國(guó)有企業(yè)預(yù)算管理的困境及對(duì)策探討

劉中生

（陜西時(shí)代能源化工有限公司，陜西 榆林 719000）

一、國(guó)有企業(yè)全面預(yù)算管理的重要性

全面預(yù)算是指企業(yè)對(duì)一定期間的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、投資活動(dòng)、財(cái)務(wù)活動(dòng)等做出的預(yù)算安排。國(guó)有企業(yè)推行全面預(yù)算管理有利于強(qiáng)化企業(yè)內(nèi)部控制，降低經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，優(yōu)化資源配置，提高企業(yè)經(jīng)營(yíng)管控水平。

（一）是實(shí)現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略和年度經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的有效方法

國(guó)有企業(yè)通過(guò)全面預(yù)算將目標(biāo)量化，并將量化的目標(biāo)進(jìn)行層層分解，嚴(yán)格考核，極大提高預(yù)算單位主觀能動(dòng)性，有力保障目標(biāo)的落實(shí)和實(shí)現(xiàn)。

（二）有利于優(yōu)化國(guó)有企業(yè)資源配置

企業(yè)通過(guò)全面預(yù)算將資金、物流、人力等資源配置到更有競(jìng)爭(zhēng)力、能夠帶來(lái)更大效益的業(yè)務(wù)中去，從而提高了投入產(chǎn)出比，提高資源利用效率和經(jīng)營(yíng)效益。

（三）是國(guó)有企業(yè)防范風(fēng)險(xiǎn)的重要手段

國(guó)有企業(yè)在編制年度全面預(yù)算過(guò)程中，需要全面預(yù)計(jì)年度可能發(fā)生的各種風(fēng)險(xiǎn)因素，并及時(shí)采取規(guī)避措施。

（四）執(zhí)行結(jié)果考核有利于實(shí)施績(jī)效考核

全面預(yù)算的量化考核結(jié)果，是實(shí)施績(jī)效管理的基礎(chǔ)和主要依據(jù)，通過(guò)預(yù)算與績(jī)效管理相結(jié)合，使各層級(jí)考核真正做到“有章可循，有法可依”。

二、國(guó)有企業(yè)預(yù)算管理的困境及產(chǎn)生的原因

（一）全面預(yù)算編制基礎(chǔ)薄弱

1.全面預(yù)算編制的組織體系不健全

部分企業(yè)沒(méi)有建立完整的預(yù)算編制組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和預(yù)算管理制度。全面預(yù)算是全員參與的預(yù)算，很多企業(yè)片面認(rèn)為預(yù)算工作屬于財(cái)務(wù)部門，業(yè)務(wù)部門參與度低，這導(dǎo)致預(yù)算數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確，甚至存在重要偏差。企業(yè)內(nèi)部各層級(jí)為了實(shí)現(xiàn)對(duì)自身有利的預(yù)算指標(biāo)，故意夸大困難，掩蓋真實(shí)信息，導(dǎo)致預(yù)算指標(biāo)失控。例如車間等成本中心不愿意降低成本費(fèi)用，費(fèi)用預(yù)算從高預(yù)測(cè)，既能超額完成自己小目標(biāo)，也有足夠費(fèi)用指標(biāo)供浪費(fèi)?？梢?jiàn)預(yù)算工作沒(méi)有組織制度上的保障，預(yù)算質(zhì)量就無(wú)法保障，即使將各項(xiàng)指標(biāo)分解下去，預(yù)算也不存在可執(zhí)行性，而且還會(huì)在企業(yè)內(nèi)部帶來(lái)重重矛盾，企業(yè)經(jīng)營(yíng)目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。

2.全面預(yù)算編制方法（程序）不科學(xué)

（1）預(yù)算指標(biāo)脫離企業(yè)實(shí)際

企業(yè)年度經(jīng)營(yíng)目標(biāo)由上級(jí)提出后，必須經(jīng)過(guò)自上而下下達(dá)目標(biāo)和自下而上確認(rèn)目標(biāo)的交互過(guò)程，才能基本達(dá)成共識(shí)，形成一個(gè)下級(jí)能夠?qū)崿F(xiàn)或經(jīng)過(guò)努力能夠?qū)崿F(xiàn)的目標(biāo)。若預(yù)算指標(biāo)由上級(jí)部門直接下達(dá)，不與下屬單位進(jìn)行溝通，就會(huì)導(dǎo)致預(yù)算指標(biāo)與企業(yè)實(shí)際脫離。有些企業(yè)為了政績(jī)需要，往往提出脫離實(shí)際的高大上的目標(biāo)，并強(qiáng)壓給下屬企業(yè)，下屬企業(yè)在完成無(wú)望的情況下，采取消極抵觸態(tài)度，導(dǎo)致預(yù)算目標(biāo)落空。

（2）預(yù)算編制依據(jù)信息不準(zhǔn)確

預(yù)算編制方法單一，業(yè)務(wù)預(yù)算缺少基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支持，或基礎(chǔ)數(shù)據(jù)與實(shí)際相差甚遠(yuǎn)，導(dǎo)致預(yù)算編制準(zhǔn)確率較低。例如：編制成本費(fèi)用預(yù)算，企業(yè)沒(méi)有建立全面的成本費(fèi)用定額體系，或雖有歷史數(shù)據(jù)，但該數(shù)據(jù)是否先進(jìn)不清楚，與行業(yè)先進(jìn)指標(biāo)的差距有多大也不清楚。

有些企業(yè)預(yù)算編制未進(jìn)行充分的市場(chǎng)調(diào)研和預(yù)測(cè)，導(dǎo)致預(yù)算與市場(chǎng)環(huán)境、企業(yè)實(shí)際相脫離，預(yù)算準(zhǔn)確率較低。例如：企業(yè)編制的銷售預(yù)算，對(duì)預(yù)算年度各種影響市場(chǎng)價(jià)格的因素未深入調(diào)研，對(duì)企業(yè)產(chǎn)品市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力、產(chǎn)品差異性不清楚，只是根據(jù)經(jīng)驗(yàn)預(yù)計(jì)可能的數(shù)據(jù)，一旦市場(chǎng)變化，預(yù)算完成就會(huì)成為泡影。

（3）預(yù)算指標(biāo)體系設(shè)計(jì)不合理

為實(shí)現(xiàn)預(yù)算目標(biāo)，企業(yè)要將經(jīng)營(yíng)目標(biāo)充分體現(xiàn)在預(yù)算指標(biāo)體系中，若預(yù)算指標(biāo)體系偏離經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，預(yù)算執(zhí)行與考核就會(huì)存在問(wèn)題。例如企業(yè)在編制年度預(yù)算時(shí)，將管理層、員工收入與收入、利潤(rùn)指標(biāo)掛鉤，而忽視應(yīng)收賬款、企業(yè)存貨指標(biāo)，結(jié)果很可能導(dǎo)致企業(yè)為完成銷售指標(biāo)，制定過(guò)于寬松的商業(yè)信用，從而導(dǎo)致賒銷額較大，潛在壞賬增加；為保障生產(chǎn)安全，儲(chǔ)備過(guò)多備品備件、原材料，導(dǎo)致資金占用增加。所以，企業(yè)在編制預(yù)算過(guò)程中要根據(jù)企業(yè)業(yè)務(wù)范圍制定全面預(yù)算指標(biāo)，根據(jù)不同部門責(zé)任成本來(lái)確定差異性的考核指標(biāo)，以此來(lái)保障預(yù)算目標(biāo)完成。

（二）全面預(yù)算過(guò)程控制不嚴(yán)格

全面預(yù)算指標(biāo)一旦下達(dá)，能否實(shí)現(xiàn)預(yù)算目標(biāo)關(guān)鍵在于過(guò)程控制。“三分戰(zhàn)略，七分執(zhí)行”預(yù)算做得再好，如果得不到嚴(yán)格執(zhí)行，美好愿景也難以轉(zhuǎn)為現(xiàn)實(shí)。全面預(yù)算在執(zhí)行過(guò)程中往往會(huì)出現(xiàn)以下問(wèn)題：

1.預(yù)算執(zhí)行過(guò)程存在制度缺失

預(yù)算要嚴(yán)格執(zhí)行，需要有制度保障。有些企業(yè)沒(méi)有制定預(yù)算執(zhí)行授權(quán)審批制度，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行隨意；沒(méi)有根據(jù)預(yù)算層級(jí)建立監(jiān)控制度、預(yù)警制度，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行情況不能及時(shí)反饋給管理者，預(yù)算不能及時(shí)糾偏。

2.預(yù)算執(zhí)行差異不能及時(shí)進(jìn)行原因分析

不能定期進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行結(jié)果分析，查找差異出現(xiàn)原因，消除不利因素，發(fā)揮有利因素。

（三）全面預(yù)算考評(píng)流于形式

為保障預(yù)算目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，要按時(shí)進(jìn)行預(yù)算考核兌現(xiàn)?？己诉^(guò)程是否公開(kāi)透明，考核結(jié)果是否客觀公正，獎(jiǎng)懲措施是否公平合理直接影響預(yù)算執(zhí)行的效果。若考核兌現(xiàn)流于形式，預(yù)算控制就會(huì)功虧一簣。

三、加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)預(yù)算管理的對(duì)策

針對(duì)全面預(yù)算管理過(guò)程中存在的困境，探討采取以下措施進(jìn)行改進(jìn)和完善。

（一）健全全面預(yù)算管理組織機(jī)構(gòu)

企業(yè)全面預(yù)算組織管理體系一般要建立三個(gè)層面的管理架構(gòu)。即：全面預(yù)算管理決策機(jī)構(gòu)、工作機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)。

1.決策機(jī)構(gòu)—全面預(yù)算管理委員會(huì)

全面預(yù)算管理委員會(huì)成員一般為公司經(jīng)理層。主要職責(zé)負(fù)責(zé)企業(yè)經(jīng)營(yíng)目標(biāo)制定，審查批準(zhǔn)預(yù)算草案、調(diào)整年度預(yù)算、對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行考核獎(jiǎng)懲。

2.工作機(jī)構(gòu)—全面預(yù)算管理辦公室

全面預(yù)算管理辦公室一般設(shè)在財(cái)務(wù)部門，成員包括企業(yè)生產(chǎn)、銷售、人力資源、項(xiàng)目建設(shè)等部門。主要職責(zé)是組織預(yù)算草案編制、組織預(yù)算層層分解、跟蹤預(yù)算執(zhí)行情況、預(yù)算執(zhí)行情況分析、提出獎(jiǎng)懲方案。

3.執(zhí)行機(jī)構(gòu)—企業(yè)內(nèi)部分子公司、管理部室、車間、班組

全面預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)包括了企業(yè)內(nèi)部利潤(rùn)中心、投資中心、成本中心、費(fèi)用中心。負(fù)責(zé)預(yù)算編制、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)（資料）、落實(shí)預(yù)算指標(biāo)等。

（二）強(qiáng)化預(yù)算編制事前工作準(zhǔn)備

全面預(yù)算編制的準(zhǔn)備工作主要包括指標(biāo)體系建立、預(yù)算假設(shè)、預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)算編制程序方法、預(yù)算分解。針對(duì)存在問(wèn)題，做好以下工作：

1.編制程序科學(xué)

采用自上而下、自下而上、上下結(jié)合的動(dòng)態(tài)編制方法。一是根據(jù)管理層提出的初步經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，在與預(yù)算責(zé)任中心溝通的基礎(chǔ)上分解下達(dá)初步預(yù)算指標(biāo)；二是各預(yù)算責(zé)任中心按照下達(dá)的預(yù)算目標(biāo)，充分結(jié)合自身情況，通過(guò)市場(chǎng)調(diào)研研究討論提出自身的預(yù)算草案并逐級(jí)匯總上報(bào)預(yù)算管理辦公室；三是預(yù)算管理辦公室根據(jù)匯總的預(yù)算，分析與管理層提出的目標(biāo)差異，再與各預(yù)算責(zé)任中心進(jìn)行溝通、協(xié)調(diào)，對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行再平衡；四是預(yù)算管理辦公室將平衡后的草案報(bào)預(yù)算管理委員會(huì)，預(yù)算管理委員會(huì)從企業(yè)全局的角度再提出調(diào)整修改建議，最終形成預(yù)算草案提交公司董事會(huì)。

2.基礎(chǔ)數(shù)據(jù)可靠

全面預(yù)算是將經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)量化作為控制考核的基本手段，所以預(yù)算編制所依據(jù)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)務(wù)必可靠才能編制出高質(zhì)量的預(yù)算。要做好編制依據(jù)和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，一是加強(qiáng)企業(yè)歷史資料記錄、定額制定與管理、標(biāo)準(zhǔn)化、會(huì)計(jì)核算工作，確保編制以可靠的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)為依據(jù)。在企業(yè)內(nèi)部，各預(yù)算單位要搭建起全方位、全過(guò)程的定額體系，使預(yù)算定額控制滲透到各個(gè)業(yè)務(wù)過(guò)程、各個(gè)經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)和部門崗位。各預(yù)算單位還要建立預(yù)算定額數(shù)據(jù)庫(kù)并定期修訂，修訂可采用以下方式：與對(duì)標(biāo)管理相結(jié)合，由全面預(yù)算管理辦公室組織，對(duì)照同行業(yè)先進(jìn)水平、本企業(yè)歷史最好水平制定企業(yè)定額參考數(shù)據(jù)庫(kù)并編制成預(yù)算定額手冊(cè)。二是全面開(kāi)展企業(yè)外部市場(chǎng)環(huán)境調(diào)研預(yù)測(cè)，包括預(yù)算年度內(nèi)宏觀經(jīng)濟(jì)政策、客戶需求、同行業(yè)發(fā)展，確保預(yù)算編制以市場(chǎng)環(huán)境為依據(jù)。三是分析以前年度預(yù)算執(zhí)行情況，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，充分預(yù)計(jì)企業(yè)生產(chǎn)能力、技術(shù)水平等企業(yè)內(nèi)部環(huán)境，確保預(yù)算符合企業(yè)實(shí)際。四是加強(qiáng)企業(yè)信息化水平建設(shè)，利用大數(shù)據(jù)及時(shí)采集各個(gè)環(huán)節(jié)甚至各個(gè)員工的勞動(dòng)效率、費(fèi)用支出等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，以此建立內(nèi)部市場(chǎng)化管理，量化到每個(gè)車間、班組、個(gè)人每天的投入產(chǎn)出。

3.指標(biāo)體系合理

預(yù)算指標(biāo)體系設(shè)計(jì)一般按照“財(cái)務(wù)指標(biāo)為主體，非財(cái)務(wù)指標(biāo)為補(bǔ)充”原則，將企業(yè)產(chǎn)供銷、投融資各個(gè)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)都納入預(yù)算指標(biāo)體系，根據(jù)各預(yù)算主體可控范圍不同，設(shè)計(jì)各有側(cè)重的預(yù)算指標(biāo)體系。

（三）嚴(yán)格預(yù)算事中執(zhí)行控制

預(yù)算過(guò)程控制是預(yù)算得以實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，要建立預(yù)算審批、監(jiān)控、預(yù)警制度。一是建立預(yù)算審批制度，企業(yè)要按照預(yù)算控制責(zé)任權(quán)限，授予相應(yīng)審批權(quán)限，任何人不得越權(quán)審批，對(duì)于預(yù)算外、超預(yù)算支出要嚴(yán)格控制。二是建立預(yù)算執(zhí)行過(guò)程監(jiān)控制度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)糾正預(yù)算執(zhí)行過(guò)程偏差。企業(yè)一般要建立三級(jí)監(jiān)控模式，一級(jí)為各預(yù)算單位自控，由預(yù)算單位負(fù)責(zé)人對(duì)具體業(yè)務(wù)的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行督促和控制。二級(jí)監(jiān)控為上級(jí)職能部門審核控制，由職能部門依據(jù)預(yù)算編制對(duì)預(yù)算執(zhí)行部門各種經(jīng)濟(jì)行為實(shí)施事中控制。三級(jí)監(jiān)控為高層審批監(jiān)控，由預(yù)算管理委員會(huì)對(duì)重大的偏差實(shí)施監(jiān)控。三是建立預(yù)算執(zhí)行預(yù)警制度，根據(jù)企業(yè)管理層級(jí)可以建立公司、分公司、部室（車間）三級(jí)預(yù)警體系。對(duì)不同層級(jí)要科學(xué)選擇關(guān)鍵預(yù)警指標(biāo)，合理確定預(yù)警范圍，積極采取應(yīng)對(duì)措施。規(guī)模企業(yè)應(yīng)該推行預(yù)算管理信息化，通過(guò)信息手段控制監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行，提高預(yù)警應(yīng)對(duì)及時(shí)性。

（四）嚴(yán)肅預(yù)算事后考核獎(jiǎng)懲

預(yù)算事后控制主要是對(duì)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行的考核獎(jiǎng)懲。企業(yè)首先要建立健全預(yù)算考核制度，預(yù)算考核關(guān)鍵是要以公開(kāi)、公平、公正的原則進(jìn)行考核。一是考核結(jié)果要公開(kāi)，讓企業(yè)所有預(yù)算責(zé)任單位共同監(jiān)督，考核要以預(yù)算完成的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，數(shù)據(jù)要經(jīng)預(yù)算責(zé)任主體簽字認(rèn)可。二是考核獎(jiǎng)懲要及時(shí)得以落實(shí)，考核要與預(yù)算責(zé)任主體員工職位薪酬掛鉤，并采取獎(jiǎng)罰并重原則，不能只獎(jiǎng)不罰，還要防止獎(jiǎng)罰過(guò)程中人情因素。