重大專項預(yù)算經(jīng)費管理問題研究
——以軍工科研事業(yè)單位為例

李雅萍

（中國工程物理研究院慣約實施管理中心，四川 綿陽 621999）

一、專項預(yù)算經(jīng)費管理概述

（一）專項預(yù)算經(jīng)費管理定義

專項項目經(jīng)費包括合同經(jīng)費和計劃任務(wù)經(jīng)費兩類。合同經(jīng)費是指管理中心同任務(wù)承擔(dān)單位以合同形式明確的任務(wù)及經(jīng)費。計劃任務(wù)經(jīng)費是指管理中心直接以計劃方式確定年度目標(biāo)任務(wù)和經(jīng)費額度的部分總體論證及技術(shù)協(xié)調(diào)類型的任務(wù)經(jīng)費。

本文所探討的專項預(yù)算經(jīng)費管理，是指管理中心負(fù)責(zé)的整個專項所有的年度合同經(jīng)費預(yù)算的審核、匯總、上報、請領(lǐng)劃撥、調(diào)整審批、使用指導(dǎo)、監(jiān)督檢查、合同驗收等整個全流程的預(yù)算經(jīng)費的管理工作。專項預(yù)算經(jīng)費管理原則是統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、按級負(fù)責(zé)、分工管理、單獨核算、?？顚Ｓ?。

（二）專項預(yù)算經(jīng)費管理特點

專項預(yù)算經(jīng)費采用的是計劃模式下的合同制管理模式：即管理中心下達(dá)年度任務(wù)計劃指標(biāo)后，各任務(wù)單位編制經(jīng)費預(yù)算明細(xì)并擬制合同初稿，管理中心進(jìn)行審核、洽談、匯總、報批后與任務(wù)單位簽訂正式合同，后期經(jīng)費的使用嚴(yán)格參照合同預(yù)算執(zhí)行，有預(yù)算變更時履行報批報備手續(xù)。由于專項每年的計劃任務(wù)各不相同，再加上各承研單位都有其行業(yè)和專業(yè)特點，因此形成了專項預(yù)算經(jīng)費管理的獨特特點：預(yù)算經(jīng)費計劃性強(qiáng)、編制單位多、專業(yè)性強(qiáng)、編寫難度大、審核難度大。

二、專項預(yù)算經(jīng)費管理存在的問題

（一）合同簽訂周期與實際執(zhí)行周期不一致

管理中心與任務(wù)單位簽訂的年度合同均是按照公歷自然年度整年簽訂，但每年裝發(fā)新的計劃任務(wù)和經(jīng)費預(yù)算下達(dá)一般都要到下半年，待管理中心再進(jìn)行計劃任務(wù)分解、各單位預(yù)算明細(xì)編制、合同洽談簽訂，再到經(jīng)費下?lián)芎箝_始執(zhí)行，往往已到年底，這就直接造成年度合同的實際執(zhí)行周期與合同簽訂的執(zhí)行周期不一致。這種項目資金與項目進(jìn)度不符的情況不僅嚴(yán)重影響了專項年度任務(wù)的順利實施，還造成了合同在執(zhí)行中存在經(jīng)費不到位、年度任務(wù)無法開展、合同任務(wù)量不變但實際執(zhí)行周期縮短或延遲、合同驗收被迫推遲以及合同驗收實際周期與簽訂周期也不相符等問題。

（二）合同任務(wù)與預(yù)算經(jīng)費不匹配

每年專項的預(yù)算經(jīng)費由管理中心按照裝發(fā)下達(dá)的任務(wù)目標(biāo)和經(jīng)費量分解到各課題和承研單位，任務(wù)單位再根據(jù)下達(dá)數(shù)進(jìn)行預(yù)算經(jīng)費明細(xì)的編制和課題任務(wù)的分解，最后與管理中心進(jìn)行合同洽談并簽訂。這種計劃性模式很可能會造成本年的預(yù)算經(jīng)費和任務(wù)不匹配，或者與單位實際情況不符。

（三）任務(wù)單位經(jīng)費預(yù)算編制專業(yè)性不強(qiáng)，項目經(jīng)費預(yù)算執(zhí)行率低

一方面，專項經(jīng)費預(yù)算編制工作的專業(yè)性較強(qiáng)，需要相關(guān)業(yè)務(wù)人員和財務(wù)人員共同配合完成。但在實際工作中預(yù)算的編制一般都是科研業(yè)務(wù)人員，其普遍缺少財務(wù)專業(yè)背景，編制的預(yù)算專業(yè)性不強(qiáng)且效果較差。

另一方面，經(jīng)費預(yù)算編制不準(zhǔn)確，缺乏合理的前期調(diào)研。尤其是缺乏對項目執(zhí)行中影響因素的考慮，對核算分?jǐn)傄罁?jù)考慮不充分，或盲目添置固定資產(chǎn)，重復(fù)購置已有的儀器設(shè)備，或者虛報預(yù)算。這樣不僅造成許多重復(fù)購置的設(shè)備利用率極低出現(xiàn)閑置，更造成大量項目資金結(jié)余，單位預(yù)算經(jīng)費執(zhí)行率較低。

（四）任務(wù)單位缺乏專項預(yù)算經(jīng)費管理制度，財務(wù)業(yè)務(wù)管理脫節(jié)，專項經(jīng)費核算不規(guī)范

首先，許多任務(wù)單位對專項經(jīng)費管理重視不足，沒有根據(jù)專項工程有關(guān)的法規(guī)制度制定適合本單位的專項經(jīng)費管理制度，或者雖有制度，但制度本身的科學(xué)性較低且與實際專項經(jīng)費管理需要不吻合。其次，單位的財務(wù)與業(yè)務(wù)部門脫節(jié)，預(yù)算經(jīng)費管理混亂，無法根據(jù)業(yè)務(wù)進(jìn)度合理安排資金支付，使得財務(wù)監(jiān)督流于形式。

（五）專項預(yù)算經(jīng)費內(nèi)部審核與監(jiān)管機(jī)制缺位，內(nèi)部控制水平低

任務(wù)單位對專項經(jīng)費預(yù)算和使用缺少完備的內(nèi)部審核與監(jiān)管機(jī)制，導(dǎo)致相關(guān)管理人員的違規(guī)行為很難被及時發(fā)現(xiàn),而事后監(jiān)管又無法及時改變專項資金使用中存在的問題與漏洞，這使得專項經(jīng)費資金經(jīng)常被擠占挪用或者使用效率低。有的單位雖然有內(nèi)部審計和監(jiān)管的相關(guān)制度，但由于相關(guān)人員對監(jiān)督機(jī)制不重視、內(nèi)部審計監(jiān)督開展的不經(jīng)常不規(guī)范或者怕造成內(nèi)部相關(guān)人員利益沖突等原因，造成內(nèi)部審計監(jiān)督工作敷衍，產(chǎn)生不了實質(zhì)性的影響，監(jiān)管力度被大大削弱。

（六）管理中心和上級主管部門對任務(wù)單位預(yù)算經(jīng)費的監(jiān)管機(jī)制不完善

首先，管理中心對任務(wù)單位經(jīng)費預(yù)算的審核力度不強(qiáng)。由于每年專項經(jīng)費預(yù)算量巨大，而管理中心財務(wù)和業(yè)務(wù)部門人員配備嚴(yán)重不足，無法逐條審核每個合同的每項任務(wù)指標(biāo)和經(jīng)費明細(xì)，并從整體和全局來把握關(guān)聯(lián)性和合理性。

其次，管理中心對任務(wù)單位預(yù)算經(jīng)費使用的監(jiān)管力度較弱。管理中心對任務(wù)單位的預(yù)算經(jīng)費管理，日常更多的只是行使了下?lián)芰x務(wù)，沒有很好地履行監(jiān)督的權(quán)利，即便是監(jiān)督，基本也是項目驗收時的事后監(jiān)督，在任務(wù)單位的經(jīng)費使用過程中很少開展伴隨審計工作，導(dǎo)致許多單位預(yù)算經(jīng)費管理混亂、專項資金被侵占。

最后，在外部監(jiān)督方面，上級主管部門對任務(wù)單位的專項審計工作頻率低且無法形成常態(tài)化，無法對各單位的專項資金管理實現(xiàn)全過程動態(tài)監(jiān)控，再加之信息不對稱，造成審計時很難判斷經(jīng)費使用的合理性和科學(xué)性。

三、專項預(yù)算經(jīng)費管理問題解決方法探討

（一）按照合同實際執(zhí)行期間簽訂年度任務(wù)合同，預(yù)算經(jīng)費使用和專項任務(wù)開展同步

每年合同簽訂的項目執(zhí)行時間應(yīng)調(diào)整為合同實際開始執(zhí)行的時間，合同期間調(diào)整為實際任務(wù)開展期間。這樣既避免了合同的簽訂期間與實際執(zhí)行期間以及合同驗收周期不一致的情況，同時也解決了許多合同的任務(wù)時間得不到保障的問題。

（二）合同的洽談簽訂從實際出發(fā)，給予預(yù)算一定調(diào)整空間

在合同洽談簽訂過程中，應(yīng)從實際出發(fā)，對于預(yù)算經(jīng)費與合同任務(wù)確實不匹配的情況，給予預(yù)算一定的調(diào)整空間，打破計劃下達(dá)后就不能更改的模式，以改變合同任務(wù)與預(yù)算經(jīng)費匹配度不高，關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)、后期經(jīng)費使用不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臓顩r，提高預(yù)算經(jīng)費的實際使用效率。

（三）制定有效的專項預(yù)算經(jīng)費管理制度，健全成本核算管理體系

首先，任務(wù)單位應(yīng)根據(jù)專項工程相關(guān)的管理制度和經(jīng)費使用要求，制定或完善適合本單位的專項預(yù)算經(jīng)費管理制度，以增強(qiáng)內(nèi)部人員對專項經(jīng)費管理的重視。管理制度可以從項目經(jīng)費預(yù)算、可行性研究評價、項目實施、經(jīng)費使用、財務(wù)核算方法等多環(huán)節(jié)入手規(guī)范操作流程和標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行的約束力和嚴(yán)肅性，使專項經(jīng)費能得到合理的使用。

其次，為了保障專項預(yù)算經(jīng)費的?？顚Ｓ茫€需要健全完善預(yù)算經(jīng)費的核算管理體系。在專項經(jīng)費審批后，各部門在使用執(zhí)行過程中要以預(yù)算為依據(jù)，明確專項資金使用范圍，與單位日常辦公經(jīng)費或者其他項目配套資金嚴(yán)格區(qū)分開，切實控制好專項資金收支。對于確需調(diào)整預(yù)算的，應(yīng)按照專項管理規(guī)定報備、報批，履行相關(guān)程序，完備相關(guān)手續(xù)。

（四）建立專項經(jīng)費預(yù)算編制數(shù)據(jù)庫，保證預(yù)算編制的真實性、合理性和有效性

任務(wù)承擔(dān)單位應(yīng)建立專項預(yù)算編制數(shù)據(jù)庫，作為專項預(yù)算編制的參考。具體方法首先是對本單位在專項中承擔(dān)的項目進(jìn)行全面調(diào)研評估，在大量查閱項目有關(guān)數(shù)據(jù)以及歷史數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，對于預(yù)算中可能涉及或者過去已涉及的預(yù)算項目分類建立全面細(xì)化的預(yù)算條目，同時對原有專項經(jīng)費使用情況加以分析和利用，列出同類項目支出進(jìn)行比較，合理確認(rèn)同類項目的支出標(biāo)準(zhǔn)作為預(yù)算編制的參考，從而增加預(yù)算編制的合理性和實效性。

（五）設(shè)立專項財務(wù)助理進(jìn)行經(jīng)費預(yù)算的編制與管理，不斷完善專項經(jīng)費預(yù)算管理體系

任務(wù)單位應(yīng)設(shè)立財務(wù)助理制度，財務(wù)助理可以為科研人員在項目經(jīng)費測算、預(yù)算編制、經(jīng)費支出、財務(wù)決算和項目驗收等方面提供全方位支撐，使專項經(jīng)費在使用過程的規(guī)范性得以保證。在日常工作中應(yīng)不斷加強(qiáng)對財務(wù)助理人員職業(yè)素養(yǎng)的培訓(xùn)和提高，尤其是加強(qiáng)專項經(jīng)費管理的培訓(xùn)，以保證項目資金利用的最大效能。

（六）建立健全專項預(yù)算經(jīng)費的內(nèi)部審核與監(jiān)督機(jī)制，明確各級責(zé)任人

建立健全專項經(jīng)費管理的審核與監(jiān)督機(jī)制，不斷提高內(nèi)控管理水平，是任務(wù)單位加強(qiáng)專項預(yù)算經(jīng)費管理的重要保障。一方面，建議在經(jīng)費使用過程中，由單位業(yè)務(wù)部門和財務(wù)部門領(lǐng)導(dǎo)共同審核、并通過課題負(fù)責(zé)人審批與財務(wù)部門復(fù)核后方可計入項目成本；另一方面，建議任務(wù)單位成立專項領(lǐng)導(dǎo)小組，作為專項工作的決策領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu),定期召開專項討論會,研討項目的建設(shè)情況，對重要的事項要求執(zhí)行部門定期匯報項目進(jìn)度；最后，建議成立專項經(jīng)費的審計監(jiān)督小組，專門負(fù)責(zé)項目實施過程中具體的任務(wù)實施和經(jīng)費使用的審核把關(guān)，并把這種監(jiān)督審計工作作為常態(tài)，發(fā)現(xiàn)問題及時指導(dǎo)解決，并定期向?qū)ｍ楊I(lǐng)導(dǎo)小組匯報。已設(shè)立內(nèi)審部門的單位，爭取做到事前、事中以及事后的全流程的審計監(jiān)督，對評價結(jié)果及時反饋，提出審計意見并指導(dǎo)整改。

（七）管理中心應(yīng)加強(qiáng)經(jīng)費預(yù)算的審查，加強(qiáng)經(jīng)費使用監(jiān)管力度

在日常經(jīng)費使用監(jiān)管過程中，管理中心一方面應(yīng)定期不定期地對任務(wù)單位進(jìn)行跟蹤監(jiān)督檢查，對單位的專項資金形成常態(tài)化的外部監(jiān)督管理，防范資金使用風(fēng)險，遏制不規(guī)范資金使用現(xiàn)象；另一方面，對于跨度時間長經(jīng)費量大專業(yè)性強(qiáng)的項目在進(jìn)行專項審計或驗收時，也可引入注冊會計師幫助審計，以提高審計監(jiān)管水平。檢查結(jié)束后，任務(wù)承擔(dān)單位應(yīng)當(dāng)按照檢查組提出的意見、在規(guī)定限期內(nèi)整改落實，并將整改情況及時反饋給檢查組。

（八）管理中心應(yīng)建立有效的預(yù)算執(zhí)行率考核評價體系，健全激勵機(jī)制

管理中心應(yīng)建立專項預(yù)算經(jīng)費執(zhí)行考核評價體系，量化預(yù)算經(jīng)費執(zhí)行各環(huán)節(jié)的標(biāo)準(zhǔn)，按合同周期對任務(wù)單位進(jìn)行考核打分，并同時明確獎懲條件。通過獎懲制度將有效激勵機(jī)制引入到項目資金管理中，并及時承諾兌現(xiàn)，這樣才能更有效地促進(jìn)項目資金的高效管理，降低財務(wù)舞弊事件的發(fā)生。對于截流、擠占，不按規(guī)定用途使用預(yù)算資金的單位，應(yīng)緩撥、停撥其預(yù)算經(jīng)費并嚴(yán)肅追究責(zé)任。對預(yù)算執(zhí)行率低或預(yù)決算差異太大的單位在下年度的經(jīng)費申請時應(yīng)作為重點考察監(jiān)管對象。