新形勢下基層人民銀行財務(wù)管理與風(fēng)險防范探討

文/鄭清波

一、加強財務(wù)管理的現(xiàn)實意義

國家政策和新形勢的基本要求。2020年以來，中國人民銀行多次就真正落實中央“過緊日子”精神，多次召開會議，要求人民銀行各級行要嚴格落實過緊日子要求，不斷加強財務(wù)管理，增強預(yù)算約束。同時，隨著基層人民銀行重要性增加，財務(wù)預(yù)算經(jīng)費向基層人民銀行傾斜力度不斷加大，基層人民銀行財務(wù)管理就顯得尤為重要。因此，作為基層人民銀行，就必須在新形勢下不斷改進財務(wù)管理方式方法，確保預(yù)算經(jīng)費使用合規(guī)，保證基層人民銀行高效履職。

人民銀行會計財務(wù)轉(zhuǎn)型的必然途徑。近幾年來，總行出臺了《中國人民銀行會計財務(wù)工作轉(zhuǎn)型規(guī)劃》《會計財務(wù)工作轉(zhuǎn)型實施方案》文件，同時要求各級分行不斷探尋新型管理模式，充分發(fā)揮會計財務(wù)條線矩陣式作用，調(diào)動業(yè)務(wù)部門共同參與積極性，加強會計財務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門的業(yè)務(wù)融合，不斷強化預(yù)算的牽頭引領(lǐng)作用。在新形勢下，傳統(tǒng)的簡單記賬復(fù)核已不再滿足新型會計財務(wù)工作的需要，需要探索新的財務(wù)管理模式，不斷規(guī)范預(yù)算資金使用，使預(yù)算資金發(fā)揮效益最大化。

加強內(nèi)控、防范風(fēng)險的必要手段。基層人民銀行會計財務(wù)部門作為基層人民銀行的履職保障，加強內(nèi)控、防范風(fēng)險應(yīng)作為第一要素，而加強內(nèi)控、防范風(fēng)險的基礎(chǔ)就是加強基層人民銀行的財務(wù)管理。只有不斷加強基層人民銀行

財務(wù)管理、創(chuàng)新財務(wù)管理模式，才能提高單位內(nèi)部控制能力，不斷降低財務(wù)風(fēng)險，確?；鶎尤嗣胥y行高效履職。

二、財務(wù)管理風(fēng)險及原因分析

（一）預(yù)算管理風(fēng)險

一是預(yù)算獨立性不足導(dǎo)致預(yù)算風(fēng)險。《中國人民銀行財務(wù)制度》規(guī)定，人民銀行各級機構(gòu)每年編制財務(wù)預(yù)算逐級上報，由總行匯總報財政部審批?？梢?，人民銀行財務(wù)預(yù)算獨立性不強，且預(yù)算供給彈性不足，資金供給結(jié)構(gòu)性矛盾有待解決。

二是預(yù)算編制方法不科學(xué)導(dǎo)致預(yù)算風(fēng)險。財政部自2006年開始對人民銀行實行部門預(yù)算管理體制，“零基預(yù)算”是編制部門預(yù)算的主要方法，人民銀行自身職能的特殊性使得在這種體制下，實施部門預(yù)算過程中存在預(yù)算編制到下達時間長、費用預(yù)算控制難、指標體系不健全、賬戶控制不科學(xué)等問題。

三是預(yù)算科目設(shè)置不科學(xué)導(dǎo)致預(yù)算風(fēng)險。首先，是上級行預(yù)算科目分配不能滿足基層行的列支需求。在編制預(yù)算過程中有些預(yù)算科目沒有分配至基層行，如其他固定資產(chǎn)購建費，基層行在沒有該科目預(yù)算指標的情況下，本應(yīng)列入該科目的費用支出只好列到其他科目，容易出現(xiàn)串科目的現(xiàn)象。其次，是預(yù)算科目設(shè)置不齊全。隨著國家脫貧攻堅計劃的穩(wěn)步推進，為做好貧困地區(qū)脫貧攻堅工作，各地政府因地制宜、緊鑼密鼓編制規(guī)劃，集中力量攻堅克難，中央銀行理應(yīng)積極配合地方政府搞好扶貧工作，但由于沒有合理的預(yù)算科目，扶貧資金列支科目屢屢出現(xiàn)爭議，類似出現(xiàn)爭議的費用支出情況還有春節(jié)城市亮化費用等。最后，是分項指標控制不切實際，實際執(zhí)行難以掌控，導(dǎo)致反映不真實，有違會計核算明晰性原則?，F(xiàn)行預(yù)算管理對行政事業(yè)費類和公用經(jīng)費中的招待費、培訓(xùn)費、公務(wù)用車運行費實行全賬戶核定指標，當核定指標不足時，倒逼形成科目間調(diào)整，導(dǎo)致核算數(shù)據(jù)不準確，由于單列指標控制，到基層難以確保履職效能發(fā)揮，在執(zhí)行時存在預(yù)算科目之間擠占，改變預(yù)算資金用途，造成財務(wù)報表數(shù)據(jù)與實際支出的數(shù)據(jù)不一致，支出反映不準確。

（二）規(guī)章制度風(fēng)險

財務(wù)制度滯后風(fēng)險。主要為當前基層人民銀行會計財務(wù)制度規(guī)定未與當前新政策形勢同步跟進，基層人民銀行的相關(guān)財務(wù)制度未及時修訂和完善，因此，大部分基層人民銀行財務(wù)管理制度滿足不了當前業(yè)務(wù)開展的需求，即業(yè)務(wù)發(fā)展較快，但相關(guān)的制度規(guī)定還未出臺對目前的業(yè)務(wù)進行規(guī)范和定義。

內(nèi)控制度效果不明顯。即基層人民銀行的內(nèi)控制度不健全，規(guī)定的事項不完整，部分工作未規(guī)定在內(nèi)控制度中，這將產(chǎn)生財務(wù)風(fēng)險隱患，增加財務(wù)風(fēng)險。同時，部分基層央行對內(nèi)控制度的重要性重視不夠，在制定自身相關(guān)內(nèi)控制度時僅僅套用上級行制度規(guī)定，制度修訂流于形式，在修訂制度中未考慮新形勢、新政策、新趨勢。在當前新形勢下，業(yè)務(wù)工作不斷復(fù)雜化，財務(wù)風(fēng)險可能性不斷增加，而目前現(xiàn)行的內(nèi)控制度多是事后補救，缺少事前預(yù)估，造成對事前、事中評估不重視，把全部寄托在事后審計或檢查環(huán)節(jié)，造成內(nèi)控制度防范失效。

（三）財務(wù)核算存在風(fēng)險

一是內(nèi)部財務(wù)核算規(guī)范性較差。缺少健全的制度及全面的安全管理體系。備用現(xiàn)金限量、盤點管理不嚴、賬務(wù)核算與對賬時間跨度較大、科目運用及核算不準確等，形成了財務(wù)核算上的風(fēng)險。

二是財務(wù)核算操作性風(fēng)險防控不足。由于會計財務(wù)人員長時間周而復(fù)始的工作，不能長時間保持高度警惕性，容易產(chǎn)生慣性思維和麻痹思想，造成操作性風(fēng)險。

三是財務(wù)監(jiān)督職能滯后性風(fēng)險顯現(xiàn)。人民銀行在財務(wù)管理的實際操作中采取的是事后監(jiān)督的操作模式，使其財務(wù)監(jiān)督管理職能具有明顯的滯后性，無法對相關(guān)項目進行開支前和開支中的及時監(jiān)管，容易造成開支不合理、虛報開支項目等亂象，也很難對部分單位的財務(wù)違規(guī)違紀行為進行有效制止，極易產(chǎn)生現(xiàn)實中的領(lǐng)導(dǎo)管簽字、后勤管花錢、財會管記賬的被動局面。

（四）崗位設(shè)置風(fēng)險

一人多崗、一人兼崗現(xiàn)象較為突出。按照現(xiàn)行《中國人民銀行財務(wù)綜合管理系統(tǒng)》崗位設(shè)置和內(nèi)控制度要求，應(yīng)分別設(shè)置記賬員、出納員、復(fù)核員、登賬員和會計主管五個崗位，但在縣級支行由于普遍存在人員緊張、年齡老化等因素，專職會計財務(wù)人員大多只有2人，其他均為兼職，難以達到“不相容職責(zé)應(yīng)相分離”的規(guī)定。

少有崗位輪換。由于會計業(yè)務(wù)的特殊性、專業(yè)性、熟練性，為保持工作的連續(xù)性，很少對崗位進行輪換，且基層人民銀行人員緊缺，會計部門在執(zhí)行崗位輪換、強制休假等制度時，往往出現(xiàn)“捉襟見肘”的現(xiàn)象，致使這些制度難以得到有效貫徹執(zhí)行，在各類業(yè)務(wù)檢查中，未定期進行崗位輪換和未執(zhí)行強制休假制度幾乎成了每查必寫的問題。

三、措施及建議

加強人民銀行財務(wù)預(yù)算管理體制的獨立性和自主性。根據(jù)人民銀行履職特點建立獨立的財務(wù)預(yù)算管理制度，明確人民銀行相關(guān)財務(wù)管理的體制機制，保證預(yù)算的獨立性，在預(yù)算規(guī)?？偭坎蛔兊幕A(chǔ)上，將不同賬戶費用根據(jù)實際情況進行統(tǒng)籌，針對重點業(yè)務(wù)預(yù)留較多指標，減少不必要的支出計劃，提高資金使用效益。

改進財務(wù)預(yù)算編制方式方法，提升財務(wù)預(yù)算編制科學(xué)性。一是明確、細化預(yù)算編制程序。會計財務(wù)部門應(yīng)發(fā)揮“矩陣式”作用，組織各業(yè)務(wù)部門參與預(yù)算編制工作，各部門負責(zé)本部門全年預(yù)算編制，主要是根據(jù)以前年度及制定業(yè)務(wù)標準確定編制，會計財務(wù)部門負責(zé)將各部門編制預(yù)算進行審核。二是改進預(yù)算編制方法，提高編制科學(xué)性。隨著人民銀行系統(tǒng)案例庫、定額標準等工作的探索和開展，不斷完善定額測算標準，根據(jù)定額標準進行編制；同時，應(yīng)根據(jù)實際情況合理選擇編制方法，如貨幣發(fā)行費的編制，可以采取“定額+零基”的方法進行編制，即根據(jù)項目確定費用+根據(jù)人員或其他定額標準確定費用。三是及時做好預(yù)算統(tǒng)籌及調(diào)整工作。在業(yè)務(wù)開展過程中，根據(jù)實際業(yè)務(wù)發(fā)生情況，在預(yù)算調(diào)整時科學(xué)測算，統(tǒng)籌分析，做好預(yù)算調(diào)整工作。四是進一步加強績效評價。根據(jù)全年不同費用預(yù)算執(zhí)行情況開展績效評價，根據(jù)全年經(jīng)費績效評價結(jié)果，確定下年度預(yù)算編制方向，及時優(yōu)化預(yù)算支出結(jié)構(gòu)，合理配置資源，提高資金使用效益。

加強學(xué)習(xí)培訓(xùn)，強化制度執(zhí)行。一是不斷完善會計財務(wù)相關(guān)制度?；鶎有袘?yīng)根據(jù)上級行最新印發(fā)的制度規(guī)定，根據(jù)自身實際情況，制定適合自身的制度規(guī)定，提高制度規(guī)定的科學(xué)性。二是根據(jù)內(nèi)外部檢查發(fā)現(xiàn)的財務(wù)問題，有針對性地加強對法規(guī)制度和業(yè)務(wù)操作流程的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，通過典型案例講解、制度解讀、座談交流等形式，不斷促進制度學(xué)習(xí)與實踐運用，努力推進會計財務(wù)制度的執(zhí)行，提升會計財務(wù)治理能力。

強化監(jiān)督檢查，嚴防財務(wù)風(fēng)險。一是嚴格按照近幾年內(nèi)外部監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)問題進行整改，扎實落實整改情況。二是詳細整理近年來內(nèi)外部監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)問題，仔細分析問題產(chǎn)生原因，舉一反三，防止類似問題再發(fā)生，切實規(guī)范會計財務(wù)管理工作。

完善會計財務(wù)崗位職責(zé)，提高會計財務(wù)人員履職能力。一是積極開展基層人民銀行財務(wù)工作調(diào)研，及時發(fā)現(xiàn)履職中存在的問題，積極消化解決。二是根據(jù)上級行最新工作安排，合理整合會計財務(wù)崗位，尤其對于基層行人員不足的問題，合理安排、設(shè)置人員崗位顯得尤為重要。三是利用現(xiàn)有人員，有側(cè)重地選擇年輕人進行調(diào)研等工作，或采用輪崗模式培養(yǎng)綜合性業(yè)務(wù)人員，緩解人少崗多的現(xiàn)實困難，提高基層央行會計財務(wù)人員履職能力。