無(wú)可回避的事實(shí)。如何在公民的知情權(quán)與他人的隱私權(quán)之間實(shí)現(xiàn)妥當(dāng)?shù)钠胶?？關(guān)于這個(gè)問(wèn)題，目前學(xué)界尚少理論層面的探究，筆者擬以帕累托最優(yōu)理論作為探討公民查閱權(quán)設(shè)置的理論基礎(chǔ)。

(一)運(yùn)用帕累托最優(yōu)理論的外部證成

所謂帕累托最優(yōu)理論，是指假定固有的一群人和可分配的資源，從一種分配狀態(tài)到另一種分配狀態(tài)的變化中，在沒(méi)有使任何人境況變壞的前提下，使得至少一個(gè)人變得更好。帕累托最優(yōu)是公平與效率的“理想王國(guó)”。公共圖像信息公民查閱權(quán)的創(chuàng)設(shè)，其最終目標(biāo)也在于實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的帕累托最優(yōu)化配置、不同權(quán)利之間的平衡與保障。公民在公共視頻監(jiān)控系統(tǒng)中查閱的是與自身具有關(guān)聯(lián)性的圖像信息片段，在此過(guò)程中可能會(huì)牽涉到他人信息的隱私權(quán)；查閱權(quán)強(qiáng)調(diào)的是個(gè)人信息的開放與獲取，而隱私權(quán)則凸顯的是個(gè)人信息的保護(hù)與限制，二者表面上處于不可調(diào)和的狀態(tài)，但我們可以依據(jù)帕累托最優(yōu)理論，通過(guò)采取一定的限定程序與規(guī)則，更好的保障這兩種權(quán)利。

按照帕累托最優(yōu)的理論，需要滿足“交易最優(yōu)”這一前提，才能達(dá)到帕累托最優(yōu)的狀態(tài)。所謂“交易最優(yōu)”，是指對(duì)于一定量的產(chǎn)出物品，當(dāng)在任意兩個(gè)消費(fèi)者之間分配，并提高一個(gè)消費(fèi)者的效用時(shí)，不降低另一消費(fèi)者的效用是不可能的，此時(shí)的交換可以稱為是有效率的。我們可以通過(guò)埃奇沃思盒狀圖(Edgeworth box)進(jìn)行更加直觀的分析與闡釋(圖1)。

圖1

在圖1中，假定兩種產(chǎn)品分別為X和Y，兩個(gè)消費(fèi)者分別為A和B。盒子的水平長(zhǎng)度表示整個(gè)經(jīng)濟(jì)中第一種產(chǎn)品X的數(shù)量，垂直高度表示第二種產(chǎn)品Y的數(shù)量。OA為第一個(gè)消費(fèi)者A的原點(diǎn)，OB為第二個(gè)消費(fèi)者B的原點(diǎn)。從OA水平向右測(cè)量消費(fèi)者A對(duì)第一種商品X的消費(fèi)量XA，垂直向上測(cè)量他對(duì)第二種商品Y的消費(fèi)量YA；從OB水平向左測(cè)量消費(fèi)者B對(duì)第一種商品X的消費(fèi)量XB，垂直向下測(cè)量他對(duì)第二種商品Y的消費(fèi)量YB。盒中的任意一點(diǎn)(如：a點(diǎn))，對(duì)應(yīng)于消費(fèi)者A的消費(fèi)量(XA，YA)和消費(fèi)者B的消費(fèi)量(XB，YB)。此時(shí)將成立以下公式：

為了判斷圖1中全部可能的產(chǎn)品分配狀態(tài)之中帕累托最優(yōu)狀態(tài)的理想極值，需要引入消費(fèi)者偏好信息，即加入每個(gè)消費(fèi)者的無(wú)差異曲線(例如：ⅠA、ⅡA、ⅢA與ⅠB、ⅡB、ⅢB)。

在圖1中的任意一點(diǎn)，如果它處在消費(fèi)者A和B的兩條無(wú)差異曲線的交點(diǎn)(如：a點(diǎn))上，就不是帕累托最優(yōu)狀態(tài)。因?yàn)樵谶@種情況下，總存在帕累托改進(jìn)的余地，亦即總是可以改變?cè)摖顟B(tài)，進(jìn)而使得至少有一個(gè)人的狀態(tài)變好，而沒(méi)有人的狀態(tài)變壞。

當(dāng)消費(fèi)者A和B的兩條無(wú)差異曲線相切時(shí)，其邊際替代率恰好相等，此時(shí)交易雙方得到最大滿足，即e點(diǎn)是兩個(gè)消費(fèi)者均衡點(diǎn)。在該交易點(diǎn)上，兩種商品X和Y的邊際替代率相等，即兩個(gè)交易者A和B的兩種商品邊際效用MUx、MUy之比相等,這是交易的帕累托最優(yōu)實(shí)現(xiàn)條件。

之所以引入帕累托最優(yōu)理論作為公共圖像公民查閱權(quán)的創(chuàng)設(shè)根據(jù)，主要是因?yàn)榘Ｆ嫖炙己袪顖D所代表的數(shù)量關(guān)系模型中，研究者通過(guò)尋找消費(fèi)者均衡點(diǎn)，促成互為制約關(guān)系的A與B達(dá)成交易雙方最大滿足狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)狀態(tài)。而公民查閱權(quán)與公民隱私權(quán)之間誠(chéng)然存在矛盾關(guān)系，但兩者最終都指向維護(hù)公民合法權(quán)益這一目標(biāo)。通過(guò)對(duì)上述經(jīng)濟(jì)學(xué)模型的分析，我們可以在法學(xué)領(lǐng)域探尋一條既無(wú)需過(guò)度限縮公民隱私權(quán)，又能保護(hù)公民查閱權(quán)，從而實(shí)現(xiàn)公民整體利益最大化的最優(yōu)解決路徑。

(二)公共圖像信息公民查閱權(quán)的權(quán)利證成

眾所周知，公共安全視頻監(jiān)控錄像中攝錄了每個(gè)公民在公共場(chǎng)所的各種個(gè)人信息，也就涉及到他人的隱私權(quán)。與此同時(shí)，公民查閱權(quán)又屬于一項(xiàng)需要行使的權(quán)利，這項(xiàng)權(quán)利的行使在一定程度上將對(duì)他人的隱私權(quán)進(jìn)行介入。此二者彼此之間存在著沖突與博弈，整體上保持著此消彼長(zhǎng)、動(dòng)態(tài)平衡的總趨勢(shì)。這種動(dòng)態(tài)平衡的情況，類似在埃奇沃思盒狀圖中的OA與OB二者，隱私權(quán)與公民查閱權(quán)之間的力量變化情況，可以映射到圖1中的任何一點(diǎn)，這些點(diǎn)都符合上述公式：

既然上述兩種權(quán)利存在著沖突，那么我們?cè)趧?chuàng)設(shè)公民查閱權(quán)的過(guò)程中，必然會(huì)讓二者原本此消彼長(zhǎng)的動(dòng)態(tài)平衡產(chǎn)生變化。在賦予了當(dāng)事人查閱權(quán)利之后，處于該動(dòng)態(tài)平衡之中的他人隱私權(quán)受到了限縮，從而產(chǎn)生了一種新的動(dòng)態(tài)平衡狀態(tài)。具體而言，在隱私權(quán)與公民查閱權(quán)二者無(wú)差別曲線的節(jié)點(diǎn)中，可以表示為下圖2的實(shí)際表現(xiàn)樣態(tài)。

根據(jù)前述“兩條無(wú)差異曲線的交點(diǎn)，并不是帕累托最優(yōu)狀態(tài)”這一原理，在圖2中，可以說(shuō)明隱私權(quán)與公民查閱權(quán)的兩條無(wú)差異曲線的交點(diǎn)f，不屬于隱私權(quán)與公民查閱權(quán)之間力量對(duì)比動(dòng)態(tài)平衡中的最優(yōu)點(diǎn)。在這種情況下，存在著帕累托改進(jìn)的余地，改變這一非最優(yōu)化的狀態(tài)，進(jìn)而達(dá)到“至少有一個(gè)人的狀態(tài)變好，而沒(méi)有人的狀態(tài)變壞”的理想狀態(tài)，亦即能夠既可以對(duì)他人的隱私權(quán)只進(jìn)行合理限縮，同時(shí)又可以保障公民查閱權(quán)能夠及時(shí)有效的行使。

圖2 公民查閱權(quán)保護(hù)得到提高的帕累托改進(jìn)

為了達(dá)到帕累托最優(yōu)的理想狀態(tài)，我們可以假設(shè)公民查閱權(quán)無(wú)差異曲線a保持不變，將代表他人隱私權(quán)的無(wú)差異曲線e向左下方位平移，平移至e曲線與a曲線產(chǎn)生切點(diǎn)為止，也就出現(xiàn)了切點(diǎn)b。根據(jù)上文提及的“兩條無(wú)差異曲線相切時(shí)，其邊際替代率相等，雙方得到最大滿足，二者的邊際效用比相等，從而達(dá)到帕累托最優(yōu)的狀態(tài)”，切點(diǎn)b也就是帕累托最優(yōu)狀態(tài)出現(xiàn)的平衡點(diǎn)。此時(shí)，隱私權(quán)與公民查閱權(quán)之間出現(xiàn)了邊際替代率相等的情形，雙方都得到最大滿足、邊際效用比相同，從而隱私權(quán)與公民查閱權(quán)二者之間的博弈結(jié)果產(chǎn)生了最優(yōu)方案。

值得注意的是，切點(diǎn)b出現(xiàn)的前提在于將代表隱私權(quán)e的無(wú)差異曲線降低，才能產(chǎn)生提高對(duì)公民查閱權(quán)保護(hù)的結(jié)果，從而實(shí)現(xiàn)帕累托改進(jìn)的目標(biāo)。因?yàn)槿绻辉谝欢ǔ潭壬虾侠硐蘅s他人隱私權(quán)的保護(hù)強(qiáng)度，則隱私權(quán)的無(wú)差異曲線e明顯超出了平衡點(diǎn)b的要求，而導(dǎo)致隱私權(quán)無(wú)差異曲線e與公民查閱權(quán)曲線a在實(shí)際動(dòng)態(tài)運(yùn)行過(guò)程中的交點(diǎn)并未落在交換效率線(VV’)的上面，也就使得邊際效用MUx、MUy無(wú)法達(dá)到相等的情形。因此，需要合理限縮隱私權(quán)的保護(hù)強(qiáng)度，從而保障公民查閱權(quán)的正常行使。另需要說(shuō)明的是，由于我國(guó)在此之前尚未賦予公民對(duì)公共圖像信息的查閱權(quán)利，這里討論的是一種從無(wú)到有的公民查閱權(quán)之創(chuàng)設(shè)，因此另一種“將公民查閱權(quán)曲線進(jìn)行向上平移，在c點(diǎn)與隱私權(quán)產(chǎn)生切點(diǎn)”之情況并不屬于本文的討論范圍，此不贅述。

綜上所述，如果想要達(dá)到公民查閱權(quán)帕累托最優(yōu)的理想狀態(tài)，實(shí)際上需要進(jìn)行兩項(xiàng)帕累托改進(jìn)的工作：其一，降低隱私權(quán)無(wú)差異曲線e，其二，將隱私權(quán)無(wú)差異曲線e進(jìn)行平移。如此則公民查閱權(quán)與隱私權(quán)兩條無(wú)差異曲線將產(chǎn)生切點(diǎn)與平衡點(diǎn)，使得公民查閱權(quán)與隱私權(quán)二者都可以滿足“交易最優(yōu)”這一前提條件，在這個(gè)平衡點(diǎn)上也就達(dá)到了帕累托最優(yōu)的理想狀態(tài)。

三、公共圖像信息公民查閱權(quán)的構(gòu)造設(shè)想

基于上述思考，筆者認(rèn)為創(chuàng)設(shè)公共圖像信息公民查閱權(quán)主要需要從確立基本原則入手，并由此提出具體的立法設(shè)想。

(一)堅(jiān)持以比例原則作為基本原則

德國(guó)法學(xué)家拉倫茨認(rèn)為，法益之間的平衡“尚須適用比例原則、最微侵害手段或盡可能微小限制的原則”，為了使公民查閱權(quán)與隱私權(quán)兩種不同的法益，在沖突的過(guò)程中達(dá)到動(dòng)態(tài)平衡，選擇“最小侵害”方式來(lái)達(dá)到目的，有必要將比例原則作為創(chuàng)設(shè)公共圖像信息公民查閱權(quán)的基本原則。而且根據(jù)前述“降低隱私權(quán)曲線”方法，必須將他人的隱私權(quán)限縮在一定的合理范圍之內(nèi)，這種限縮也同樣涉及到比例的問(wèn)題，因而比例原則應(yīng)當(dāng)成為公共圖像信息公民查閱權(quán)創(chuàng)設(shè)的根據(jù)與原則。

“比例原則”的基本要旨在于衡量限制的目的與手段之間的輕重，以保障法益的均衡。比例原則主要涉及手段與目的的關(guān)系、手段選擇的合理性、利益關(guān)系的合比例性，要求在達(dá)成法律目的的多種方式中，應(yīng)選擇對(duì)公民權(quán)利最小侵害的方式，亦即已經(jīng)沒(méi)有任何其他能給公民造成更小侵害而又能達(dá)成目的的措施來(lái)取代該項(xiàng)措施了。

比例原則的上述特點(diǎn)與要求，正好與帕累托最優(yōu)理論中“不可能再有更多的帕累托改進(jìn)的余地”之內(nèi)容相吻合。因而可以借助比例原則，合理限縮隱私權(quán)的權(quán)重，從而達(dá)到“降低隱私權(quán)曲線”這一帕累托改進(jìn)的目標(biāo)。

(二)追求立法設(shè)計(jì)的平衡

公安部2016年起草的國(guó)務(wù)院《公共安全視頻圖像信息系統(tǒng)管理?xiàng)l例(征求意見稿)》并未涉及公民查閱權(quán)的內(nèi)容，僅僅在其中第二十一條以“公共圖像信息特殊使用”這一條款賦予了公權(quán)力機(jī)關(guān)可以查閱、調(diào)取、復(fù)制公共圖像信息的權(quán)力，未涉及公民查閱權(quán)的設(shè)置。

公共圖像信息公民查閱權(quán)的創(chuàng)設(shè)，意味著在公共信息查閱領(lǐng)域?qū)裰闄?quán)內(nèi)容之落實(shí)。建議在《公共安全視頻圖像信息系統(tǒng)管理?xiàng)l例(征求意見稿)》第二十一條“信息特殊使用”的基礎(chǔ)上，增設(shè)公民查閱權(quán)。將原來(lái)公權(quán)力機(jī)關(guān)查閱、調(diào)取、復(fù)制公共圖像信息的規(guī)定作為第一款，而增設(shè)“公民查閱權(quán)”作為第二款?；凇半[私權(quán)與公民查閱權(quán)曲線產(chǎn)生切點(diǎn)時(shí)，才能達(dá)到二者的平衡點(diǎn)”，該款具體設(shè)計(jì)如下：“公民因人身、財(cái)產(chǎn)等權(quán)益遭受侵害，情況緊急的，經(jīng)公共安全視頻圖像信息系統(tǒng)權(quán)利主體同意并記錄身份信息后，可以查看公共安全視頻圖像信息系統(tǒng)中與之相關(guān)聯(lián)的圖像信息，但不得翻拍、復(fù)制和調(diào)取”。之所以需要經(jīng)過(guò)公共安全視頻圖像信息系統(tǒng)權(quán)利主體同意，是對(duì)于公共圖像信息的數(shù)據(jù)控制者的權(quán)利之尊重。如果增加這一款，可以使《公共安全視頻圖像信息系統(tǒng)管理?xiàng)l例》更加符合當(dāng)前社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況，健全我國(guó)公共圖像信息的查閱制度。

這一款有關(guān)公民查閱權(quán)行使或者啟動(dòng)的具體條件設(shè)置，可以在隱私權(quán)與公民查閱權(quán)之間找到合適的“平衡點(diǎn)”：其一，公民查閱權(quán)行使的前提條件只能是基于因人身、財(cái)產(chǎn)等權(quán)益遭受侵害且情況緊急的情形。通常情形下，公民查閱權(quán)與他人的隱私權(quán)之間呈此消彼長(zhǎng)的對(duì)立態(tài)勢(shì)，要?jiǎng)?chuàng)設(shè)公民查閱權(quán)就要求對(duì)隱私權(quán)保護(hù)進(jìn)行一定的限縮，因此，在創(chuàng)設(shè)公民查閱權(quán)過(guò)程中必須遵循比例原則，盡量保證查閱權(quán)和隱私權(quán)雙方所涉法益的均衡，選擇用“最小侵害”的方式達(dá)成維護(hù)公民合法權(quán)益的目的。故公民查閱權(quán)行使的前提條件只能是基于因人身、財(cái)產(chǎn)等權(quán)益遭受侵害且情況緊急的情形，這是公民查閱權(quán)行使的實(shí)質(zhì)條件。

其二，公民查閱權(quán)行使的形式條件是公民必須向公共圖像信息系統(tǒng)的權(quán)利單位主動(dòng)提供公民身份信息進(jìn)行登記備案，并對(duì)所需要查閱的相關(guān)公共圖像信息的具體事由及公共圖像信息攝取的起止時(shí)間等基本情況進(jìn)行登記。這是出于對(duì)他人的個(gè)人信息安全的考慮而設(shè)定的前置程序，防范可能引起的個(gè)人信息泄露之風(fēng)險(xiǎn)。賦予公民查閱權(quán)是出于維護(hù)公民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益目的而犧牲一部分隱私權(quán)法益的讓步，但這并不等于放棄對(duì)隱私權(quán)法益的保護(hù)。帕累托最優(yōu)是公平與效率的“理想王國(guó)”，在創(chuàng)設(shè)公民查閱權(quán)時(shí)，必須通過(guò)一定的程序，協(xié)調(diào)公民查閱權(quán)與隱私權(quán)之間的平衡，付出最低的成本來(lái)保障公民查閱權(quán)，并盡可能減小對(duì)隱私權(quán)的不良影響，實(shí)現(xiàn)維護(hù)公民權(quán)益的目的，設(shè)置相關(guān)前置程序正體現(xiàn)了這一點(diǎn)。對(duì)公民行使查閱權(quán)設(shè)置身份信息和事由登記的前置性程序能夠?qū)裥惺共殚啓?quán)所必需具備的前提條件和必要性進(jìn)行審查，有效防止公民查閱權(quán)的濫用。公共圖像信息系統(tǒng)中所包含的個(gè)人信息隨時(shí)可能被“有心人”利用，作為不法獲利和實(shí)施其他不法行為的工具，對(duì)查閱者的身份信息進(jìn)行登記能夠震懾一部分試圖以行使查閱權(quán)為借口、獲取他人信息從事非法活動(dòng)的人。若有行為人通過(guò)行使查閱權(quán)獲取他人信息并非法使用，侵犯他人隱私權(quán)的，通過(guò)其預(yù)先登記的身份信息，也有助于盡快鎖定侵權(quán)主體，制止其繼續(xù)實(shí)施不法行為，對(duì)已經(jīng)造成的權(quán)利侵害進(jìn)行補(bǔ)救，防止隱私權(quán)損害結(jié)果的擴(kuò)大。公民身份信息登記程序的設(shè)置一方面有助于公民與公共圖像信息系統(tǒng)使用單位之間基本互信的建立，另一方面使得公民查閱權(quán)的行使具備了登記備案的性質(zhì)，有助于公民行使查閱權(quán)行為的規(guī)范化，也有利于因該類公共圖像信息被濫用侵害他人個(gè)人隱私權(quán)時(shí)的追責(zé)。

其三，公民行使查閱權(quán)的限制性條件是不得翻拍、復(fù)制和調(diào)取公共安全監(jiān)控視頻系統(tǒng)中的圖像信息，更不得擅自提供給他人或傳播。根據(jù)帕累托最優(yōu)理論，在創(chuàng)設(shè)公民查閱權(quán)時(shí)，若要達(dá)到理想的“最優(yōu)化狀態(tài)”，就要在一定程度上對(duì)隱私權(quán)保護(hù)進(jìn)行合理限縮，從而使二者之間達(dá)到新的動(dòng)態(tài)平衡的狀態(tài)。規(guī)定不得翻拍、復(fù)制、調(diào)取和不得擅自提供、傳播的限制性條件，是控制隱私權(quán)保護(hù)限縮處于合理限度內(nèi)所必需。根據(jù)帕累托最優(yōu)理論，達(dá)到最優(yōu)狀態(tài)時(shí)會(huì)滿足交換最優(yōu)條件，通常情況下，被侵權(quán)人從公共圖像資料中獲知有效信息后，查閱權(quán)創(chuàng)設(shè)的直接目的已經(jīng)被實(shí)現(xiàn)了，此時(shí)，無(wú)論隱私權(quán)如何限縮，公民查閱權(quán)如何擴(kuò)張，社會(huì)群體都無(wú)法從中獲得更大的利益。更有甚者，復(fù)制傳播公共圖像的行為不僅不能對(duì)救濟(jì)公民相關(guān)權(quán)益提供有效幫助，還會(huì)侵犯到公共圖像信息中所包含的個(gè)人信息隱私，造成新的權(quán)利侵害后果(侵犯其他公民的隱私權(quán))。按照帕累托最優(yōu)理論，資源從一種分配狀態(tài)到另一種分配狀態(tài)的變化中，使得至少一個(gè)人變得更好的前提是不使任何人境況變壞，而上述隱私權(quán)遭侵犯的后果恰恰違背了這一前提，并未達(dá)到最優(yōu)狀態(tài)。因此，公民對(duì)公共圖像信息的使用應(yīng)當(dāng)限于查閱。根據(jù)比例原則的要求，在達(dá)成法律目的的多種方式中，應(yīng)選擇對(duì)公民權(quán)利最小侵害的方式，不得不復(fù)制、傳播包含公民隱私信息的公共圖像信息資料，這有利于保證公民查閱權(quán)的正確行使以及權(quán)利不被濫用，降低隱私權(quán)侵權(quán)風(fēng)險(xiǎn)。

公民在行使公共圖像信息查閱權(quán)時(shí)應(yīng)當(dāng)遵守公共圖像信息的使用、保密制度，不得擅自提供、傳播涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和公民個(gè)人隱私的公共圖像信息。隱私大體由“免于被他人所觀看或探知”以及“獨(dú)立于社會(huì)或免于他人干涉的欲望”二者共同構(gòu)成。在我國(guó)注重保護(hù)個(gè)人信息與公民隱私的總體趨勢(shì)下，對(duì)涉及隱私的公共圖像信息之保密要求也是符合保護(hù)他人隱私信息安全的措施。

帕累托最優(yōu)狀態(tài)需要帕累托改進(jìn)的不斷進(jìn)行才能實(shí)現(xiàn)，上述公共圖像信息公民查閱權(quán)的構(gòu)造設(shè)想的目標(biāo)在于建立當(dāng)事人與其他公民之間的良性互動(dòng)，在互動(dòng)過(guò)程中達(dá)到不同權(quán)利之間協(xié)調(diào)共存的“平衡點(diǎn)”，基于目的與程序的正當(dāng)性要求進(jìn)行一定限制，相對(duì)降低了侵犯公眾隱私的顧慮，這樣既可以保障公民查閱權(quán)的正常行使，也可以在最大程度上保護(hù)其他公民的隱私權(quán)利，還可以方便公民對(duì)公權(quán)力機(jī)關(guān)執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督。

結(jié) 語(yǔ)

伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，公眾對(duì)于自身的權(quán)利保障提出了新的訴求。基于管控社會(huì)、維護(hù)公共秩序的目的，公共監(jiān)控設(shè)備遍及各個(gè)角落，為行政機(jī)關(guān)管理與服務(wù)社會(huì)提供了助力。但是，公民同樣對(duì)公共監(jiān)控設(shè)備收集到的公共圖像信息具有使用需求，因此存在著創(chuàng)設(shè)公共圖像信息公民查閱權(quán)保障公民知情權(quán)的必要性。公共圖像信息公民查閱權(quán)制度的創(chuàng)設(shè)是一個(gè)從無(wú)到有的過(guò)程，該權(quán)利的提出與增設(shè)需要經(jīng)過(guò)科學(xué)的論證。公民查閱權(quán)與隱私權(quán)之間存在沖突與博弈，在公民查閱權(quán)的創(chuàng)設(shè)過(guò)程中，必須對(duì)這種沖突進(jìn)行回應(yīng)。應(yīng)當(dāng)注意的是，創(chuàng)設(shè)公民查閱權(quán)與保護(hù)隱私權(quán)的核心出發(fā)點(diǎn)都是更好地保障公民的合法權(quán)益，基于此，我們也就能夠在實(shí)現(xiàn)公民整體利益最大化的前提下，借助帕累托改進(jìn)的思路，得出尋找最優(yōu)利益平衡點(diǎn)的解決方案。我們以帕累托改進(jìn)為方法論指引，堅(jiān)持比例原則為基本原則，對(duì)公共圖像信息公民查閱權(quán)的權(quán)利構(gòu)造提出了具體設(shè)想，在不過(guò)度限縮隱私權(quán)的前提下，創(chuàng)設(shè)公共圖像信息公民查閱權(quán)，達(dá)到保障公民合法權(quán)益的帕累托最優(yōu)狀態(tài)。希冀我們通過(guò)帕累托最優(yōu)理論的視角，對(duì)公共圖像信息公民查閱權(quán)創(chuàng)設(shè)的探討，能夠?yàn)槲覈?guó)增設(shè)公共圖像信息公民查閱權(quán)的立法完善提供有益參考。

①新浪網(wǎng)：《鄭州男子將萬(wàn)元遺落銀行被拿走，欲看監(jiān)控處處碰壁》，http://henan.sina.com.cn/news/2016-02-05/detail-ifxpfhzk8960637.shtml，2019年12月15日。

②方晴：《廣州擬規(guī)定：遇小孩走丟等突發(fā)情況個(gè)人可即查監(jiān)控》，http://www.chinanews.com/sh/2016/08-31/7989179.shtml，2019年12月15日。

③新華網(wǎng)：《深圳海事局官員涉嫌猥褻女童》，http://news.sina.com.cn/z/shzhgywxnt，2019年12月15日。

④陽(yáng)庚德：《矯正正義：侵權(quán)責(zé)任正當(dāng)性論證的必要條件》，廣州：《學(xué)術(shù)研究》，2013年第6期，第57頁(yè)。

⑤例如：《重慶市公共安全視頻圖像信息系統(tǒng)管理辦法》(2016年8月1日生效)第25條、《廣州市公共安全視頻系統(tǒng)管理規(guī)定》(2017年5月1日生效，2017年10月18日修訂)第18條、《北京市公共安全圖像信息系統(tǒng)管理辦法》(2006年12月15日公布，2007年4月1日實(shí)施)第16條，等等。

⑥符向軍：《“緊急查看權(quán)”是一種法治創(chuàng)新》，北京：《人民法院報(bào)》，2016年9月3日，第2版。

⑦史洪舉：《對(duì)緊急查看監(jiān)控權(quán)應(yīng)當(dāng)設(shè)定適當(dāng)邊界》，寧波：《寧波日?qǐng)?bào)》，2016年9月8日，第8版。

⑧李曉明：《公共視頻監(jiān)控系統(tǒng)與隱私保護(hù)的法律規(guī)制——以上海世博會(huì)為視角》，濟(jì)南：《法學(xué)論壇》，2009年第1期，第26頁(yè)。

⑨李曉明：《論公共視頻監(jiān)控系統(tǒng)對(duì)公民隱私權(quán)的影響》，北京：《法學(xué)雜志》，2010年第11期，第28頁(yè)。

⑩梅揚(yáng)：《比例原則的適用范圍與限度》，北京：《法學(xué)研究》，2020年第2期，第67頁(yè)。