孔孟文化遺產(chǎn)保護世行貸款項目的實踐和經(jīng)驗

孔 健

以孔孟文化遺產(chǎn)地保護為宗旨的世界銀行貸款項目，是我國文化遺產(chǎn)系統(tǒng)首次利用外資進行文化遺產(chǎn)保護的大型外資項目，該項目也是山東省首次利用世界銀行貸款進行文化遺產(chǎn)保護嘗試，項目實施地點位于濟寧市所轄曲阜和鄒城兩座歷史文化名城。

一、文物保護類世行貸款項目基本情況

曲阜市文物局承擔的文物保護類世行項目建設內(nèi)容包括：曲阜明故城文化遺產(chǎn)保護、管理和展示；魯國故城文化遺產(chǎn)保護、管理和展示；尼山文化遺產(chǎn)保護、管理和展示；基于可續(xù)旅游的文化遺產(chǎn)展示體系，以及孔孟文化數(shù)字信息系統(tǒng)。文物保護類項目總投資金額為人民幣1.3億元，其中利用世行貸款金額為人民幣5627萬元，地方政府配套資金為人民幣7521萬元。截止到2017年6月底，曲阜市文物局共簽訂世行貸款合同40個，完成較大的工程項目20個，提款報賬69次，累計完成項目投資金額人民幣1.3億元，占計劃總投資100%，其中世行貸款支付人民幣5627萬元，地方政府配套支付人民幣7521萬元。

二、文物保護類世行項目實施過程情況

世行項目第一次在文化遺產(chǎn)保護領域運用，是個全新的事物，項目實施面臨巨大的挑戰(zhàn)和困難，實施過程經(jīng)歷了由緩慢、滯后、改善、轉折、加速的曲折歷程。項目實施初期滯后的原因如下。

（一）項目提款報賬滯后

一是對世行項目程序不熟悉，特別是對提款報賬流程不熟悉。二是初期提款報賬審核程序太繁瑣，提款報賬的流程層級（省、市、縣三級財政和世行項目辦）多，加大了審批周期，導致支付承包商的周期變長，制約項目實施進展速度。三是項目辦、實施機構、承包商、監(jiān)理缺乏世行項目經(jīng)驗，缺少熟悉世行或國際工程管理和技術人員，不能及時進行工程計量，導致提款報賬申請滯后。

（二）缺乏從事世行項目的工作經(jīng)驗，缺少項目實施管理方面的技術支持

項目實施過程中，設計方雖熟悉地方工程慣例，但缺少綜合的設計經(jīng)驗，資源配備不充分，導致設計反復，不能及時提供設計文件。設計不完整、技術規(guī)范和清單與設計文件不匹配，項目招標文件達不到世行要求，被多次退回進行修改，嚴重影響了世行項目的進度。

（三）項目監(jiān)理單位缺乏對工程造價的管理和控制

1.項目實施過程中，監(jiān)理單位由于缺少世行貸款項目經(jīng)驗，缺乏對工程造價的管理和控制，頻繁更換監(jiān)理工程師，導致項目在經(jīng)過監(jiān)理批準結算時，存在較高的核減率。

2.項目中期調(diào)整，是造成項目進度緩慢的一個因素。隨著項目的進展，原實施方案中少數(shù)措施已不能滿足目標要求，依據(jù)世行項目評估報告，信貸協(xié)定，世行和省項目辦根據(jù)項目中期檢查情況研究后，對少數(shù)項目的投資比例和工程量進行了適當?shù)奈⒄{(diào)。中期調(diào)整重組涉及比較多的子項目合同，影響了子項目合同的采購和實施以及世行項目的進度。

3.項目中期調(diào)整后工程進度大幅度提高。一是把實施條件發(fā)生變化、實施期內(nèi)無法實現(xiàn)的項目進行了重新梳理和分析，對項目設計內(nèi)容進行優(yōu)化調(diào)整，使項目更具有可實施性，為最終實現(xiàn)項目目標奠定基礎；二是各級政府重視加強對項目的支持力度，及時給予資源協(xié)調(diào)；三是世行加強技術支持和督導，世行與省項目辦針對問題項目協(xié)調(diào)安排，每半月的問題項目報告，每月一次的視頻或電話會議，每年兩次的世行檢查團，及時發(fā)現(xiàn)和解決項目實施過程中出現(xiàn)的問題；四是針對各級項目辦和實施機構均不熟悉世行貸款項目的規(guī)則，缺少國際工程管理的經(jīng)驗，省項目辦經(jīng)過招標選聘了具有世界文化遺產(chǎn)保護和世行項目經(jīng)驗豐富的意大利海締雅咨詢公司，作為本項目的管理咨詢單位。并在世行支持下，創(chuàng)新地聘請PMC為項目監(jiān)理咨詢顧問，進行駐地服務。通過各種培訓和指導，讓參與世行項目人員熟悉世行項目的規(guī)則，PMC的投入為加速項目后期建設起到了至關重要的作用。

三、文物保護類世行項目的實踐經(jīng)驗

（一）完善的組織機構是世行貸款項目實施的有效保障

為保證項目規(guī)范管理和有序實施，曲阜市專門成立了由市委副書記為指揮長，發(fā)改委、財政、審計、住建、文物、規(guī)劃、環(huán)保、水利等有關部門主要負責人為成員單位的世界銀行貸款項目指揮部。指揮部下設世行項目辦公室，具體協(xié)調(diào)文化產(chǎn)業(yè)園、文物局、規(guī)劃局、水利局四個實施單位世行項目的推進實施。

（二）充分的前期準備工作是項目實施成功的基礎

自項目開始實施，曲阜市文物局就成立了世行項目辦公室，挑選責任心強、經(jīng)驗豐富的文物保護、工程項目、財務等專業(yè)的管理人員集中辦公。嚴格按照文物保護法和世界遺產(chǎn)公約的規(guī)定，穩(wěn)步推進項目的實施。

在項目可行性研究和設計階段，緊緊圍繞項目目標，本著規(guī)劃、方案先行的原則，先后12次向國家文物局編報孔廟孔府孔林古建筑修繕方案、尼山孔廟古建筑修繕及護坡方案、魯故城北西段保護展示及環(huán)境整治方案、孔廟石碑石刻修復方案、孔氏府邸及縣衙修繕方案等，用以指導文物保護工程的實施。為提升文物保護技術水平，專門委托了中國文化遺產(chǎn)研究院開展了《三孔及尼山古建筑彩繪、石碑石刻、木結構技術研究》，為工程的實施提供技術支持。

（三）健全財務管理制度有效保障項目資金安全

根據(jù)世行財務管理制度的規(guī)定，在工商銀行開設世行專用資金賬戶，單獨建立世行財務賬套，確保世行資金?？顚Ｓ?、單獨核算，保障世行資金使用的安全性和規(guī)范性，有利于項目資金的監(jiān)督管理，杜絕了資金挪用和違規(guī)支出的情況發(fā)生。世行定期對項目實施單位的財務情況進行全面審計，每年都指定審計機構對項目單位財務使用情況進行嚴格的審計，并把審計報告分別向省審計廳、省財政廳、省項目辦和世行報送。

（四）規(guī)范項目招投標程序有序推進項目進度

項目的推進過程中，遵循文物保護理念的同時，嚴格遵循世行貸款項目招投標程序，遵守國家有關法律、法規(guī)和規(guī)章，執(zhí)行規(guī)定的建設程序、標準和規(guī)范，接受行業(yè)自律性管理，恪守職業(yè)道德，誠信守約；按照工程要求分別建立了以項目總監(jiān)總負責、多名現(xiàn)場監(jiān)理分工協(xié)作的監(jiān)理機構管理體系，做到了項目的合法合規(guī)和有序推進。

（五）健全監(jiān)測評價制度是項目管理的有效手段

按照世行的要求，在省項目辦的指導下，進行全面的監(jiān)測和評價。成立了專門的監(jiān)測機構，指定了監(jiān)測的程序、方法和指標體系。監(jiān)測識別項目進行中成功的地方和存在的問題，便于對項目及時地進行調(diào)整，保證世行項目順利完成。

四、世行貸款項目進行的有益探索

（一）關注對項目質(zhì)量的管理

山東省項目辦相繼出臺了《財務管理辦法》《項目管理制度》《招標采購管理辦法》《合同管理辦法》，建立了世行項目的管理框架，促進項目管理進入良好的運行軌道。省項目辦通過會議調(diào)度、組織培訓、合同重要環(huán)節(jié)點進度考核、委托咨詢專家組現(xiàn)場指導、現(xiàn)場檢查、批準更新采購計劃等方式，開展項目監(jiān)測及工程管理的監(jiān)測。

自從省項目辦啟動咨詢服務以來，咨詢顧問專家團隊與省項目辦和市項目辦共同工作，提供項目監(jiān)測和控制的實施計劃和方法，監(jiān)測和控制項目的實施。咨詢公司還安排了由工程管理專家、工程造價咨詢師、文保專家、水利專家、市政專家組成的現(xiàn)場咨詢監(jiān)理團隊，對兩地項目辦和實施機構提供技術援助。通過咨詢監(jiān)理的現(xiàn)場服務，曲阜市和鄒城市兩地項目辦和實施機構的合同執(zhí)行能力得以提升。

（二）關注社會經(jīng)濟影響

世行項目實施前，注意收集旅游人次、游客滿意度、生產(chǎn)生活環(huán)境、自然生態(tài)環(huán)境、就業(yè)水平等基線數(shù)據(jù)。項目實施后，用重新收集的數(shù)據(jù)與基線數(shù)據(jù)進行對比，可以得出項目實施對所在地的社會經(jīng)濟影響。如曲阜文物保護類項目實施后，經(jīng)過調(diào)研，曲阜市導游服務的知識性和趣味性滿意度由88.6%提高到97.0%，指示性標識牌的便利程度滿意度由91.4%提高到95.4%，文物標識牌的知識性和趣味性滿意度由72.0%提高到94.0%，景區(qū)工作人員的服務水平由64.2%提高到96.8%。

（三）關注項目對環(huán)境的影響

世行項目在運營過程中，委托曲阜市、鄒城市環(huán)境監(jiān)測站對施工噪聲和TSP定期進行監(jiān)測，保證項目實施效果；從監(jiān)測數(shù)據(jù)及結論看，實施過程中的噪聲、TSP等指標均符合國家有關規(guī)定和標準。識別、分析和評價了揚塵、固體廢棄物、噪聲等這些對環(huán)境影響，并制定了相應的削減措施和監(jiān)測計劃，編制了項目《環(huán)境管理計劃》。

歷經(jīng)近8年的孔孟文化遺產(chǎn)保護世行貸款項目取得完美收官，成功引進了世行先進文物保護技術和管理理念，提高了文化遺產(chǎn)保護能力，正確引導了歷史文化名城建設，促進了文化旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。