智慧城市治理國際學(xué)術(shù)前沿動(dòng)態(tài)研究

■ 孫彤宇 SUN Tongyu 史文彬 SHI Wenbin

0 引言

隨著我國城市發(fā)展從快速建設(shè)時(shí)期逐步向精細(xì)化調(diào)整和完善時(shí)期轉(zhuǎn)型，城市治理的概念上升到一個(gè)比較重要的議事日程；同時(shí)，國家層面對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)，使得城市治理的問題顯得尤為重要。一方面，精細(xì)化治理和高質(zhì)量發(fā)展已成為城市規(guī)劃和設(shè)計(jì)界備受關(guān)注的熱門話題[1]；另一方面，受全球城市化進(jìn)程和資源短缺及全球氣候變化的挑戰(zhàn)，城市可持續(xù)發(fā)展的總體目標(biāo)必然成為城市發(fā)展的長遠(yuǎn)訴求，而智慧城市的技術(shù)體系則為這種可持續(xù)的長遠(yuǎn)目標(biāo)提供了技術(shù)上的可能性[2]。在智慧城市研究和實(shí)踐領(lǐng)域，人們也越來越認(rèn)識到人類在可持續(xù)城市發(fā)展中的重要作用。強(qiáng)調(diào)社會和文化的可持續(xù)性，以及城市體系中人的作用，利用智能技術(shù)作為解決社會問題、滿足居民需求和促進(jìn)協(xié)作參與的工具，是智慧城市2.0[3]的主要特征。從對城市治理的高度關(guān)切到利用智能技術(shù)實(shí)現(xiàn)智慧城市治理，是當(dāng)前研究城市治理的重要議題，國際上已經(jīng)有相當(dāng)數(shù)量的關(guān)于智慧城市治理的文獻(xiàn)和相關(guān)實(shí)踐。本文將對這一領(lǐng)域的前沿研究進(jìn)行全面梳理，探索智慧城市治理的框架和模式，探討智慧治理的未來研究議題，以期對我國城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程提供借鑒，以提高治理過程效率和改善治理的成果。

1 智慧城市治理的概念和要素

“智慧城市治理”這個(gè)概念，單從字面看可以有兩種理解方式：在眾多城市治理和智慧城市的文獻(xiàn)中，有些是針對目前智慧城市建設(shè)和發(fā)展過程中的城市治理問題，探討的是以智慧城市為對象的治理（Urban Governance for Smart City)；而大多情況下，探討的則是植入智能技術(shù)的城市治理（Smart Urban Governance)。但不管哪種理解，探討的問題都是類似的。其主要背景來自于城市可持續(xù)發(fā)展的總體目標(biāo)要求下，利用新興的信息通訊技術(shù)和大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈、人工智能等技術(shù)，來實(shí)現(xiàn)城市運(yùn)行的智慧化，也包括城市治理的智慧化。

1.1 概念

城市治理一直是城市研究領(lǐng)域一個(gè)重要的主題。關(guān)于治理，現(xiàn)代西方治理理論的主要?jiǎng)?chuàng)始人之一奧斯特羅姆（Ostrom）認(rèn)為，治理理論提倡政府與公民在國家公共事務(wù)相關(guān)的管理活動(dòng)和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域中進(jìn)行共治的價(jià)值追求[4]。治理是治理者為了提供公共服務(wù)而制定和實(shí)施規(guī)則的能力[5]。在政治學(xué)中，治理可以被定義為一種新的管理復(fù)雜社會問題的模式，是基于政府與非公共利益相關(guān)者的合作[6]。在對治理問題的討論中，包含了誰治理（治理主體）、治理什么（治理對象）、怎么治理（治理模式）和治理意義（治理目的）的討論。真正將現(xiàn)代治理與政治學(xué)或工商學(xué)科中的管理區(qū)分開的本質(zhì)內(nèi)容，在于行為主體的改變,從單一的政府或管理者轉(zhuǎn)變?yōu)檎?、公眾及利益相關(guān)者的多重行為主體。在城市治理研究領(lǐng)域，皮耶爾（Pierre）提出了城市治理的4個(gè)特點(diǎn)：①城市治理應(yīng)該被理解為公共利益與私人利益交融和協(xié)調(diào)的過程；② 地方政府組織的能力對于城市治理至關(guān)重要；③不同的城市治理模式體現(xiàn)了不同的價(jià)值觀和立場；④城市治理所處的文化背景也很重要[7]。城市治理或者說對城市的治理，可以定義為政府和非政府行動(dòng)者制定城市公共政策的協(xié)作過程[8]。目前，最為前沿的現(xiàn)代城市治理研究主要圍繞著政府和非政府機(jī)構(gòu)上下互動(dòng)的公共管理過程和能力展開，通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系等方式實(shí)施對城市公共事務(wù)的管理，來實(shí)現(xiàn)各方利益最大化。因此，中間溝通協(xié)作的順暢和模式的效率直接關(guān)系到治理效果的好壞，其過程顯得尤為重要。

智能技術(shù)在城市發(fā)展領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用，為城市治理提供了強(qiáng)大支撐；信息通信技術(shù)(ICTs)與城市運(yùn)營的融合，又生成了全球城市（Telicity）、信息城市（Information City）和數(shù)字城市（Digital City）等概念[9]。當(dāng)前，城市治理研究中提出的網(wǎng)絡(luò)化治理、數(shù)字化治理、算法治理等作為公共治理的技術(shù)和工具，已經(jīng)成為智慧城市治理的手段。以吉芬格（Giffinger）教授提出的智慧城市6個(gè)維度中，智慧治理作為智慧城市的組成部分，是主動(dòng)和開放的結(jié)構(gòu)，主要包括決策參與、公共和社會服務(wù)、治理的透明性、政策等內(nèi)容[10]。智慧城市治理是通過使用信息和通信技術(shù)來創(chuàng)造新的人類協(xié)作形式，以實(shí)現(xiàn)更優(yōu)結(jié)果和更開放的治理過程[11]。

1.2 智慧城市治理的三大要素

盡管涉及城市治理的相關(guān)要素有很多，包括治理目標(biāo)、利益相關(guān)者、協(xié)作方式、決策機(jī)制等等，但從總體上講，主要有三大要素，即智慧工具、智慧模式和智慧成果。這3個(gè)要素進(jìn)一步闡釋了智慧城市治理的概念，也是我們理解智慧城市治理的主要指標(biāo)。

1.2.1 智慧工具

智慧工具是智慧治理的第一大要素，是體現(xiàn)城市治理智慧化的主要特征。它包含一系列基于信息通信技術(shù)（ICT）、物聯(lián)網(wǎng)（IoT）及其他科學(xué)技術(shù)的硬件與軟件。其中，硬件包含了數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施和各種科技終端設(shè)備[12]；軟件包含了社會媒體、互聯(lián)網(wǎng)、公開數(shù)據(jù)、公民傳感器等用來加強(qiáng)公民和城市政府之間合作的各種公共服務(wù)的平臺[13]。人們熟知的電子政務(wù)（E-governance）或數(shù)字政府就是其中的一個(gè)重要類型，它通過對信息通信技術(shù)的密集利用，以新的系統(tǒng)使用互聯(lián)網(wǎng)作為網(wǎng)關(guān)或接口，將人們和政府互相連接，是一種提升各級政府機(jī)構(gòu)治理能力和提供更好服務(wù)的電子媒介[14]。此外，城市大數(shù)據(jù)平臺也已成為開發(fā)城市新治理模式的關(guān)鍵智慧工具，為城市決策提供與治理目標(biāo)相一致的數(shù)據(jù)支撐[15]。以各類軟件為載體的算法治理工具，以其準(zhǔn)確性和速度，幫助實(shí)現(xiàn)公共部門的職能，以更好地體現(xiàn)透明性和公眾監(jiān)管，成為城市治理過程中不可或缺的智慧工具[16]。隨著人工智能技術(shù)的發(fā)展，算法治理在未來具有廣泛的應(yīng)用前景?？傊?，智慧工具的突破性作用在于通過信息通信技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)和數(shù)字技術(shù)及人工智能技術(shù)等帶來治理的民主化、治理過程的透明性、公眾參與度的提高，以有效、快捷、方便、公平和具有成本效益的方式，為智慧城市治理提供了新的機(jī)會。

1.2.2 智慧模式

智慧治理的第二大要素是智慧模式，這是體現(xiàn)城市治理智慧化的核心要素。城市并不僅僅因?yàn)樾屡d的技術(shù)本身變得更智慧，而是通過對新興技術(shù)的利用，建立了新型人類協(xié)作方式，才能實(shí)現(xiàn)更好的治理效果，這是智慧城市的本質(zhì)。因此，智慧治理模式主要通過外部協(xié)作與參與方式，以及組織內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制和決策過程的智慧化來實(shí)現(xiàn)[17]。由于智能技術(shù)的植入，使得原本在城市治理過程中最重要也是最難的部分，即政府與公眾以及各類利益相關(guān)者之間的協(xié)作關(guān)系，可以根據(jù)治理的對象和目標(biāo)來進(jìn)行更好的安排和協(xié)作。

在目前的智慧城市治理實(shí)踐和研究中，有諸如協(xié)作治理（Collaborative governance)、混合治理(hybrid governance)或多主體治理(Multiactor governance)、參與性治理（participatory governance）等智慧治理模式。其中：①協(xié)作治理是一種新興的、以協(xié)商一致為導(dǎo)向的、由公共和私人利益相關(guān)者共同參與的決策模式[18]，這種治理模式的有效性對于信息采集和披露的充分性及利益相關(guān)者的參與程度有較高的要求，因而借助城市大數(shù)據(jù)和信息通訊技術(shù)及未來的人工智能等技術(shù)，使協(xié)作治理成為許多與城市公共事務(wù)相關(guān)的治理對象的決策智慧治理模式[19]；② 混合治理或多主體治理主要針對城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的治理，通過市場驅(qū)動(dòng)、利益相關(guān)者網(wǎng)絡(luò)和響應(yīng)機(jī)制的治理結(jié)構(gòu)，保證城市治理的公正性、保證自下而上的市場動(dòng)力與專家意見的結(jié)合及投入收益上的透明性，這也依賴于智慧技術(shù)的支撐才能充分實(shí)現(xiàn)[20]；③參與性治理指的是基于“眾包（crowdsourcing）”的治理流程解決方案，主要是利用信息通信技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)社交軟件的參與性來加強(qiáng)公眾參與的熱情與主動(dòng)性，目前主要應(yīng)用于與城市可持續(xù)相關(guān)的社會和環(huán)境領(lǐng)域的治理[21]。可見，隨著新興智能技術(shù)的不斷發(fā)展，未來智慧治理模式在建立新型人類協(xié)作方式上具有廣闊的前景。

1.2.3 智慧成果

智慧治理的第三大要素是智慧成果，這是城市治理智慧化的目標(biāo)。智慧治理的成果主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)績效、社會公平（市民為中心）、生態(tài)績效、災(zāi)害管理、人力資源素質(zhì)提升和政府服務(wù)能力提升等6個(gè)方面：①智慧治理可提高公共服務(wù)和資源利用的效率，從而大大提升了經(jīng)濟(jì)增長的績效[22]；② 通過城市數(shù)據(jù)平臺和電子政務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大大加強(qiáng)了治理過程的透明性和公眾參與性，真正實(shí)現(xiàn)以公眾為中心，可體現(xiàn)社會公平的城市治理[23]；③在城市可持續(xù)發(fā)展方面，通過智慧城市技術(shù)的廣泛應(yīng)用，可在提高居民生活質(zhì)量的同時(shí)，將城市發(fā)展對環(huán)境的影響降至最低，極大地提升了城市環(huán)境的生態(tài)績效[24]；④在災(zāi)害管理方面，智能技術(shù)能夠即時(shí)提供服務(wù)，在城市治理中對緊急情況作出快速反應(yīng)，并制定平衡的風(fēng)險(xiǎn)管理對策[25]；⑤在智慧治理模式下，提高市民的受教育程度和吸引較高教育程度的人力資源，是一項(xiàng)重要的智慧城市成果[26]；⑥通過智慧治理，政府改變了與公眾和各類利益相關(guān)者的關(guān)系，通過電子政務(wù)平臺和社交媒體等手段形成在線互動(dòng)，從而提升政府的服務(wù)能力[27]。

2 智慧城市治理的框架和相關(guān)技術(shù)

2.1 智慧城市治理的總體框架

智慧城市治理框架指的是治理全過程操作的架構(gòu)，涵蓋了戰(zhàn)略、實(shí)施和評估三個(gè)階段。其中，戰(zhàn)略階段包含了想法（集成的愿景）和指導(dǎo)行動(dòng)的規(guī)則、立法和組織轉(zhuǎn)型等內(nèi)容；實(shí)施階段包含了內(nèi)部協(xié)作、外部協(xié)調(diào)和決策等流程框架；評估階段包含了前期分析與后期評估等用于指導(dǎo)戰(zhàn)略或反饋治理結(jié)果的具體指標(biāo)構(gòu)建和評估方法。

圖1 智慧城市治理框架的三個(gè)階段及其關(guān)系

治理框架的各個(gè)環(huán)節(jié)都依賴ICT等智慧工具和數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的支撐（圖1）。其中，實(shí)施階段對智慧技術(shù)和數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的充分應(yīng)用是智慧治理的根本性特征，在內(nèi)部協(xié)作、外部協(xié)調(diào)和決策過程中，可以建立起新型的政府、市民與市場各利益相關(guān)者的協(xié)作關(guān)系，從而達(dá)到共贏的治理目標(biāo)；評估階段在智慧技術(shù)的支持下，可以更高效、更科學(xué)、更加全方位地反映治理成果與預(yù)期目標(biāo)的關(guān)系，從而更快速地反饋城市戰(zhàn)略制定和治理過程中的決策。

城市治理的治理對象非常龐雜，幾乎涵蓋了與城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和城市空間環(huán)境相關(guān)的方方面面，包括社會、人口、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、自然、地理、生態(tài)、政治、法律、道德等綜合性城市治理，如：城市空間治理中的城市用地規(guī)劃治理、街道治理、住宅治理、公共空間治理等；城市社會治理中的社區(qū)治理、流動(dòng)人口治理等；城市基礎(chǔ)設(shè)施治理中的交通治理、物流治理、港口治理、綠色基礎(chǔ)設(shè)施治理等；城市資源治理中的能源供需治理、食物供應(yīng)治理、水資源供應(yīng)治理等；城市環(huán)境治理中的城市氣候變化治理、生物多樣性治理、城市生態(tài)系統(tǒng)治理、脫碳治理、雨洪治理、廢棄物治理等。每一類治理對象都有其針對性問題，治理方式也會有所區(qū)別，主要在于治理框架中，實(shí)施階段在內(nèi)部協(xié)作及外部協(xié)調(diào)和決策方式上的差別，智慧城市治理也由此發(fā)展出許多新型的智慧治理模式。

2.2 智慧城市治理中的協(xié)作框架

在城市治理研究中，參與者的協(xié)作方式一直被認(rèn)為是比較關(guān)鍵的要素。弗里曼（Freeman J）在1997年就提出了協(xié)同治理（Collaborative governance）的概念，并且認(rèn)為它應(yīng)該具備以下5個(gè)特性：①以解決問題為導(dǎo)向；② 有關(guān)和受影響的各方參與決策過程的所有階段；③臨時(shí)解決方案；④超越傳統(tǒng)治理中公私角色的問責(zé)制；⑤靈活的、參與度高的利益相關(guān)方的召集和促進(jìn)機(jī)構(gòu)[28]?，F(xiàn)代治理主要包含多方利益相關(guān)者的合作與參與，以及治理機(jī)構(gòu)的內(nèi)部協(xié)調(diào)和決策過程。大部分研究都認(rèn)為城市治理中利益相關(guān)者主要分為3個(gè)群體，即：市民、公共部門和私人部門（圖2），分別代表了個(gè)體、政府和市場的利益與感知[29]。根據(jù)門德羅（Mendelow）提出的利益相關(guān)者分析矩陣（圖3）[30]，可以推導(dǎo)出城市治理中利益水平較低和影響能力較低的人群是重點(diǎn)關(guān)注對象，如何將這部分人的利益與感知結(jié)合在決策過程中，是未來智慧城市治理的主要方向。

圖2 城市治理中的三方利益相關(guān)者

圖3 利益相關(guān)者矩陣

智慧治理工具的應(yīng)用催生出新的協(xié)作框架（圖4）[31]，其中包含了同時(shí)協(xié)調(diào)三方利益相關(guān)者關(guān)系的混合（多行動(dòng)者）治理、激發(fā)公民更加活躍地參與治理過程的馬賽克治理（Mosaic governance）和更為靈活且具有彈性的即興治理（Improvisational governance）等多種新型治理模式。

圖4 利用信息和通信技術(shù)的智慧城市治理協(xié)作框架

（1）混合（多行動(dòng)者）治理是以利益相關(guān)者的需求為導(dǎo)向，且追求經(jīng)濟(jì)效益的治理模式[20]?；旌现卫淼目蚣芟掳N治理策略：①市場驅(qū)動(dòng)治理策略，將私人行動(dòng)者包括在治理結(jié)構(gòu)中，主要出于效率和資金的考慮；② 網(wǎng)絡(luò)化治理策略，包含了公民對公民的管理和跨部門的治理[32]，將利益相關(guān)者納入治理結(jié)構(gòu)，以更有效地解決復(fù)雜的社會問題；③響應(yīng)式(交互式)共同治理，是公民直接參與治理結(jié)構(gòu)[33]（圖5）。在混合治理的實(shí)際案例中，通常同時(shí)或分別被市場、公共部門與公民驅(qū)動(dòng)，分別對應(yīng)了城市治理中三大利益相關(guān)種群的利益，然后帶動(dòng)或激發(fā)其他利益相關(guān)種群的共同治理。

（2）馬賽克治理主要應(yīng)用于城市基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境治理方面，是將微觀層面的積極公民與宏觀層面的城市戰(zhàn)略規(guī)劃相結(jié)合的過程[34]。這里的“積極公民”指的是一類愿意為社區(qū)的積極生活形式做出貢獻(xiàn)的公民[35]，公民積極參與的趨勢引領(lǐng)了公民在管理和保護(hù)自然與生物多樣性價(jià)值方面發(fā)揮更重要、更自主的作用[36]。馬賽克治理的特點(diǎn)是治理過程具有豐富的多樣性，使得積極公民能夠更方便地參與，并激發(fā)其表達(dá)意愿和建議熱情。治理過程有時(shí)由政府主導(dǎo)，有時(shí)由非政府組織發(fā)起，有時(shí)又由公民自發(fā)，主要的參與者為積極公民。成功的馬賽克治理會將自上而下的愿景與積極公民的意愿結(jié)合起來，從而獲得更為精細(xì)的治理結(jié)果。該框架強(qiáng)調(diào)了地方政府如何與不同空間尺度中的積極公民合作，同時(shí)體現(xiàn)了積極公民的相對自主權(quán)。通過馬賽克治理通?？梢栽黾臃e極公民的影響力，同時(shí)也增加了現(xiàn)有積極公民的參與程度；另外，馬賽克治理也可以通過積極公民的倡議而改善制度環(huán)境。馬賽克治理有潛力通過補(bǔ)充和豐富自上而下的規(guī)劃，幫助地方政府實(shí)現(xiàn)其城市戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)（圖 6）[37]。

圖5 混合治理的結(jié)構(gòu)

（3）即興治理是一種流動(dòng)的、參與性的治理模式。在這種模式下，決策可以立即實(shí)施[38]?，F(xiàn)代即興治理是基于智能技術(shù)和證據(jù)的響應(yīng)式治理機(jī)制，可以一種具有彈性的治理模式嵌入其他治理框架中。在應(yīng)對城市空間治理、基礎(chǔ)設(shè)施治理、自然資源管理與規(guī)劃等治理領(lǐng)域問題時(shí)，基于地理信息的信息共享數(shù)字通信工具促進(jìn)了公民的參與、使用、管理和規(guī)劃[39]。

總之，在智慧城市治理中，智慧工具的廣泛應(yīng)用催生了針對不同治理對象和參與者利益述求的各類具體協(xié)作框架，大大提升了城市治理成果的品質(zhì)。

2.3 智慧城市治理中的評估框架

圖6 馬賽克治理中實(shí)踐和合作的多樣性

借助智慧技術(shù)（如大數(shù)據(jù)平臺和算法）對治理成果進(jìn)行評估，是智慧城市治理的一大優(yōu)勢，可以實(shí)現(xiàn)評估的全面性、透明性、可比性；同時(shí)，可視化的評估結(jié)果又能以快速、高效的方式為城市戰(zhàn)略、政策實(shí)施過程提供即時(shí)反饋，促進(jìn)治理成果的進(jìn)一步優(yōu)化。智慧治理是一個(gè)多維、耦合的工作，因此，評估框架內(nèi)包括了評估維度、與其對應(yīng)的評估指標(biāo)定位與量化及評估維度之間的相互作用等，也包含了一些指數(shù)和應(yīng)用研究，如：可持續(xù)性評估指數(shù)、城市治理指數(shù)、城市繁榮指數(shù)等。

智慧城市治理評估框架主要包括5個(gè)評估維度，即社區(qū)建設(shè)和管理、愿景和戰(zhàn)略制定、公共價(jià)值的產(chǎn)生、資產(chǎn)管理，以及經(jīng)濟(jì)和金融可持續(xù)性（圖7）。這5個(gè)維度之間的相互關(guān)系，較為全面地反映了智慧城市治理成果的優(yōu)劣，主要表現(xiàn)在4個(gè)方面：①展現(xiàn)了智慧城市隨著時(shí)間的推移創(chuàng)造和保持適當(dāng)身份的能力，其相關(guān)評估指標(biāo)包括利益相關(guān)者在城市政策和戰(zhàn)略制定過程中的參與度、公共價(jià)值創(chuàng)造和社會經(jīng)濟(jì)影響等；②提供了智慧城市長期可持續(xù)性的證據(jù)，其相關(guān)評估指標(biāo)包括服務(wù)管理流程的集成程度、智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施的技術(shù)和組織整合程度等；③體現(xiàn)了智慧城市的服務(wù)提供能力及其運(yùn)作效率，其相關(guān)評估指標(biāo)包括服務(wù)的成本效益、知識管理能力、資源規(guī)劃管理系統(tǒng)的使用、作業(yè)基礎(chǔ)成本計(jì)算系統(tǒng)的使用等；④有助于智慧城市短期和中期的可持續(xù)性，其相關(guān)評估指標(biāo)包括服務(wù)和產(chǎn)品創(chuàng)新能力、所提供服務(wù)的成本效益證明、用戶滿意度、服務(wù)接受度等[40]。

在一項(xiàng)應(yīng)用算法的城市治理成果評估可視化案例中，研究人員把治理效果評估作為研究重點(diǎn)結(jié)合到算法中，對問責(zé)制、透明度、參與性、有效性、平等性、可持續(xù)性、愿景與規(guī)劃、合法性與官僚主義、公民能力、服務(wù)提供、高效經(jīng)濟(jì)、關(guān)系與安全以及與之對應(yīng)的子指標(biāo)建立一個(gè)評估框架（圖8），并對指標(biāo)進(jìn)行了權(quán)重劃分。在該框架下，通過主要和次要數(shù)據(jù)的收集與處理，使城市治理的效果具有跨地理區(qū)域或管理組織的普適性和可比性[41]；其得到的結(jié)果不僅能夠全面清晰的將治理成果做橫向?qū)Ρ?，也可以根?jù)時(shí)間單位進(jìn)行對比，從而快速有效地進(jìn)行治理目標(biāo)的精細(xì)化調(diào)整。

2.4 智慧城市治理框架中的支撐技術(shù)

數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施是智慧城市治理的驅(qū)動(dòng)內(nèi)核，數(shù)據(jù)的采集和計(jì)算正廣泛運(yùn)用于城市治理中的公眾參與決策過程和成果評估等各個(gè)環(huán)節(jié)。智慧城市治理采用開放數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，使基礎(chǔ)數(shù)據(jù)可用，并將基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資產(chǎn)作為更廣泛的數(shù)據(jù)資產(chǎn)——生態(tài)系統(tǒng)的一部分[42]，既包含了數(shù)據(jù)平臺化、數(shù)據(jù)可視化、數(shù)據(jù)地圖化等與公眾互動(dòng)的方式，也包含了嵌入治理過程的算法。數(shù)據(jù)平臺化包含數(shù)據(jù)展示、城市分?jǐn)?shù)、數(shù)據(jù)倉庫和數(shù)據(jù)市場等，其中，數(shù)據(jù)展示和城市分?jǐn)?shù)是將城市的治理進(jìn)行可視化、指標(biāo)化的處理，以增加治理的透明度和即時(shí)性；數(shù)據(jù)倉庫和數(shù)據(jù)市場則以提供機(jī)器可讀格式的數(shù)據(jù)來提高市場治理的參與度，激發(fā)數(shù)據(jù)服務(wù)的創(chuàng)新[43]。

圖7 智慧城市治理整體評估框架的邏輯結(jié)構(gòu)

圖8 應(yīng)用于治理結(jié)果分析的評估框架

在將算法治理嵌入決策過程的案例中，傳感器系統(tǒng)收集了以公民為中心的大數(shù)據(jù)，支撐以公民為中心的城市治理決策過程（圖9）。該框架由3個(gè)層次組成：①數(shù)據(jù)合并層，通過相似度計(jì)算和沖突的解決，將來自多個(gè)來源的與公民相關(guān)的大數(shù)據(jù)合并，為每個(gè)公民構(gòu)建以公民為中心的全景數(shù)據(jù)集；②知識發(fā)現(xiàn)層，通過簡單的統(tǒng)計(jì)分析技術(shù)、機(jī)器學(xué)習(xí)和計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)方法，在城市公共服務(wù)和公民參與方面，在個(gè)人和群體層面繪制具有該公民特性的檔案；③決策層，利用本體模型對城市治理的相關(guān)屬性、角色和關(guān)聯(lián)性進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化，通過數(shù)據(jù)挖掘和貝葉斯網(wǎng)絡(luò)技術(shù)來支持治理決策[44]。

算法治理應(yīng)用于混合治理的網(wǎng)絡(luò)化治理時(shí)，通過對所采集數(shù)據(jù)的分析，有助于理解在城市治理中比較重要的環(huán)節(jié)和缺失的部分。圖10～12展示了紐約在這方面的嘗試總結(jié)，其中，圖10展示了公民管理網(wǎng)絡(luò)的分岔結(jié)構(gòu)及一些組織所扮演的中心角色，通過進(jìn)一步的定性研究發(fā)現(xiàn)，這些組織充當(dāng)跨部門劃分的連接器；圖11揭示了公共部門機(jī)構(gòu)的強(qiáng)有力的協(xié)調(diào)作用；圖12顯示了這些團(tuán)體在許多公民團(tuán)體、私人利益集團(tuán)和公共部門機(jī)構(gòu)之間起到橋梁作用[45]。

圖9 以公民為中心的大數(shù)據(jù)分析驅(qū)動(dòng)的治理智能框架

城市治理的過程中涉及到許多利益相關(guān)者，如何界定各方的價(jià)值最大化及其參與度，一直是研究的重點(diǎn)。從智慧城市治理的探索研究中可以看出，未來治理是以數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)、以公民為中心、以需求為導(dǎo)向的高響應(yīng)度高治理模式；所使用的智慧工具是基于廣泛的城市數(shù)據(jù)，如地理信息、位置信息、社交媒體信息、各類資源供應(yīng)和使用信息等等；其所尋求的發(fā)展策略是可持續(xù)發(fā)展，是對自然低影響的發(fā)展。

3 智慧城市治理研究的未來議題

智慧城市治理的研究正處于發(fā)展和實(shí)驗(yàn)階段，仍然存在各種機(jī)遇和挑戰(zhàn)。在未來的研究議題中，不但包含如何進(jìn)行科技創(chuàng)新的研究，還有界定和包容利益相關(guān)者、應(yīng)對治理慣性和轉(zhuǎn)型以及如何合理的分配資源等問題。為了應(yīng)對城市可持續(xù)性挑戰(zhàn)，需要改變提供和服務(wù)系統(tǒng)的設(shè)計(jì)、組織及交付方式。智慧城市治理還包括如何利用智慧工具，有效提高城市各項(xiàng)資源的利用效率，轉(zhuǎn)變城市職能和角色，在管理城市資源共享過程中作為監(jiān)管者、提供者、推動(dòng)者和消費(fèi)者[46]，以更有效的協(xié)作方式影響城市決策。

智慧城市治理的愿景是一切以人民為中心，最大限度地體現(xiàn)人民對美好生活的向往，實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城市環(huán)境與生態(tài)的和諧發(fā)展及人類生存對環(huán)境的最小影響；同時(shí)，提高全民的教育水平，實(shí)現(xiàn)人類福祉。因此，如何繼續(xù)開發(fā)和完善智慧技術(shù)，使城市治理在各個(gè)維度上體現(xiàn)最廣泛的公眾參與，是未來持續(xù)性的研究議題。智慧城市治理的實(shí)現(xiàn)和發(fā)展完全建立在科技和信息的基礎(chǔ)上，城市居民也必然朝著智慧人力資源的目標(biāo)發(fā)展。因此，城市治理過程中，如何包容各個(gè)層次的社會結(jié)構(gòu)和低教育人口及弱勢群體，如何做到真正的社會公平正義，也將是智慧城市治理的一個(gè)重要課題。

在目前的智慧城市治理中，還需要研究和證實(shí)現(xiàn)有實(shí)踐與社會改善的聯(lián)系[47]。新的智慧城市治理模式和相關(guān)的政府結(jié)構(gòu)是否真的能帶來地方行政的深刻變革、更有效的決策和成果仍需要被論證。一方面,有研究認(rèn)為，實(shí)施項(xiàng)目主管部門間的合作競爭困難,在多方同時(shí)參與智慧城市項(xiàng)目時(shí)，需要更多的協(xié)調(diào),因?yàn)楣补芾砣匀贿m用于垂直邏輯,而不是橫向邏輯；另一方面，由于還沒有對智慧城市取得的成果進(jìn)行評估，因此，很難將成功的智慧城市舉措與新治理模式的實(shí)施聯(lián)系起來[48]。全面城市治理的一個(gè)關(guān)鍵因素是橫向合作，在整個(gè)過程中，需建立廣泛的跨部門伙伴關(guān)系，從規(guī)劃和分析階段到規(guī)劃和實(shí)現(xiàn)，再到評估。因此，未來的行動(dòng)方針之一，將是加強(qiáng)公私伙伴關(guān)系在城市更新過程中的作用[49]。

圖10 公民與公民管理組織的網(wǎng)絡(luò)

圖11 紐約市所有公民、私人和公共團(tuán)體的完整管理網(wǎng)絡(luò)

圖12 紐約市公民管理網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系最多、中間度最高的群體

此外，城市空間治理一直是城市發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域，其治理范圍包括城市土地的合理利用和調(diào)整、開發(fā)強(qiáng)度的確定、既有城區(qū)的更新、歷史街區(qū)的保護(hù)、城市生態(tài)的修復(fù)和優(yōu)化、城市風(fēng)貌特色的形成和改善等，這些都是對未來城市治理具有挑戰(zhàn)性的議題。在智慧城市技術(shù)的支撐下，城市治理利用大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施，不斷完善優(yōu)化針對具體治理對象特定問題的治理模式和框架，并以算法為工具，植入應(yīng)用人工智能、區(qū)塊鏈等技術(shù)，探索新型的人類協(xié)作關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展與市民生活品質(zhì)提升?？傊腔鄢鞘兄卫淼奈磥碇啡匀淮嬖谥浅６嗟奶魬?zhàn)。

4 結(jié)語

總體上，智慧城市治理通過更便捷的工具、更優(yōu)化的治理模式和更有效率的評估反饋體系，使城市治理的結(jié)構(gòu)更加扁平化。城市治理作為一門綜合學(xué)科，廣泛受到政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、哲學(xué)等各領(lǐng)域?qū)W者的研究；并且隨著科技發(fā)展，計(jì)算機(jī)科學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)的學(xué)者們也逐漸成為智慧城市治理研究中的重要角色。城市空間作為城市治理的物理實(shí)體，與其有著密不可分的關(guān)聯(lián)性。其中，城市規(guī)劃作為城市治理的空間戰(zhàn)略，需要城市規(guī)劃師也將在未來的城市規(guī)劃中運(yùn)用想象力，應(yīng)用專業(yè)性知識及智慧工具采集的地方性知識。可見，智慧城市治理對城市空間規(guī)劃設(shè)計(jì)的意義深遠(yuǎn)，在城市規(guī)劃初期融入治理視角，不僅有助于規(guī)劃的成功，更有利于進(jìn)行更為精細(xì)化的治理。