存量規(guī)劃背景下基于城市更新的城市公共開放空間營造研究

■ 周曉霞 ZHOU Xiaoxia 金云峰 JIN Yunfeng 鄒可人 ZOU Keren

生態(tài)文明建設(shè)時(shí)代，綠色、舒適、宜居已經(jīng)成為未來城市的發(fā)展主流。近幾年，提升各類公共服務(wù)設(shè)施的質(zhì)量與服務(wù)價(jià)值成為各城市的努力方向，從國際經(jīng)驗(yàn)來看，城市的宜居程度與其具備高質(zhì)量的公共開放空間有強(qiáng)正相關(guān)性。在我國，以嚴(yán)控建設(shè)用地規(guī)模、逐步減少新增建設(shè)用地指標(biāo)為特征的存量規(guī)劃時(shí)代已經(jīng)到來，各城市都不同程度地面臨著城市公共開放空間供給不足，以及城市公共開放空間項(xiàng)目難以落實(shí)等問題。一方面，是人們美好生活需求的日益增長；另一方面，通過新增建設(shè)用地供應(yīng)，實(shí)現(xiàn)公共開放空間落地也顯得愈加困難。如何有效增加城市公共開放空間的供給，是存量規(guī)劃時(shí)代的一個(gè)重大課題。

1 城市公共開放空間的屬性與空間載體

1.1 公共開放空間（Public Open Space）與開放空間（Open Space）

在檢索研究“公共開放空間（Public Open Space）”時(shí)，更多出現(xiàn)的是關(guān)聯(lián)性條目“開放空間（Open Space）”。雖然目前國內(nèi)外對(duì)于這兩個(gè)詞條并沒有統(tǒng)一的定義，但是對(duì)于二者所體現(xiàn)的自由進(jìn)入性、開放性、社會(huì)性等特性基本能達(dá)成共識(shí)。而本文中研究“公共開放空間（Public Open Space）”，與“開放空間（Open Space）”相比，更加注重空間的大眾化可使用性。因此，研究“公共開放空間（Public Open Space）”對(duì)于宜居城市建設(shè)具有較強(qiáng)的實(shí)踐意義。

從人本主義的視角，城市公共開放空間（Public Open Space）應(yīng)具有人工性、開放性、休閑性、公平性四維屬性：①人工性，即強(qiáng)調(diào)空間內(nèi)部的人工因素；②開放性，即物理空間層面的開放性，體現(xiàn)為視覺的開放性，行為的開放性，以及心理的開放性；③休閑性，即可以承載休閑服務(wù)功能；④公平性，即面向普通大眾，體現(xiàn)社會(huì)公平、空間正義（表1）。

表1 城市公共開放空間的四維屬性

1.2 城市公共開放空間與城市綠地

在我國，公共開放空間并沒有直接明確對(duì)應(yīng)的用地分類載體。對(duì)公共開放空間的狹義理解認(rèn)為城市綠地是城市休閑游憩活動(dòng)的主要載體[1]。根據(jù)《城市綠地分類標(biāo)準(zhǔn)（CJJ/T 85—2017）》中對(duì)城市綠地的分類定義，用“人工”“開放”“休閑”“公平”四維屬性對(duì)城市綠地進(jìn)行屬性評(píng)價(jià)，城市建設(shè)用地范圍內(nèi)的防護(hù)綠地（G2）不具備“開放”“休閑”屬性，附屬綠地（XG）的“開放”屬性具有不確定性，其中，居住用地附屬綠地（RG）僅在有限范圍內(nèi)具有開放性，工業(yè)用地附屬綠地（MG）、物流倉儲(chǔ)用地附屬綠地（WG）、公用設(shè)施用地附屬綠地（UG），其設(shè)立的目的主要是為安全防護(hù)[2]，基本不具備“開放”“休閑”屬性。城市建設(shè)用地外的區(qū)域綠地（EG）中，生態(tài)保育綠地（EG2）、區(qū)域設(shè)施防護(hù)綠地（EG3）以及生產(chǎn)綠地（EG4）都不具備“開放”“休閑”屬性（表2）。由此可見，城市綠地并不完全是城市公共開放空間，城市公共開放空間的營造也不必局限于城市綠地的挖潛上。與城市綠地有較為明確的空間用地分類載體相比，城市公共開放空間更注重服務(wù)屬性，因此，可以選擇更靈活的空間供給方式。從建設(shè)實(shí)踐來看，跳出“綠地”的空間載體限定，以功能為價(jià)值導(dǎo)向，從“綠地”到“公共開放空間”，能更好地適應(yīng)存量規(guī)劃時(shí)代優(yōu)化提升用地內(nèi)涵功能的發(fā)展趨勢(shì)。

1.3 城市公共開放空間的空間載體

城市公共開放空間包括兩個(gè)空間層面：①市域?qū)用妫猴L(fēng)景游憩綠地，以及具有公共休閑性質(zhì)的綜合型項(xiàng)目，如田園綜合體等。市域?qū)用娴某鞘泄查_放空間的營造，主要依賴生態(tài)空間、生產(chǎn)空間的適度利用。②城市開發(fā)邊界層面：與《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)（GB50137—2011）》中的G1公園綠地、G3廣場(chǎng)用地為空間載體的，具有獨(dú)立用地類型的公共開放空間，以及復(fù)合在其他用地范圍內(nèi)，具有人工、開放、休閑、公平四維屬性的室外公共開放空間。這一層面的公共開放空間是本文的主要研究范疇（表3）。

2 存量規(guī)劃與公共開放空間

在土地資源緊縮以及市民公共活動(dòng)需求日益豐富多元的背景下，城市公共開放空間的供給顯得十分的緊張。一方面，進(jìn)入存量規(guī)劃時(shí)代，城市各類用地的增加都受到土地資源總量有限的約束；另一方面，城市公共開放空間不直接產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，在城市建設(shè)過程中很容易被壓縮甚至是被置換。在存量規(guī)劃背景下，寄希望于通過增加各類公共開放空間的獨(dú)立占地，來滿足城市對(duì)公共開放空間的增長需求，難以得到用地上的落實(shí)保障，也不符合土地資源日益稀缺的趨勢(shì)。存量規(guī)劃注重對(duì)建設(shè)用地的內(nèi)涵進(jìn)行挖潛，功能復(fù)合是土地高效利用的一種方式，未來城市公共開放空間的增加更多地是通過功能復(fù)合，充分挖掘城市存量空間的公共開放潛能，在不改變現(xiàn)有用地類型的基礎(chǔ)上，復(fù)合疊加休閑服務(wù)功能，以實(shí)現(xiàn)城市公共開放空間量與質(zhì)的提升。

表2 城市綠地的四維屬性分析

表3 城市公共開放空間的層次與空間載體

3 存量規(guī)劃與城市更新

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，原本一些已經(jīng)建成的物質(zhì)空間難以滿足城市新的發(fā)展需求。通過城市更新，來激活城市中低效利用的土地或空間，以創(chuàng)造新的使用價(jià)值，成為城市創(chuàng)新發(fā)展的必然趨勢(shì)。2014年的上?！皝喼蕹鞘姓搲币蔡岢龀鞘懈率浅鞘邪l(fā)展的戰(zhàn)略選擇，也是城市發(fā)展的綜合過程，以及優(yōu)化城市空間資源配置、實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值、促進(jìn)資本循環(huán)的有效途徑[3]。隨著存量規(guī)劃時(shí)代的來臨，城市更新作為存量規(guī)劃時(shí)代城市治理的重要路徑，對(duì)促進(jìn)城市轉(zhuǎn)型提質(zhì)、提升競(jìng)爭(zhēng)力具有重要意義，以盤活存量用地空間為目標(biāo)的城市更新也將成為未來城市發(fā)展主導(dǎo)。

4 城市更新中的公共開放空間營造

目前，國內(nèi)外關(guān)于城市更新、城市公共開放空間的單獨(dú)研究比較多，而關(guān)于城市更新中的城市公共開放空間營造，并沒有進(jìn)行深入的理論研究和實(shí)證剖析。存量規(guī)劃時(shí)代，城市更新帶來了城市功能和城市物理空間的雙重更新，為破解存量規(guī)劃時(shí)代城市公共開放空間供給困境提供了一條重要路徑。一方面，通過城市更新，重新優(yōu)化調(diào)整城市各類用地比重，增加獨(dú)立占地的城市公共開放空間用地供給；或者通過功能復(fù)合，增加具有“人工”“開放”“休閑”“公平”思維屬性的非獨(dú)立占地戶外空間，從量上增加公共開放空間的供給規(guī)模。另一方面，通過城市更新，對(duì)現(xiàn)有的公共開放空間進(jìn)行“二次”開發(fā)，從質(zhì)上提高城市公共開放空間的品質(zhì)。

4.1 城市更新中公共開放空間營造的動(dòng)力機(jī)制

4.1.1 開發(fā)層面的經(jīng)濟(jì)動(dòng)力——經(jīng)濟(jì)撬動(dòng)

從城市更新的相關(guān)政策來看，上海、深圳等城市，在城市更新的相關(guān)管理辦法、實(shí)施細(xì)則中都明確表達(dá)了在城市更新中，增加城市公共開放空間供給的，可給與容積率獎(jiǎng)勵(lì)等，這為城市更新項(xiàng)目中的公共開放空間營造提供了經(jīng)濟(jì)性的激勵(lì)保障。然而，公共開放空間并不僅僅是容積率激勵(lì)之下的附屬產(chǎn)物，從城市更新項(xiàng)目的實(shí)施效果來看，城市公共開放空間對(duì)更新區(qū)域的活力激活具有“乘積效應(yīng)”。在未來，應(yīng)綜合考慮社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益、建設(shè)與維護(hù)成本、生態(tài)環(huán)境效益等因素，對(duì)獎(jiǎng)勵(lì)方式適時(shí)、適地地進(jìn)行細(xì)劃，以保證在更多類型的更新項(xiàng)目中為城市提供公共性的開放場(chǎng)地[4]。

4.1.2 政府治理層面的行政動(dòng)力——公平正義

城市更新中涉及到的相關(guān)利益群體眾多，更新過程中也容易引發(fā)一系列的社會(huì)問題。由城市更新帶來的社會(huì)結(jié)構(gòu)分離、社會(huì)空間碎片化、居民健康和福祉受損以及人的需求和權(quán)利排斥等問題[5]，成為政府在城市治理中的一大難題。城市公共開放空間建設(shè)為城市更新規(guī)劃中如何保障公共利益、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平提供了一條空間建設(shè)路徑。

4.1.3 市民使用層面的需求動(dòng)力——人居滿意

城市需要從單一增長的邏輯回歸以人的需求為核心的本源[6]。在人本主義思想的引導(dǎo)之下，城市更新開始更加強(qiáng)調(diào)對(duì)人居環(huán)境改善的關(guān)注。城市公共開放空間作為市民最直接可感受到的物理空間，其建成效果成為城市更新項(xiàng)目是否成功的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)之一。高品質(zhì)的、更貼合市民休閑需求的公共開放空間，對(duì)城市更新項(xiàng)目的順利實(shí)施有良好的推動(dòng)作用。

就在我要走的時(shí)候，那個(gè)女人喊住了我。原來她早已經(jīng)為我煮好了一碗熱乎乎的刀削拌醬面。我望著那碗面，濃濃的香味頃刻間鉆入我的嗅覺。過度的饑餓使我無法拒絕一個(gè)陌生女人的盛情款待。這種時(shí)候，我需要放棄男人的所有虛偽和大男子的什么狗屁尊嚴(yán)，一概都他媽的見鬼去吧。我要填飽肚子，我甚至連一個(gè)謝謝之類的客套都沒有，那碗面就囫圇到我的肚里了。

4.2 城市更新中公共開放空間營造的目標(biāo)導(dǎo)向

城市更新不僅僅意味城市物質(zhì)空間的再生，還涉及到城市空間資源的再分配[7]。不同功能主導(dǎo)的城市更新項(xiàng)目中，公共開放空間的營造目標(biāo)導(dǎo)向也應(yīng)該各有側(cè)重，這也為城市公共開放空間的多樣化發(fā)展提供了保證。結(jié)合《市縣國土空間規(guī)劃分區(qū)和用途分類指南（試行）》中城市功能規(guī)劃分區(qū)的相關(guān)概念，具有城市公共開放空間供給潛力的城市更新功能分區(qū)單元主要包括：①以老舊社區(qū)更新為代表的居住生活區(qū)；②以歷史風(fēng)貌區(qū)、濱水休閑區(qū)、文化產(chǎn)業(yè)區(qū)、舊工業(yè)區(qū)等更新為代表的特色功能區(qū)（表4）。

4.2.1 居住生活區(qū)城市更新

老舊社區(qū)的城市更新中，公共開放空間作為社區(qū)居民日常生活中具有社交屬性的共享區(qū)域，是多元利益博弈的焦點(diǎn)空間。需根據(jù)直接相關(guān)利益群體的特征，以物質(zhì)環(huán)境、文化感情與權(quán)力結(jié)構(gòu)三個(gè)維度為抓手，整合社區(qū)資源稟賦和居民多元訴求[8]，強(qiáng)化社區(qū)公共空間作為社區(qū)內(nèi)促進(jìn)情感交流的活力空間、慢行系統(tǒng)建構(gòu)的載體空間、社區(qū)特色展示的標(biāo)識(shí)空間等多重空間功能屬性，以回應(yīng)人群分異多元需求，促進(jìn)社區(qū)更新的共建、共治、共理、共享。

4.2.2 特色功能區(qū)城市更新

（1）歷史風(fēng)貌區(qū)的城市更新中，公共開放空間是歷史與現(xiàn)代有機(jī)聯(lián)系的導(dǎo)向型空間。歷史風(fēng)貌區(qū)由于其特殊的歷史文化屬性，在更新過程中常受到源自保護(hù)的各方面壓力，被要求保留的歷史建筑、歷史格局，常常與更新的建筑、格局、功能顯得格格不入。在此，公共開放空間可以作為一種有效的空間紐帶，使歷史與周邊環(huán)境重新建立有機(jī)聯(lián)系，將歷史文化和價(jià)值推移到現(xiàn)實(shí)中[9]。

表4 城市更新中的公共開放空間營造目標(biāo)導(dǎo)向分析

（2）濱水休閑區(qū)的城市更新中，公共開放空間的營造通常是這類項(xiàng)目的核心目標(biāo)之一。因“濱水”特殊的資源稟賦，這類更新項(xiàng)目中的公共開放空間建設(shè)通常被賦予生態(tài)格局修復(fù)優(yōu)化、水岸經(jīng)濟(jì)活化等功能使命。此外，“水”作為城市的公共資源，濱水型的公共開放空間也需要立足于城市整體的發(fā)展需求，主動(dòng)納入城市的休閑游憩體系中，以更好地服務(wù)于整個(gè)城市。

（3）文化產(chǎn)業(yè)區(qū)、舊工業(yè)區(qū)這類有明確的產(chǎn)業(yè)功能定位的城市更新項(xiàng)目中，公共開放空間在更新項(xiàng)目中的功能和價(jià)值受到產(chǎn)業(yè)功能定位的影響和限制，因?yàn)樵谶@類更新項(xiàng)目中，公共空間其經(jīng)濟(jì)效益也必須通過周邊多元化經(jīng)濟(jì)活動(dòng)來實(shí)現(xiàn)[10]。這類更新項(xiàng)目中公共開放空間的建設(shè)，一方面，基于更新項(xiàng)目本身環(huán)境品質(zhì)提高的需要；另一方面，基于更新項(xiàng)目所在區(qū)域的綜合評(píng)估，“補(bǔ)缺”式地捆綁于更新項(xiàng)目中，促進(jìn)公共利益的實(shí)施。

4.3 城市更新中公共開放空間營造的更新政策

國內(nèi)的一些大城市，如北京、上海、深圳、廣州等，已經(jīng)率先走上了城市更新的創(chuàng)新實(shí)踐之路，這些城市也相繼出臺(tái)了一系列城市更新相關(guān)的政策條例，盡管各城市在城市更新的具體實(shí)施細(xì)則上各有不同，但都傳達(dá)出了對(duì)增加城市公共空間的獎(jiǎng)勵(lì)以及強(qiáng)制性要求。以深圳市為例，《深圳市城市更新辦法實(shí)施細(xì)則》中提出“鼓勵(lì)增加公共用地，節(jié)約集約利用土地”?！渡钲谑胁鸪亟惓鞘懈聠卧?guī)劃編制技術(shù)規(guī)定》中城市設(shè)計(jì)專項(xiàng)研究中，要求“說明公共空間的布局、形式和規(guī)?！薄！渡虾Ｊ谐鞘懈乱?guī)劃土地實(shí)施細(xì)則》提出“開展城市更新評(píng)估”，包括“開展公共要素評(píng)估”“明確更新單元內(nèi)應(yīng)落實(shí)的公共要素清單”。此外，為保障城市更新中公共開放空間的同步落實(shí)，應(yīng)將公共開放空間的相關(guān)內(nèi)容列入到更新規(guī)劃的法定圖則中，使公共開放空間由“分析圖”向“操作圖則”轉(zhuǎn)變，由“圖”轉(zhuǎn)“圖則”實(shí)現(xiàn)精細(xì)化的空間“實(shí)施指引”[11]。

4.4 城市更新中公共開放空間營造的實(shí)施機(jī)制

城市更新中的創(chuàng)新伙伴關(guān)系，有利于進(jìn)一步推進(jìn)城市更新項(xiàng)目中公共開放空間的順利實(shí)施。隨著社會(huì)治理體系的創(chuàng)新發(fā)展，城市更新的目標(biāo)不僅僅是物質(zhì)空間的改善，而是同時(shí)增加社會(huì)、經(jīng)濟(jì)或環(huán)境機(jī)會(huì)；小尺度、漸進(jìn)式的社區(qū)更新成為多方呼吁并實(shí)踐的可持續(xù)或參與式模式[12]。國內(nèi)外城市更新的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，社區(qū)在城市更新中顯示出了越來越強(qiáng)的影響力，社區(qū)也可以通過經(jīng)濟(jì)利益的撬動(dòng)，成為資源優(yōu)化配置的重要助力，而社區(qū)作為公共利益的直接代表，其在城市更新過程中的話語權(quán)，是城市更新中公共開放空間營造的重要保障。因此，建立城市更新中的公、私、社區(qū)三向新型伙伴關(guān)系，即：一方面，是在城市更新過程中，建立三向資本的合作關(guān)系；另一方面，是在公共開放空間的使用與管理過程中，建立官方與非官方的合作管理部門，以保障城市更新全過程中城市公共開放空間規(guī)劃、實(shí)施與管理。

5 結(jié)語

在有限的國土空間土地資源條件下，結(jié)合城市更新，釋放更多的公共開放空間，提高公共開放空間的品質(zhì)，將成為存量規(guī)劃時(shí)代增加城市公共開放空間供給的重要路徑。此外，如何建立一套城市更新中公共開放空間供給的空間績效準(zhǔn)則，以保障城市更新過程中公共開放空間的量化落地，仍然需要進(jìn)一步探索研究。除了空間結(jié)構(gòu)的績效外，還應(yīng)該對(duì)公共開放空間的社會(huì)績效與環(huán)境績效展開持續(xù)的關(guān)注[13]，為城市更新中公共開放空間的營造提供更多的智力支持。