珠三角地方政府融資平臺市場化轉(zhuǎn)型建議

文=王瑞民 申現(xiàn)杰

珠三角地區(qū)融資平臺通過剝離政府性債務(wù)、拓展新的融資渠道、提升資本運(yùn)作能力、盤活土地等閑置資產(chǎn)、在傳統(tǒng)平臺業(yè)務(wù)基礎(chǔ)上開展市場化經(jīng)營集團(tuán)化運(yùn)作等方式加速謀求市場化轉(zhuǎn)型。

在城市化與工業(yè)化發(fā)展進(jìn)程中，地方政府融資平臺曾發(fā)揮了積極的作用，但也因此形成了大量的政府隱性債務(wù)。2014年，中央為防范地方隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，出臺《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，明確要求剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務(wù)。這意味著融資平臺公司的政府信用被抽離，地方政府不再允許新增融資平臺類隱性債務(wù)。同年，修訂后的新《預(yù)算法》明確了發(fā)行地方政府債券為地方政府融資的主要方式。融資政策的全面收緊，倒逼地方政府融資平臺進(jìn)行市場化轉(zhuǎn)型。

為了解地方政府融資平臺市場化轉(zhuǎn)型進(jìn)展、轉(zhuǎn)型過程中遇到的突出問題，我們選擇珠三角地區(qū)的廣州、珠海、陽江、江門四地市進(jìn)行調(diào)研，與政府相關(guān)部門、融資平臺企業(yè)進(jìn)行了座談，并實(shí)地考察了廣州水務(wù)集團(tuán)、珠海城建集團(tuán)等投融資企業(yè)。在此基礎(chǔ)上，提出了加速地方政府融資平臺轉(zhuǎn)型的相關(guān)政策建議。

珠三角地方政府融資平臺市場化轉(zhuǎn)型進(jìn)展

珠三角地區(qū)的地方政府融資平臺大多數(shù)崛起于2008年國際金融危機(jī)爆發(fā)后國內(nèi)提出四萬億元刺激計(jì)劃期間，部分融資平臺企業(yè)在43號文之前就已經(jīng)開始探索市場化轉(zhuǎn)型路徑。廣州市城投集團(tuán)、廣州水投集團(tuán)分別在2011年、2013年退出了銀監(jiān)會的融資平臺監(jiān)管目錄。

總體來看，珠三角地區(qū)在地方政府融資平臺市場化轉(zhuǎn)型中，不搞一刀切，而是根據(jù)原融資平臺公司資產(chǎn)結(jié)構(gòu)、主營業(yè)務(wù)及經(jīng)營狀況的差異，分類推進(jìn)其市場化轉(zhuǎn)型。對于只具備單一融資功能，償債完全靠財(cái)政資金的“殼”類融資平臺，主要采取“關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)”的改革方式。對于從事城市基礎(chǔ)設(shè)施的融資、建設(shè)與運(yùn)營，資產(chǎn)組合中兼有經(jīng)營性、準(zhǔn)經(jīng)營性和公益性項(xiàng)目的企業(yè)，繼續(xù)發(fā)揮其在城市建設(shè)中的作用。對于主營業(yè)務(wù)、核心優(yōu)勢突出的平臺公司，則支持其做大做強(qiáng)，實(shí)現(xiàn)企業(yè)發(fā)展與公共服務(wù)相結(jié)合。接下來，將對除了“殼”類平臺公司外的市場化轉(zhuǎn)型舉措進(jìn)行梳理。

一是剝離政府性債務(wù)，退出銀監(jiān)會融資平臺監(jiān)管目錄。沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)是阻礙融資平臺公司轉(zhuǎn)型的重要因素。融資平臺前期積累的存量政府性債務(wù)通過分批發(fā)行政府債券置換。如，廣州水務(wù)投資集團(tuán)在亞運(yùn)會治水期間形成的190.2億元政府性債務(wù)，于2018年4月全部通過政府債券置換完畢。市場化轉(zhuǎn)型后債務(wù)負(fù)擔(dān)大大減輕，可以“輕裝上陣”，參與市場競爭。與此同時(shí)，通過政府注入資產(chǎn)、完善公司治理結(jié)構(gòu)等舉措，達(dá)到退出政府融資平臺的條件，使其具備投資、運(yùn)營準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目的能力。廣州向其所屬的各投融資集團(tuán)注入優(yōu)質(zhì)的國有經(jīng)營性資產(chǎn)，改善其資產(chǎn)結(jié)構(gòu)與現(xiàn)金流，使其債務(wù)規(guī)模與償債能力相匹配。

二是拓展新的融資渠道，提升資本運(yùn)作能力。廣州市通過開展PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化、發(fā)行企業(yè)債券、申請國家資本金專項(xiàng)建設(shè)資金等方式拓展新的融資渠道，資本運(yùn)作能力大大提升。2018 年上半年，廣州地鐵集團(tuán)、廣州發(fā)展集團(tuán)等投融資企業(yè)累計(jì)獲批發(fā)行企業(yè)債券16支，金額561.1億元。上述企業(yè)債券的發(fā)行，提高了融資平臺公司直接融資比例，有效降低了融資成本，增強(qiáng)了企業(yè)自身的競爭力。

三是盤活土地等閑置資產(chǎn)。通過盤活土地等閑置資產(chǎn)，為融資平臺市場化轉(zhuǎn)型提供資金支持。廣州水務(wù)投資集團(tuán)在建設(shè)石井凈水廠時(shí)，將凈水設(shè)施建在地下，而地上整治、開辟為環(huán)境優(yōu)美的公園，在公園周邊的地塊開發(fā)房地產(chǎn)，用公園的一流環(huán)境為房地產(chǎn)提供溢價(jià)，用房地產(chǎn)開發(fā)的收益來補(bǔ)貼污水處理資金的不足。珠海城建集團(tuán)在建設(shè)珠海大劇院的過程中，配套建設(shè)了相應(yīng)的商場、超市等商業(yè)設(shè)施，用出租商業(yè)設(shè)施帶來的穩(wěn)定現(xiàn)金流應(yīng)對大劇院建設(shè)后的償債壓力。

四是在傳統(tǒng)平臺業(yè)務(wù)基礎(chǔ)上開展市場化經(jīng)營、集團(tuán)化運(yùn)作。針對經(jīng)營收費(fèi)不足以覆蓋投資成本、僅靠市場難以達(dá)到供求平衡，需要政府補(bǔ)貼部分資金、資源的準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目，廣州市以資本金注入方式支持所屬國企開展市場化融資。2017年，廣州市實(shí)施城市軌道、鐵路、城際軌道、綜合樞紐、高速公路、糧食基礎(chǔ)設(shè)施等資本金注入項(xiàng)目42個(gè)，年度計(jì)劃投資450億元。其中，廣州市本級財(cái)政注入資本金189億元，引導(dǎo)帶動(dòng)社會資本投資261億元。

市場化轉(zhuǎn)型中遇到的突出問題

一是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足。融資平臺公司政府融資職能被剝離后，發(fā)行地方政府債券成為唯一的舉債方式。目前地方政府債券發(fā)行采取限額管理，發(fā)債限額經(jīng)“撒胡椒面”式的分配后，一個(gè)地級市往往僅能拿到幾億元的發(fā)債額度，與地方政府城市更新、城市片區(qū)建設(shè)與工業(yè)園區(qū)建設(shè)中的基礎(chǔ)設(shè)施需求相比，實(shí)為杯水車薪。如，江門市“五大萬畝園區(qū)”基礎(chǔ)設(shè)施的資金需求達(dá)752億元，目前僅到位10億元。

轉(zhuǎn)型中的融資平臺公司主營業(yè)務(wù)受政府價(jià)格管制等原因，往往容易出現(xiàn)政策性虧損，難以靠自身的收益推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與運(yùn)營。就近年來興起的PPP模式而言，由于每年從一般公共預(yù)算安排的PPP項(xiàng)目支出責(zé)任不超過一般公共預(yù)算的10%，在各個(gè)地市基本為吃飯財(cái)政的情況下，能夠提供的建設(shè)資金也極為有限。值得注意的是，2018年以來PPP政策收緊，市場化轉(zhuǎn)型中的融資平臺公司通過PPP方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的渠道也被堵死。財(cái)金【2018】54號文《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府和社會資本合作（PPP）示范項(xiàng)目規(guī)范管理的通知》中明確規(guī)定：“國有企業(yè)或者地方政府融資平臺公司不得代表政府方簽署PPP項(xiàng)目合同，地方政府融資平臺公司不得作為社會資本方”。

二是“融資平臺”摘帽難。如前所述，不少融資平臺公司通過政府注入資產(chǎn)等方式，達(dá)到相關(guān)監(jiān)管要求，已經(jīng)退出了銀監(jiān)會的融資平臺目錄。但是向金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資時(shí)，仍然被當(dāng)作融資平臺，即仍戴著融資平臺的帽子。融資受到很大限制，資金成本較高，成為其市場化轉(zhuǎn)型的掣肘。如，珠海城建集團(tuán)在《中國銀監(jiān)會關(guān)于加強(qiáng)2013年地方政府融資平臺貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的指導(dǎo)意見（銀監(jiān)發(fā)【2013】10號）》中被劃分為“退出為一般公司類”，即已具備商業(yè)化貸款條件，自身具有充足穩(wěn)定的經(jīng)營性現(xiàn)金流量，能夠全額償還貸款本息，已整體轉(zhuǎn)化為一般公司類客戶管理的融資平臺。珠海市國資委也公開下發(fā)證明函證明，珠海城建集團(tuán)不再承擔(dān)政府融資職能。但部分銀行等金融機(jī)構(gòu)為規(guī)避政治風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，仍然將珠海城建集團(tuán)劃分為“仍按平臺管理類”類別，貸款審核標(biāo)準(zhǔn)收緊，不借或放款額度較低。相關(guān)企業(yè)負(fù)責(zé)人表示：“摘掉形式上的帽子容易，但是想真正徹底摘掉這頂帽子，消除在金融機(jī)構(gòu)和社會公眾心中的政府投融資平臺的形象，仍然任重道遠(yuǎn)?！?/p>

三是薪酬待遇體系不夠市場化阻礙轉(zhuǎn)型。轉(zhuǎn)型中的融資平臺企業(yè)，其薪酬體系未與市場接軌，導(dǎo)致其“人才引入困難、流失嚴(yán)重、存量不足”，阻礙并延緩了企業(yè)本身的市場化進(jìn)程。融資平臺時(shí)期，主要承擔(dān)為政府融資任務(wù)，不需要太強(qiáng)的專業(yè)技能與知識。轉(zhuǎn)向市場后，必須依靠優(yōu)質(zhì)的人力資本為企業(yè)提供源源不斷的活力，保持并增強(qiáng)其競爭力。而這些企業(yè)往往對人力成本采取“以崗定薪”而非“以人定薪”的方式，一年幾萬元的薪酬難以延攬優(yōu)秀的人才加盟，在市場化轉(zhuǎn)型中缺乏關(guān)鍵驅(qū)動(dòng)力與競爭力。如，陽江恒財(cái)投融資集團(tuán)在轉(zhuǎn)型發(fā)展中，增設(shè)了金融板塊，但其提供的待遇與當(dāng)?shù)亟鹑谄髽I(yè)的待遇相差甚遠(yuǎn)，難以招到理想的人才。

促進(jìn)融資平臺市場化轉(zhuǎn)型的政策建議

合理定位地方政府融資平臺職能。地方政府融資平臺市場化轉(zhuǎn)型，首要任務(wù)是合理定位地方政府融資平臺職能。理順政府與融資平臺的關(guān)系，建立健全考核機(jī)制，通過注資、獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)助等方式促進(jìn)融資平臺轉(zhuǎn)型。通過股權(quán)劃轉(zhuǎn)等方式，將市場化經(jīng)營的國資企業(yè)股權(quán)劃轉(zhuǎn)至融資平臺，擴(kuò)充其現(xiàn)金流。建議在符合中央大政方針的前提下，部分基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目（尤其是投資大、回報(bào)率低、對社會資本缺乏吸引力的項(xiàng)目），可由政府直接委托基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的國有企業(yè)建設(shè)。此外，繼續(xù)大力支持市場化轉(zhuǎn)型中的融資平臺公司積極擴(kuò)展?fàn)I利性業(yè)務(wù)板塊，如三舊改造等，增強(qiáng)其自身的市場競爭力。

徹底摘帽，拓寬融資渠道。首先，對于已經(jīng)退出融資平臺目錄的企業(yè)，應(yīng)恢復(fù)其平等融資主體的地位，金融機(jī)構(gòu)不應(yīng)對其進(jìn)行融資歧視。其次，積極拓寬融資渠道，尤其是直接融資渠道。一是降低債券融資門檻。對發(fā)行企業(yè)債券解決基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目的國有企業(yè)，適當(dāng)放寬發(fā)行企業(yè)債券門檻準(zhǔn)入、適當(dāng)延長債券償還時(shí)間。二是創(chuàng)新企業(yè)債券融資品種。目前，企業(yè)債券發(fā)債規(guī)模都比較大，通常都在5億-6億元以上，對應(yīng)的發(fā)債平臺凈資產(chǎn)規(guī)模達(dá)24億元以上，對于市、縣級的國資平臺而言，可考慮發(fā)行低市值的債券融資品種。

分類探索市場化的薪酬體系。對退出為一般企業(yè)類的融資平臺，分類探索市場化的薪酬體系，積極引進(jìn)一流的運(yùn)營人才與技術(shù)人才。大力整合與引進(jìn)人才相關(guān)的服務(wù)、培訓(xùn)、安居，以及子女教育、健康醫(yī)療等產(chǎn)業(yè)資源。尤其是對于傳統(tǒng)平臺業(yè)務(wù)之外的純市場化業(yè)務(wù)板塊，應(yīng)在企業(yè)內(nèi)部建立有別于融資平臺傳統(tǒng)業(yè)務(wù)板塊的激勵(lì)與考核制度，根據(jù)業(yè)務(wù)性質(zhì)與業(yè)務(wù)能力，“以人定薪”，充分激發(fā)員工的積極性與創(chuàng)造力，為企業(yè)的市場化轉(zhuǎn)型提供內(nèi)生動(dòng)力與可靠支撐。