混合所有制改革國際比較研究

湯瑞豐，鎖 箭

（1.云南大學(xué)工商管理與旅游管理學(xué)院，云南 昆明650091；2.云南省能源投資集團(tuán)有限公司，云南 昆明650228）

一、引言

黨的十九大提出的習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想，要求在新的歷史時(shí)期貫徹新發(fā)展理念，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，十九大同時(shí)也對作為建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系有機(jī)組成部分的國有企業(yè)改革提出了新的要求，明確“要深化國有企業(yè)改革，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，培育具有全球競爭力的世界一流企業(yè)”[1]。從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的角度來看，國內(nèi)、國外企業(yè)已經(jīng)開展的混合所有制改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和做法能夠?yàn)閲鴥?nèi)企業(yè)在新形勢下，持續(xù)深化和實(shí)施好國有企業(yè)混合所有制改革提供有益的借鑒，能夠使混合所有制的改革進(jìn)程少走彎路。因此，結(jié)合國內(nèi)外有影響力的企業(yè)進(jìn)行的混合所有制改革實(shí)踐，進(jìn)行案例比較研究，對于在新時(shí)代中充分發(fā)揮混合所有制的優(yōu)勢，進(jìn)一步激發(fā)創(chuàng)新發(fā)展動(dòng)力和首創(chuàng)精神，持續(xù)深化混合所有制改革有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、文獻(xiàn)綜述

1. 國內(nèi)研究

國內(nèi)對國有企業(yè)混改的文獻(xiàn)主要是從股權(quán)結(jié)構(gòu)和治理兩方面進(jìn)行論述。其中，李向榮認(rèn)為國有企業(yè)的混合所有制改革優(yōu)化了股權(quán)結(jié)構(gòu)，混合所有制企業(yè)的制衡股東持股比例與公司績效顯著正相關(guān)；制衡股東身份類型與公司績效顯著相關(guān)；國有股比例與公司績效顯著負(fù)相關(guān)[2]。應(yīng)有選擇性地引進(jìn)參股主體，保持較高的股權(quán)集中度，適當(dāng)降低國有股比例。沈昊等研究發(fā)現(xiàn)混改引入非公股東的類型對公司業(yè)績和公司治理有較大影響；員工持股對公司治理的改善作用有限；國有股的地位并不是決定國有股在公司治理中的控制地位和關(guān)鍵[3]。此外，利用上市公司數(shù)據(jù)對混改的治理效應(yīng)進(jìn)行量化研究則更為精準(zhǔn)和合理。其中，馮埃生對中國國有上市公司2010-2013 年公司治理效應(yīng)問題進(jìn)行了理論分析和實(shí)證檢驗(yàn)，提出混合所有制具有良好的治理效應(yīng)[4]。祁懷錦等檢驗(yàn)了2008-2017 年中國國有企業(yè)上市公司的政府治理、國有企業(yè)混合所有制改革、資本配置效率三者之間的關(guān)系，提出國有企業(yè)混合所有制改革能夠提升企業(yè)資本配置效率[5]。任廣乾等認(rèn)為混合所有制程度與國有企業(yè)價(jià)值之間存在著顯著的正相關(guān)關(guān)系，混合所有制程度對國有企業(yè)非效率投資具有抑制作用。其中，丁然統(tǒng)籌考慮了政府和企業(yè)的因素，提出了驅(qū)動(dòng)混合所有制演進(jìn)的三個(gè)因素：國有經(jīng)濟(jì)深化改革、市場機(jī)制條件成熟和產(chǎn)權(quán)保護(hù)趨于完善，提出了重組整合、員工持股和混改基金三種發(fā)展模式[7]。沈昊等認(rèn)為針對國資監(jiān)管存在的短板與不足，提出“參控同管”、“逆向監(jiān)管”等監(jiān)管思路[8]。朱磊等認(rèn)為混合所有制改革應(yīng)重視由“量變”到“質(zhì)變”的突破，要分類分層推進(jìn)改革進(jìn)程，有效實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展[9]。王運(yùn)陳等認(rèn)為國有企業(yè)在產(chǎn)權(quán)方面應(yīng)優(yōu)先考慮混合外資資本[10]，在投資者類型上優(yōu)先考慮金融機(jī)構(gòu)投資者[11]。

2. 國外研究

Liu GS 和Beirne J 認(rèn)為在中國這個(gè)擁有世界上最大國有企業(yè)，并處于轉(zhuǎn)型期的國家中，國有與民營的混合模式是最好的股權(quán)分置模式，這很好的解釋了2013 年后國有企業(yè)混合所有制改革的進(jìn)一步推進(jìn)[12]。Willner J 和Parker D 認(rèn)為國有資本的低效促使私有化，但私有化并不一定會(huì)帶來效率的提高，而取決于所有者是主動(dòng)的還是被動(dòng)的，同時(shí)私人壟斷企業(yè)的邊際成本與公有制相同或略高[13]。Boot AWA 和Gopalan R 分析了企業(yè)在私有制和公有制之間的選擇，認(rèn)為管理者要進(jìn)行自主決策來優(yōu)化企業(yè)管理，從而權(quán)衡內(nèi)部化控制和管理權(quán)讓渡的關(guān)系。私有制通過精確的契約提供了所需的權(quán)衡，但卻造成了所有權(quán)的固化[14]。Gaio C 和Pinto I.研究發(fā)現(xiàn)，國有企業(yè)比非國有企業(yè)更激進(jìn)，這與政府保護(hù)下穩(wěn)健性要求的減弱有關(guān)。資本市場對國有企業(yè)盈余管理有重要影響，國有企業(yè)利潤異常率較高，利潤質(zhì)量較差，說明國有企業(yè)受資本市場壓力影響較大[15]。Xie F 和Anderson H D 等認(rèn)為要通過整合國有及民營資本的核心能力和要素資源，促進(jìn)國有企業(yè)長期價(jià)值的實(shí)現(xiàn)[16]。Li Z 和Yamada T.認(rèn)為股權(quán)結(jié)構(gòu)對企業(yè)非效率投資具有長期影響，且在國有上市公司中，國有股比例越高，企業(yè)非效率投資現(xiàn)象越嚴(yán)重[17]。Cuvreo 認(rèn)為混合所有制改革具有積極作用[18]。Fan J P H 和Wong T J 等認(rèn)為國有企業(yè)一股獨(dú)大的特點(diǎn)不利于公司治理機(jī)制的完善，加之以控制權(quán)為基礎(chǔ)的人事控制，維持和強(qiáng)化了政府干預(yù)。Kang D 和Sorensen A B 認(rèn)為股權(quán)制衡作用的發(fā)揮還與制衡股東的身份類型有關(guān)，不同類型的股東對代理人進(jìn)行監(jiān)管的動(dòng)機(jī)與意向不同。

三、比較對象的選擇

1. 選擇原則

在國有企業(yè)混合制改革比較研究中，首先要確定選擇標(biāo)桿企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)。文章從領(lǐng)先性、影響力和可借鑒性等角度出發(fā)，確定了在全球范圍內(nèi)按照企業(yè)的先進(jìn)性原則、代表性原則和可行性原則作為選擇對標(biāo)對象的標(biāo)準(zhǔn)。其中，先進(jìn)性原則是指所選擇的對標(biāo)對象在開展混合所有制改革的水平較高，成效較為顯著。代表性原則是指所選擇的對標(biāo)對象在行業(yè)特征、開展混合所有制改革的模式上具有典型代表和重要意義?？尚行栽瓌t是指所選擇的對標(biāo)對象在推進(jìn)混合所有制改革路徑、模式、數(shù)據(jù)和發(fā)展成效等方面的資料具有較好的可獲得性，各項(xiàng)資料能夠較為全面地反映其主要過程及其特征。

2. 選擇對象

根據(jù)上述三個(gè)基本原則與國內(nèi)外企業(yè)的符合程度，最終選擇了2 家企業(yè)作為對標(biāo)對象。國外企業(yè)對標(biāo)對象是新加坡的淡馬錫公司，其整體經(jīng)營水平較高、市場競爭力強(qiáng)，國際化程度高，已成為行業(yè)的領(lǐng)軍者和標(biāo)桿，具有較強(qiáng)的代表性。國內(nèi)對標(biāo)對象是中國建材集團(tuán)，其“央企市營”的模式在國有企業(yè)混改中有較為深遠(yuǎn)的影響，成效也較好，較為客觀地反映了國內(nèi)國有企業(yè)開展混合所有制改革的進(jìn)程及其特點(diǎn)。

四、淡馬錫混合所有制改革實(shí)踐比較

1. 基本概況

淡馬錫成立于1974 年，“淡馬錫”三個(gè)字是馬來語“Temasek”的音譯。是一家設(shè)立在新加坡的投資公司，股東是新加坡財(cái)政部長，財(cái)政部長為法人團(tuán)體。淡馬錫是世界上較有影響力的投資者、機(jī)構(gòu)和資產(chǎn)管護(hù)者。淡馬錫近十年的投資主題包括以下四個(gè)領(lǐng)域：轉(zhuǎn)型中的經(jīng)濟(jì)體、增長中的中產(chǎn)階級、顯著的比較優(yōu)勢和新興的龍頭企業(yè)。到2019 年，經(jīng)過45 年的發(fā)展，淡馬錫公司的投資領(lǐng)主要集中在金融服務(wù)、電信、媒體與科技、交通與工業(yè)、消費(fèi)與房地產(chǎn)等領(lǐng)域，行業(yè)分布十分廣泛。自1974 年成立以來，淡馬錫復(fù)合年化股東總回報(bào)率為16%，而且淡馬錫較長時(shí)期保持了較高的企業(yè)信用水平，從2004 年至2019 年，淡馬錫持續(xù)獲得穆迪和標(biāo)準(zhǔn)普爾等評級機(jī)構(gòu)授予Aaa/AAA 整體企業(yè)信貸評級。到2019 年，45 年來，淡馬錫的投資組合從創(chuàng)建時(shí)的3.54 億新元增長至3130 億新元，資產(chǎn)達(dá)4342 億新元，收益為1146 億新元。

2. 成立背景

1959 年，新加坡進(jìn)一步取得自治權(quán)，1963 年脫離英國統(tǒng)治，加入馬來西亞，1965 年脫離馬來西亞，成立新加坡共和國，成為一個(gè)主權(quán)國家，至此，新加坡基本掌握了自身的國家主權(quán)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展權(quán)。新加坡所處的區(qū)域和地理位置，決定了其城邦國家和貿(mào)易港口國家的特點(diǎn)，當(dāng)時(shí)它主要利用貿(mào)易港口便利條件開展交通運(yùn)輸、造船業(yè)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展，而且規(guī)模不大，基礎(chǔ)薄弱。處于這些行業(yè)的企業(yè)主要由國家興辦，由國家主導(dǎo)進(jìn)行發(fā)展，因此被稱為“國聯(lián)企業(yè)”。這些“國聯(lián)企業(yè)”在很大程度上促進(jìn)了新加坡經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，它們的發(fā)展和管理變革大概經(jīng)歷了三個(gè)階段。其中，1959-1967 年為經(jīng)濟(jì)恢復(fù)階段，新加坡在外向型經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向下，為解決就業(yè)問題，大力發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，主要特征為“出口替代”型經(jīng)濟(jì)；1968-1979 年為經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張階段，在基本解決就業(yè)問題后，新加坡對經(jīng)濟(jì)政策進(jìn)行了調(diào)整，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)從結(jié)構(gòu)勞動(dòng)密集導(dǎo)向型向資本密集導(dǎo)向型進(jìn)行變革，并大力發(fā)展高科技產(chǎn)業(yè)，加大了通訊業(yè)和金融業(yè)的發(fā)展，這個(gè)時(shí)代的主要特征為“出口導(dǎo)向”型經(jīng)濟(jì)。到70 年代中期，“國聯(lián)企業(yè)”的規(guī)模和數(shù)量都增加較多，這些企業(yè)在激烈的市場競爭中不斷發(fā)展壯大，如何科學(xué)合理地對較大規(guī)模和較多數(shù)量的“國聯(lián)企業(yè)”進(jìn)行有效的管理和監(jiān)管，就迫使新加坡政府不得不思考構(gòu)建新的“國聯(lián)企業(yè)”管理體系和機(jī)制。為此，新加坡政府成立了由財(cái)政部負(fù)責(zé)監(jiān)管，授權(quán)經(jīng)營和管理36 家“國聯(lián)企業(yè)”股權(quán)的淡馬錫公司。

3. 發(fā)展模式分析

淡馬錫的成長是新加坡經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和獨(dú)具一格的治理模式共同作用的結(jié)果，可以概括為如下幾個(gè)方面：

（1） 政府不干預(yù)決策的發(fā)展理念

自淡馬錫1974 年成立以來，新加坡政府出于“善意的無為而治”的發(fā)展理念，刻意地盡力避免參與淡馬錫的各項(xiàng)商業(yè)決策，作為持有淡馬錫100%股權(quán)的新加坡財(cái)政部只有任命董事局主席、董事和總經(jīng)理；審閱年度財(cái)務(wù)報(bào)告；召集關(guān)聯(lián)公司會(huì)議討論績效、計(jì)劃、關(guān)聯(lián)性并購等事項(xiàng)的權(quán)限。淡馬錫不參與旗下公司運(yùn)營層面的管理和日常經(jīng)營，企業(yè)的運(yùn)營管理和日常經(jīng)營由各公司的管理層直接負(fù)責(zé)，各公司董事會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督公司的整體運(yùn)營。這確保了淡馬錫能夠不用考慮政府行政性指令干預(yù)問題，而完全按照市場規(guī)則開展各項(xiàng)商業(yè)決策及其活動(dòng)。

（2） “積極活躍的投資者和股東”的定位模式

“積極活躍的投資者和股東”是指淡馬錫倡導(dǎo)先進(jìn)的公司治理，強(qiáng)化董事會(huì)的專業(yè)水平、多元化和豐富的商業(yè)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的要求，構(gòu)建高質(zhì)量和高水平的董事會(huì)機(jī)構(gòu)。同時(shí)，淡馬錫十分重視各投資組合公司的董事會(huì)建設(shè)，并履行好高級管理人員安排、企業(yè)價(jià)值觀培養(yǎng)和制定戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)等方面的職權(quán)。淡馬錫的董事會(huì)和管理層負(fù)責(zé)投資、脫售和其他權(quán)限內(nèi)重要事項(xiàng)的決策和執(zhí)行，股東不參與淡馬錫的商業(yè)決策。由此可見，淡馬錫作為代表政府的控股公司，在保障充分行使重要人事任免和制定戰(zhàn)略等股東權(quán)力的同時(shí)，放手各企業(yè)自主充分依據(jù)市場化運(yùn)行，進(jìn)一步激發(fā)了淡馬錫旗下企業(yè)自主經(jīng)營管理的積極性和開拓性。而且在決策方面，公司的投資項(xiàng)目都必須以其盈利能力做為最主要的取舍標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行投前評估，特別地是針對需要引入政府注資的大型投資項(xiàng)目，要報(bào)請財(cái)政部審批通過后，才能推進(jìn)。

（3） 治理結(jié)構(gòu)的不斷調(diào)整和優(yōu)化

淡馬錫治理架構(gòu)強(qiáng)調(diào)實(shí)質(zhì)重于形式，長期利益高于短期利益，并把機(jī)構(gòu)置于個(gè)人之上，同時(shí)實(shí)行問責(zé)制，動(dòng)態(tài)平衡和處理好授權(quán)和守則的關(guān)系。淡馬錫構(gòu)建了以強(qiáng)大的董事會(huì)為核心的企業(yè)治理結(jié)構(gòu)。董事會(huì)與經(jīng)營層職責(zé)分工非常明確，董事會(huì)為管理層提供全面指導(dǎo)和政策指引，管理層則奠定團(tuán)隊(duì)的風(fēng)格和企業(yè)文化基調(diào)并引領(lǐng)和貫徹落實(shí)愿景和目標(biāo)。董事會(huì)主要負(fù)責(zé)制定戰(zhàn)略目標(biāo)，年度預(yù)算和財(cái)務(wù)報(bào)表，提供重大投資、脫售和融資的建議，CEO 和董事會(huì)變動(dòng)等事項(xiàng)。董事會(huì)成立了執(zhí)行委員會(huì)、審計(jì)委員會(huì)、領(lǐng)袖培育與薪酬委員會(huì)支持其在批準(zhǔn)、內(nèi)控等方面的管理。董事會(huì)成員由公司執(zhí)行董事兼總裁和專業(yè)人士組成，主要實(shí)施資本投資管理和財(cái)務(wù)管理。淡馬錫管理層對董事會(huì)所賦予的職責(zé)負(fù)責(zé)，履行淡馬錫作為投資者、機(jī)構(gòu)和資產(chǎn)管護(hù)者的三個(gè)角色，主要負(fù)責(zé)日常運(yùn)營管理，同時(shí)經(jīng)營層與董事會(huì)積極加強(qiáng)溝通和配合。管理層設(shè)立了脫售和投資高級委員會(huì)(SDIC)、高級管理委員會(huì)(SMC)、戰(zhàn)略、投資組合及風(fēng)險(xiǎn)管理委員會(huì)(SPRC)支持其對投資和脫售、管理和組織、宏觀經(jīng)濟(jì)及風(fēng)險(xiǎn)評估開展專業(yè)化的管理。同時(shí)，淡馬錫注重國聯(lián)公司層面的董事會(huì)構(gòu)建，確保國聯(lián)公司擁有高水平的董事會(huì)，公司總經(jīng)理或首席執(zhí)行官則由國聯(lián)公司董事會(huì)聘任。

（4） “一切以商業(yè)價(jià)值最大化為原則”的商業(yè)決策模式

根據(jù)《新加坡公司法》，淡馬錫是一家享有豁免權(quán)的私人公司。董事會(huì)對淡馬錫有受信責(zé)任，謹(jǐn)慎靈活地對投資組合的管理進(jìn)行指導(dǎo)，履行長期的投資者和資產(chǎn)所有者、負(fù)責(zé)任的機(jī)構(gòu)、備受信賴的資產(chǎn)管護(hù)者的職責(zé)。新加坡政府對淡馬錫公司唯一的考核標(biāo)準(zhǔn)是投資的回報(bào)率，淡馬錫完全根據(jù)市場化導(dǎo)向和市場商業(yè)原則進(jìn)行管理和運(yùn)作，完全根據(jù)項(xiàng)目投資的資產(chǎn)質(zhì)量和收益對投資主體的業(yè)績進(jìn)行考核。如果是因?yàn)閲液驼男枰仨氝M(jìn)行的項(xiàng)目投資，那么政府必須對公司進(jìn)行補(bǔ)償，確保公司在此類項(xiàng)目上不產(chǎn)生虧損。淡馬錫強(qiáng)調(diào)長期利益高于短期利益，時(shí)刻避免企業(yè)的短期投機(jī)行為對企業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展利益的影響，不斷追求為股東創(chuàng)造可持續(xù)的投資回報(bào)。

（5） 全面監(jiān)督確保公司決策科學(xué)

董事會(huì)設(shè)定管理的基調(diào)，對管理層進(jìn)行有效監(jiān)督，確保穩(wěn)健的治理及完備的合規(guī)體系和流程。這些體系和流程需要根據(jù)內(nèi)外部變化情況進(jìn)行不斷的評估和更新，以符合實(shí)際的需要。董事會(huì)中，各成員均擁有參與決策和監(jiān)督管理的專業(yè)能力、豐富經(jīng)驗(yàn)和獨(dú)立性，確保能夠履行對管理層進(jìn)行有效監(jiān)督的職責(zé)。為了確保董事會(huì)和管理層適當(dāng)?shù)臋?quán)力平衡，促進(jìn)各自權(quán)限內(nèi)的獨(dú)立決策，同時(shí)加強(qiáng)董事會(huì)對管理層的監(jiān)督能力，公司的董事長和CEO 由相互獨(dú)立的不同人選擔(dān)任。

外部監(jiān)督方面。一是政府財(cái)政部等部門派出政府公務(wù)員直接進(jìn)入公司董事會(huì)參與公司管理和決策。二是實(shí)行財(cái)務(wù)報(bào)告和項(xiàng)目審批制度，加強(qiáng)對公司重大決策的監(jiān)督管理。特別是涉及公司及其子公司的公開上市、經(jīng)營范圍變更或到海外投資等重大投資決策和經(jīng)營事項(xiàng)，公司均需上報(bào)財(cái)政部進(jìn)行審批或備案，方可推行。三是財(cái)政部根據(jù)需要，派出監(jiān)管人員到淡馬錫公司及其子公司深入了解企業(yè)的情況，掌握公司管理和發(fā)展情況。四是新加坡政府鼓勵(lì)社會(huì)各界對侵害國家財(cái)產(chǎn)和利益、營私舞弊的各種現(xiàn)象進(jìn)行曝光，通過輿論加強(qiáng)監(jiān)督管理。

內(nèi)部監(jiān)督方面。審計(jì)委員會(huì)全部由獨(dú)立董事組成，由內(nèi)部審計(jì)部門支持，為確保獨(dú)立性，實(shí)行向?qū)徲?jì)委員會(huì)和CEO 進(jìn)行雙報(bào)告的管理制度，既保障了其行政性歸屬管理，又保障了其專業(yè)性的發(fā)揮。內(nèi)審部門有權(quán)不受限制地全面接觸所有記錄、財(cái)產(chǎn)和人員，以確保有效地履行其職能；除了定期審計(jì)外，也可以在董事會(huì)、審計(jì)委員會(huì)或高管層的要求下進(jìn)行特別事項(xiàng)的審計(jì)。

五、中國建材混合所有制改革實(shí)踐比較

1. 基本概況

中國建筑材料集團(tuán)有限公司（簡稱“中國建材”，英文簡稱“CNBM”） 是1984 年經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的中央企業(yè)，是中國最大的綜合性建材產(chǎn)業(yè)集團(tuán)，集科研、制造、流通為一體。40 多年來，中國建材從只有20 多億元的規(guī)模，發(fā)展到目前資產(chǎn)總額超過6000 億元，員工總數(shù)約為20 萬人，年?duì)I業(yè)收入近3500 億元的大型企業(yè)集團(tuán)。在上市公司數(shù)量方面，中國建材擁有13 家上市公司，其中海外上市公司2 家。中國建材在水泥熟料、商品混凝土產(chǎn)、石膏板、玻璃纖維、風(fēng)電葉片方面的產(chǎn)能均位居世界第一，成為充分競爭領(lǐng)域快速成長的央企典范。

2. 改制背景和動(dòng)機(jī)

中國建材的前身是國家建材管理局下屬的中新集團(tuán)，中新集團(tuán)成立之初在經(jīng)營上面臨著巨大的考驗(yàn)。最窘迫時(shí)，中新集團(tuán)營業(yè)規(guī)模只有20 多億元，賬面上卻有32 億元的逾期貸款[23]，財(cái)務(wù)室已經(jīng)被法院貼了封條，財(cái)務(wù)部門的員工只能在晚上偷偷溜進(jìn)去辦公，出來時(shí)再把封條粘回原樣，原來的汽車被債權(quán)人拉走了，即便買輛公車也不敢掛在集團(tuán)的名下。面對這樣的窘迫情況，集團(tuán)公司必須做出改變才能夠生存和發(fā)展下去，這也為混合所有制改革解開了序幕。從中國建材混合所有制改革的目的和動(dòng)機(jī)上看，中國建材發(fā)展混合所有制的首要目的是為了生存，根本目的是為了把企業(yè)做大做強(qiáng)，其發(fā)展模式和經(jīng)驗(yàn)對我國企業(yè)具非常強(qiáng)的可借鑒性。一方面，中國建材希望通過市場化的資本運(yùn)營，吸引大量的非國有資本加入，幫助其實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營；另一方面，中國建材希望通過清晰的產(chǎn)權(quán)制度、規(guī)范的公司治理模式和市場化的管理、經(jīng)營模式，使所融入的各種社會(huì)資本始終保持強(qiáng)大的動(dòng)力。這一經(jīng)驗(yàn)對于有內(nèi)部整合訴求的行業(yè)和需要市場化改革的國企有著極強(qiáng)的可復(fù)制性和可行性。其主要的改革動(dòng)機(jī)有三點(diǎn)：一是戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的需要。中國建材最終選擇水泥作為突破口，形成“融合性創(chuàng)新”，實(shí)現(xiàn)“國民共進(jìn)”。二是上市融資的需要。資金短缺問題成為困擾其發(fā)展壯大的首要問題，其通過香港和內(nèi)地市場的上市，為發(fā)展籌集了相對充裕的資金。三是企業(yè)深化改革的需要?；旌纤兄剖菄笊罨母铮ぐl(fā)市場活力的有效途徑，中國建材市場化改革有利于利于增強(qiáng)其市場競爭力。

表1 中國建材部分水泥公司成立時(shí)股權(quán)情況

3. 改制模式

中國建材改革的基本思路就是通過打包上市的模式來進(jìn)行融資，在資金到位的基礎(chǔ)上通過戰(zhàn)略調(diào)整，并購與重組了多家民營企業(yè)來壯大自身規(guī)模，再通過集團(tuán)的規(guī)模增長來取得競爭力與經(jīng)濟(jì)效益。

（1） 打包上市，積極融資

2006 年，中國建材在香港聯(lián)交所成功掛牌上市，募集資金20 多億港元。之后，又進(jìn)行了3 次增發(fā)配股，共融資110 億港元，極大地緩解了中國建材并購重組計(jì)劃的資金壓力。

（2） 并購重組，壯大企業(yè)規(guī)模

2007 年8 月17 日，成立南方水泥。2009 年3 月6 日，協(xié)議擬成立北方水泥。2011 年12 月9 日，中國建材、深圳京達(dá)股權(quán)投資管理有限公司、上海圳通股權(quán)管理有限公司及北京華辰普金資產(chǎn)管理中心訂立出資協(xié)議，旨在成立西南水泥。至此，中國建材在全國水泥市場的收購重組和戰(zhàn)略布局基本形成。

4. 改制路徑

（1） 國有資本控股下的股權(quán)多元化

中國建材改制過程中引進(jìn)了多方機(jī)構(gòu)參與，但一直堅(jiān)持國有資本相對控股的原則。

（2） 并購重組整合

中國建材的發(fā)展之路是一個(gè)產(chǎn)業(yè)不斷整合、優(yōu)化、升級的道路，并購重組整合貫穿始終。就水泥行業(yè)來說，自1999 年成立中國聯(lián)合水泥有限責(zé)任公司之后，中國建材并購重組了徐州海螺、浙江水泥、江西水泥等900 多家水泥和混凝土企業(yè)，不僅在水泥產(chǎn)能上位居全球第一，并取得了規(guī)模優(yōu)勢，改變了水泥行業(yè)的無序競爭，為水泥行業(yè)格局的健康化發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整注入了活力。

（3） 市場化改革

中國建材堅(jiān)持市場化的改革路徑，主要體現(xiàn)在它的“央企市營”路線上。“央企市營”是指中央企業(yè)以市場化為經(jīng)營導(dǎo)向，充分參與市場經(jīng)濟(jì)的競爭。“央企市營”包含五個(gè)核心內(nèi)容：多元化股份制、規(guī)范的公司制和法人治理結(jié)構(gòu)、職業(yè)經(jīng)理人制度、內(nèi)部機(jī)制市場化、按照市場規(guī)律開展企業(yè)運(yùn)營?！把肫笫袪I”的融合公式為：“央企的實(shí)力+民企的活力=企業(yè)的競爭力”。央企擁有資源、資金、人才、技術(shù)、品牌價(jià)值和管理優(yōu)勢；民企擁有活力、良好的激勵(lì)機(jī)制和職業(yè)化精神，央企和民企在這些方面可以實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，進(jìn)行有機(jī)結(jié)合后，能夠增加企業(yè)的競爭能力。從實(shí)踐效果來看，堅(jiān)持市場化改革的做法已經(jīng)深入到了所有制的層面，進(jìn)一步從最為核心的產(chǎn)權(quán)制度入手進(jìn)行改革和創(chuàng)新，這種混合所有制的有機(jī)凝合是中國建材實(shí)現(xiàn)企業(yè)和行業(yè)的不斷發(fā)展壯大的關(guān)鍵因素。

六、中國國有企業(yè)混合所有制改革的啟示和建議

基于對淡馬錫和中國建材兩個(gè)對標(biāo)企業(yè)改制及發(fā)展歷程的對比研究，可為國內(nèi)企業(yè)開展混合所有制改革提供如下幾個(gè)方面的借鑒與啟示。

1. 國有企業(yè)的本質(zhì)

（1） 國有企業(yè)本質(zhì)依然是企業(yè)，仍然是市場經(jīng)濟(jì)最重要的微觀主體

淡馬錫的設(shè)立是為了保持新加坡的經(jīng)濟(jì)獨(dú)立，并期望在此基礎(chǔ)上促進(jìn)原來“國聯(lián)企業(yè)”效率的提升，其確定的“一切以商業(yè)價(jià)值最大化為原則”的商業(yè)決策模式是對國有企業(yè)本質(zhì)的經(jīng)典闡釋。因此，從本質(zhì)來看，國有企業(yè)不是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，國有企業(yè)是政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的結(jié)果，是為了解決市場失靈和非常時(shí)期而“相機(jī)抉擇”的方式。

（2） 國有企業(yè)混合所有制改革需要進(jìn)行配套的體制改革

國有企業(yè)混合所有制改革是一個(gè)系統(tǒng)的改革工程，它不僅要求對原有的行業(yè)、區(qū)域及主管部門的職權(quán)進(jìn)行相應(yīng)地調(diào)整，也對原有相關(guān)的政策體系產(chǎn)生了一定程度的挑戰(zhàn)。這樣就必然要求中國的混合所有制改革，在頂層設(shè)計(jì)和制度設(shè)計(jì)上進(jìn)行調(diào)整。在頂層設(shè)計(jì)方面，要合理調(diào)整相關(guān)管理部門的權(quán)力，真正實(shí)現(xiàn)企業(yè)的自主經(jīng)營，為企業(yè)獨(dú)立參與市場競爭減少外部干預(yù)力量；在制度設(shè)計(jì)方面，要持續(xù)完善相關(guān)法律法規(guī)，特別是要出臺國家和省級層面發(fā)展混合所有制的指導(dǎo)性和綱領(lǐng)性文件及其實(shí)施細(xì)則，合理設(shè)置分級管理權(quán)限，創(chuàng)造良好的政策環(huán)境，使國有企業(yè)混合所有制改革成為有利于實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)增值、保值和國有企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略選擇。

（3） 對關(guān)鍵領(lǐng)域的控制力是國有企業(yè)的重要?dú)v史使命

中國建材以三個(gè)層級的混合股權(quán)結(jié)構(gòu)撬動(dòng)了6000 億元的總資產(chǎn)。在此過程中，實(shí)現(xiàn)了集團(tuán)對戰(zhàn)略決策、固定資產(chǎn)投資、股權(quán)投資的有效控制，同時(shí)提高了各子公司在精細(xì)化管理和技術(shù)改造方面的積極性和創(chuàng)造性。中國國有企業(yè)的混合所有制改革，依然需要堅(jiān)持公有制的根本屬性和國有企業(yè)的根本使命，保持對國民經(jīng)濟(jì)的掌控力。在混合制企業(yè)股權(quán)設(shè)置改革方面，股權(quán)是控制混合制企業(yè)的非常重要的手段，可以通過不同的股權(quán)設(shè)置方案實(shí)現(xiàn)國有資本對國計(jì)民生的重要領(lǐng)域和行業(yè)進(jìn)行控制，要結(jié)合混合制企業(yè)的戰(zhàn)略定位和業(yè)務(wù)實(shí)際，用好90-10，60-40，51-49 等關(guān)鍵股比結(jié)構(gòu)安排，以靈活的股權(quán)設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)控制力和靈活性的平衡，推動(dòng)混合所有制改革。

2. 混改的模式

（1） 對整體改制模式的選擇

通過對比新加坡淡馬錫公司的國有資本投資公司混改模式和對比中國央企中國建材“央企市營”的混合制改革和發(fā)展來看，中國國有企業(yè)可以按照《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》和《關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見》 （簡稱“兩個(gè)意見”） 要求，結(jié)合國有企業(yè)性質(zhì)進(jìn)行吸收、融合、創(chuàng)新，綜合進(jìn)行混合所有制改革發(fā)展模式的選擇，可以參考的混改模式如下：

模式1：成為資本投資公司。在“兩個(gè)意見”等政策框架下，國有企業(yè)可以在一定程度上作為投資公司，對一些運(yùn)營效益較好的企業(yè)或者項(xiàng)目進(jìn)行投資，防止自身由于技術(shù)和管理方面的局限造成損失；在新的技術(shù)環(huán)境下，可以采用風(fēng)險(xiǎn)投資、參股、戰(zhàn)略投資等方式介入，提升資本運(yùn)用的靈活性。

模式2：成為資本運(yùn)營公司。為優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)和內(nèi)部經(jīng)營管理水平，可以在適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)扶持子公司上市，并在形成多個(gè)上市子公司后成為資本運(yùn)營公司，以公開上市實(shí)現(xiàn)自身的混合所有制改革，將私人資本、國際資本等外部資本引進(jìn)來，發(fā)揮國有資本的撬動(dòng)效應(yīng)。此種模式需要輔之以完善的公司治理，并發(fā)揮國有資本和非國有資本在資本、技術(shù)、知識和管理方面的融合效應(yīng)。

（2） 資本化操作模式的選擇

在通過公開上市促進(jìn)資本化改革的方面，可以在以下幾種模式中進(jìn)行選擇。

模式1：國有企業(yè)和私營企業(yè)并購的模式。一般來講，國有企業(yè)可以結(jié)合發(fā)展戰(zhàn)略和業(yè)務(wù)定位，利用資金優(yōu)勢和政策優(yōu)勢，選擇結(jié)構(gòu)性并購市場前景較好、有發(fā)展?jié)摿Φ乃綘I企業(yè)，以實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，不斷增強(qiáng)國有企業(yè)競爭力。

模式2：選擇不同的持股比例和治理方式。結(jié)合國有資本數(shù)量和資本市場的機(jī)會(huì)，可以靈活性地調(diào)整國有資本比例。如果選擇絕對控股，可以通過股東會(huì)和董事會(huì)持續(xù)優(yōu)化公司治理結(jié)構(gòu)。如若選擇放棄控股權(quán)，可以借鑒設(shè)置“硬核”或者“黃金股制度”，保證政府在企業(yè)重大問題決策上的一票否決權(quán)。

模式3：逐步推進(jìn)，分層改革。對于公司的剩余股份采取分步出售的辦法進(jìn)行稀釋，穩(wěn)步推動(dòng)非國有股權(quán)對國有股權(quán)的置換；借鑒中國建材采用的分層混合的模式，通過母公司投資，在不同層次的子孫公司獲取不同比例的股權(quán)，保持整個(gè)企業(yè)的絕對控制力和各層級子孫公司的相對控制力，實(shí)現(xiàn)控制力與靈活度的平衡。

3. 業(yè)務(wù)單元混改

國有企業(yè)在發(fā)展的過程中，隨著資本實(shí)力的不斷增強(qiáng)以及對部分市場的“補(bǔ)缺”，國有企業(yè)的業(yè)務(wù)領(lǐng)域會(huì)圍繞核心產(chǎn)業(yè)進(jìn)行延伸和擴(kuò)展，企業(yè)一般存在多個(gè)業(yè)務(wù)單元。

淡馬錫的發(fā)展是新加坡產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整過程中對原有小型國有企業(yè)整合的結(jié)果，產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域主要是競爭性領(lǐng)域，且尤以勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)為主。具有公共產(chǎn)品性質(zhì)的國有企業(yè)的改革朝著市場化和私有化的方向前進(jìn)，而淡馬錫則在國家主權(quán)資本下進(jìn)一步擴(kuò)張，企業(yè)規(guī)?？焖僭鲩L，且所屬企業(yè)從一家紡織紗線廠、一家造船廠和新加坡動(dòng)物園共計(jì)3.54 億新元增長到較大的企業(yè)規(guī)模和數(shù)量，2019 財(cái)年資產(chǎn)規(guī)模達(dá)4342 億新元。從國內(nèi)對標(biāo)企業(yè)來看，中國建材處在競爭性領(lǐng)域，可通過資本運(yùn)作提升企業(yè)在所在領(lǐng)域的影響力和控制力，而在非競爭性領(lǐng)域，可繼續(xù)保持對主業(yè)的控制力并在非主業(yè)領(lǐng)域?qū)嵤┗旌纤兄聘母?。從對?biāo)國有企業(yè)的發(fā)展和改革路徑來看，國有企業(yè)與私營企業(yè)同樣可以進(jìn)入較為廣泛的經(jīng)營領(lǐng)域，但如何避免國有企業(yè)將“公權(quán)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖?jīng)濟(jì)私權(quán)”是維護(hù)市場秩序的基本前提，國有企業(yè)同私營企業(yè)均可以在完善的市場環(huán)境中獲得良好發(fā)展條件。

根據(jù)《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》的要求，可結(jié)合中國國有企業(yè)發(fā)展的實(shí)際情況，動(dòng)態(tài)調(diào)整國有企業(yè)的功能分類和定位，各國有企業(yè)所屬的經(jīng)營領(lǐng)域和業(yè)務(wù)單元可以再進(jìn)行功能分類和定位，根據(jù)確定的功能和定位，選擇合資、合作、股份制或者其他的獨(dú)資制等模式進(jìn)行混合所有制改革。

4. 混改路徑

（1） 在相關(guān)法律法規(guī)框架下推進(jìn)混改

從選擇的國內(nèi)外對標(biāo)企業(yè)來看，立法先行是保證國有企業(yè)正常運(yùn)營和促進(jìn)其改革的基本前提。新加坡在憲法中明確了政府與淡馬錫的關(guān)系以及公司的基本經(jīng)營準(zhǔn)則，為淡馬錫的決策和經(jīng)營提供了基本法律依據(jù)；中國建材也在國家相關(guān)法規(guī)和政策的指引下開展混改。國有企業(yè)應(yīng)按照公司法和國企、國資管理的相關(guān)法律法規(guī)，以依法改革的基本思路推進(jìn)混合所有制改革方案的具體細(xì)化，并以細(xì)化后的所有制改革方案指導(dǎo)混合所有制改革的有序?qū)嵤?/p>

（2） 制定詳盡的改革方案

從對標(biāo)的國外及國內(nèi)企業(yè)實(shí)施改革的過程中可以看出，制定科學(xué)、詳盡的改革方案是保證改革順利進(jìn)行的重要保證。國有企業(yè)應(yīng)在相關(guān)法律法規(guī)的指引下，按照混合所有制改革的要求，結(jié)合企業(yè)發(fā)展的實(shí)際情況和戰(zhàn)略進(jìn)行業(yè)務(wù)定位，制定詳盡的混改方案和具體的實(shí)施細(xì)則，特別是重點(diǎn)要在戰(zhàn)略導(dǎo)向、業(yè)務(wù)支撐、精挑細(xì)選合作方、管控流程及其方案設(shè)計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)控制、退出機(jī)制等方面制定詳盡的方案和混合制企業(yè)管控體系的系列制度，在機(jī)制上確?；旌纤兄聘母锏挠行蛲七M(jìn)和有效實(shí)施。

（3） 發(fā)揮資本市場優(yōu)勢，提高企業(yè)活力

從對標(biāo)國內(nèi)外企業(yè)改革和發(fā)展的歷程來看，結(jié)合中國民營經(jīng)濟(jì)的活力優(yōu)勢，通過資本市場來實(shí)現(xiàn)國有資本和民營資本的融合發(fā)展，將產(chǎn)業(yè)資本轉(zhuǎn)化為金融資本，進(jìn)而支撐產(chǎn)業(yè)資本的擴(kuò)張和企業(yè)的發(fā)展壯大是較為合理和現(xiàn)實(shí)的一種選擇。從中國建材混合所有制改革經(jīng)驗(yàn)來看，利用資本市場推動(dòng)自身規(guī)模的快速成長，利用與民營資本的合作推動(dòng)自身經(jīng)營管理效率的提升，能夠取得較大的收益。在企業(yè)整體上市的要求下，需要從國有企業(yè)集團(tuán)層面推進(jìn)整體上市或二級子集團(tuán)上市，壯大集團(tuán)整體資本實(shí)力。中長期看，可以將債券進(jìn)行資本化或者以獨(dú)立的二級上市公司、三級上市公司作為上市資產(chǎn)的主體，通過資產(chǎn)的資本化，吸引和整合更多資本和資源，從而提升企業(yè)競爭力。

（4） 充分發(fā)揮技術(shù)和資本優(yōu)勢，加快國際化發(fā)展步伐

隨著“一帶一路”倡議實(shí)踐的深入發(fā)展，在混合所有制改革中，國有企業(yè)要充分利用技術(shù)和資本優(yōu)勢，持續(xù)推進(jìn)混合所有制改革，積極探索在周邊國家和地區(qū)的業(yè)務(wù)發(fā)展，注重社會(huì)資本、國外資本的引入，提升企業(yè)的國際化水平。通過與國際資本合作，提升國有企業(yè)及其混合制企業(yè)的國際影響力，提升其參與全球市場的競爭力。

總之，中國國有企業(yè)混合所有制改革，必須明確市場化的導(dǎo)向和現(xiàn)代企業(yè)治理制度的構(gòu)建，平衡好政府干預(yù)與市場活力之間的關(guān)系。首先，國家要持續(xù)完善國有企業(yè)混合制改革的法律、法規(guī)和政策，進(jìn)行合理地簡政放權(quán)；其次，國有企業(yè)監(jiān)督管理部門要做好國有企業(yè)功能定位及分類，指導(dǎo)和督促企業(yè)進(jìn)行戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃，細(xì)化權(quán)限管理范圍，并持續(xù)完善監(jiān)督管理體制、機(jī)制和企業(yè)自身管控制度體系建設(shè)；再次，在混改推進(jìn)過程中要以市場化為基本導(dǎo)向，合理引入混合制經(jīng)濟(jì)，充分激發(fā)混合制企業(yè)的活力，使混合制企業(yè)發(fā)展逐漸顯現(xiàn)成效；更為重要的是要構(gòu)建科學(xué)合理的決策機(jī)制和完善的監(jiān)督管理機(jī)制，形成遵循市場導(dǎo)向的混合制企業(yè)良性的法人治理機(jī)制，讓董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)營層有效履職。在國有資本管理中，切實(shí)防范企業(yè)的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)和資產(chǎn)損失，實(shí)現(xiàn)國有資本和國有資產(chǎn)的保值增值，做強(qiáng)做大國有企業(yè)。同時(shí)，要結(jié)合“一帶一路”倡議，加強(qiáng)與國際資本的合作，共同開拓國際市場，增強(qiáng)國有企業(yè)及其混合制企業(yè)參與國際市場競爭，不斷發(fā)展壯大國有資本，凸顯其影響力、掌控力和市場競爭力。