社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系中的政府角色研究

蔣 媚

(廣西大學(xué)公共管理學(xué)院，廣西 南寧530004)

在我國(guó)人口老齡化背景下，加快社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)逐漸成為社會(huì)所關(guān)注的重點(diǎn)。 面對(duì)老齡人口比例不斷增加，政府如何提供優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)成為一個(gè)亟待解決的社會(huì)難題。養(yǎng)老服務(wù)作為社會(huì)公共服務(wù)的重要組成部分，健全社會(huì)福利制度必然會(huì)推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)體系的完善和發(fā)展，切實(shí)為“老有所養(yǎng)”提供制度保障。 因此，政府需要充分發(fā)揮主導(dǎo)作用，在社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系中積極引導(dǎo)社會(huì)組織或個(gè)人參與養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的建設(shè)，通過(guò)合理定位政府的角色，協(xié)同實(shí)現(xiàn)全社會(huì)“老有所養(yǎng)”的目標(biāo)。

一、 社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)模式概述

(一)居家式社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)模式

居家式社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的提供主體由正規(guī)服務(wù)機(jī)構(gòu)、社區(qū)志愿者以及依賴(lài)社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成，是以家庭為核心、以社區(qū)為平臺(tái)、以專(zhuān)業(yè)化服務(wù)為依靠，整合老年人所在社區(qū)內(nèi)的服務(wù)資源，按照老年人的生活習(xí)慣，老人選擇居住在家中安度晚年的社會(huì)化服務(wù)。 社區(qū)為老年人提供助餐、助潔、助浴、助醫(yī)等服務(wù)，并且設(shè)立社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)站、建造老年人日間照料室等。 居家式社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)是一種創(chuàng)新的社會(huì)養(yǎng)老方式，適應(yīng)當(dāng)前老齡化形勢(shì)的同時(shí)，更好地滿(mǎn)足養(yǎng)老服務(wù)的需求。 老年人能夠在自己長(zhǎng)期生活的社區(qū)環(huán)境中繼續(xù)享受生活上的照顧，在得到家庭內(nèi)照顧的同時(shí)，能夠充分使用社區(qū)提供的資源。

(二)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)模式

機(jī)構(gòu)養(yǎng)老是老年人依靠國(guó)家資助或家庭資助，由機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)提供居住和生活照料、護(hù)理的收費(fèi)養(yǎng)老方式。 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是為老年人提供飲食起居、清潔衛(wèi)生、健康管理等綜合性服務(wù)的機(jī)構(gòu)，主要包括敬老院、福利院、養(yǎng)老院和老年公寓等類(lèi)型。 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)招收的老人大多具有一定的自理能力，且能夠擔(dān)負(fù)起養(yǎng)老服務(wù)的費(fèi)用。 普通養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)以基本生活照料為主，輔之醫(yī)療看護(hù)和情感慰藉等內(nèi)容。 高端養(yǎng)老機(jī)構(gòu)則根據(jù)需求提供差異化服務(wù)，如老年大學(xué)、理療等。 機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)模式有助于減輕年輕人照顧老人的身心壓力，不僅緩解勞務(wù)勞動(dòng)給家庭帶來(lái)的矛盾，老年人還能夠在專(zhuān)業(yè)的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)中得到及時(shí)的幫助，過(guò)上規(guī)律有序的生活。 同時(shí)，老年人在機(jī)構(gòu)中能夠和同輩人群生活，無(wú)代溝障礙有益于進(jìn)行溝通，從心理層面獲得來(lái)自群體的歸屬感，更有助于身心健康。

(三)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型服務(wù)模式

醫(yī)養(yǎng)結(jié)合是醫(yī)療保健與養(yǎng)老服務(wù)相融合的新型模式，集醫(yī)療、康復(fù)、養(yǎng)生于一體，以老年人健康醫(yī)療服務(wù)為主，實(shí)現(xiàn)生活照料和身體康復(fù)相結(jié)合，從而為老年人提供便利化的服務(wù)，達(dá)成社會(huì)資源利用最大化的目標(biāo)。 目前，我國(guó)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的服務(wù)模式主要以社區(qū)護(hù)理、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和居家護(hù)理三種方式為主，其中居家護(hù)理較為普遍，未來(lái)將會(huì)發(fā)展成為以“社區(qū)護(hù)理+居家護(hù)理+醫(yī)療銜接”的綜合型醫(yī)養(yǎng)結(jié)合模式。 重要的是，要加大推進(jìn)農(nóng)村和社區(qū)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合力度，構(gòu)建村醫(yī)參與健康養(yǎng)老服務(wù)的激勵(lì)機(jī)制，以此激發(fā)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的創(chuàng)新活力。

二、 社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)中政府主導(dǎo)的必要性

(一)政府職能層面

養(yǎng)老服務(wù)作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，表明政府在養(yǎng)老服務(wù)提供的過(guò)程中需發(fā)揮公共職能的作用。 美國(guó)學(xué)者安德森指出：“政府的主要任務(wù)是提供和增進(jìn)社會(huì)的公共利益”。 首先，政府的財(cái)政支持能夠確保養(yǎng)老服務(wù)的持續(xù)供給，市場(chǎng)中的組織由于受到經(jīng)濟(jì)能力的制約難以抵御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，因此，必須依靠財(cái)政支持為社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)提供有力保障。 其次，從法律的角度來(lái)看，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的責(zé)任主體是國(guó)家和政府。 公民的養(yǎng)老權(quán)受到合法正當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)，憲法高度保障了公民的養(yǎng)老權(quán)益，政府和社會(huì)有義務(wù)為老年人提供養(yǎng)老所必需的生活保障。 最后，養(yǎng)老保障有別于私人物品的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性，不僅擔(dān)負(fù)著社會(huì)成員對(duì)于基本生活的需要，其社會(huì)性特征還廣泛影響著民眾的滿(mǎn)意度甚至是整個(gè)社會(huì)秩序的穩(wěn)定水平。 政府社會(huì)保障職能行使的好壞同樣對(duì)穩(wěn)定國(guó)家的政治地位至關(guān)重要。 養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化并不意味著政府擔(dān)負(fù)責(zé)任的遞減，反之，政府更應(yīng)占據(jù)主導(dǎo)地位對(duì)社會(huì)力量進(jìn)行引導(dǎo)和規(guī)范，使養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)資源得到有效配置，提高整體社會(huì)效益。 因此，養(yǎng)老服務(wù)的提供需要政府處在主導(dǎo)位置，并且發(fā)揮其宏觀調(diào)控的作用來(lái)承擔(dān)起社會(huì)力量引入的責(zé)任。

(二)市場(chǎng)機(jī)制層面

市場(chǎng)“經(jīng)濟(jì)人”的屬性無(wú)法實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)化配置，這種情況下需要政府宏觀調(diào)控的視角調(diào)節(jié)市場(chǎng)失靈，以指導(dǎo)市場(chǎng)完成養(yǎng)老服務(wù)的供給。 市場(chǎng)機(jī)制不健全，競(jìng)爭(zhēng)性和優(yōu)勝劣汰作為準(zhǔn)則無(wú)法保障社會(huì)中的公平公正，故政府的適當(dāng)介入是確保養(yǎng)老服務(wù)正常供給的重要因素。 在市場(chǎng)供給中，準(zhǔn)公共物品的固有屬性導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)的生產(chǎn)和消費(fèi)存在“搭便車(chē)”行為。 因此，養(yǎng)老保障作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，政府作為社會(huì)管理活動(dòng)的主體，必然對(duì)養(yǎng)老保障這種準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給具有相應(yīng)的責(zé)任。 受信息不對(duì)稱(chēng)以及社會(huì)道德水平的影響，“市場(chǎng)失靈”作為社會(huì)的客觀存在現(xiàn)象，政府必須要制定養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，采取強(qiáng)制性措施來(lái)彌補(bǔ)市場(chǎng)的缺陷。 在當(dāng)前人口老齡化的大背景下，養(yǎng)老服務(wù)逐漸發(fā)展為社會(huì)大產(chǎn)業(yè)，需要政府通過(guò)介入社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)，提高有限資源的利用率，通過(guò)調(diào)節(jié)收入差距并減緩經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的負(fù)面影響，減少社會(huì)矛盾。

三、 政府在社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)中的角色定位

(一)制度構(gòu)建者

建立健全養(yǎng)老服務(wù)法律體系是社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)有效開(kāi)展的重要保證，是發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)的基礎(chǔ)性保障。 為養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)化進(jìn)行改革所發(fā)布的《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃》《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》等政策法規(guī)，旨在通過(guò)設(shè)定社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的護(hù)理標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境要求、社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的各項(xiàng)行業(yè)規(guī)范，對(duì)服務(wù)不到位或社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)中存在失責(zé)行為進(jìn)行強(qiáng)制性處罰。 民政部、衛(wèi)生部門(mén)等應(yīng)在社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系中，劃分各自職責(zé)，做好本部門(mén)的工作，并根據(jù)實(shí)際情況做出明確指示和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。 此外，民政部獨(dú)立頒布或聯(lián)合有關(guān)部門(mén)出臺(tái)如養(yǎng)老評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)施用地及改造、住房規(guī)劃建設(shè)、責(zé)任擔(dān)負(fù)保險(xiǎn)、服務(wù)型人才培育、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、稅費(fèi)減免優(yōu)惠、鼓勵(lì)民間資本參與、價(jià)格監(jiān)管、政府資金扶持等綜合型政策。

(二)監(jiān)督管理者

首先，建立健全監(jiān)督管理機(jī)制能有效確保社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)各項(xiàng)制度的落實(shí)和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。 政府監(jiān)管部門(mén)需要加強(qiáng)對(duì)各類(lèi)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行全程嚴(yán)格監(jiān)督，定期檢查養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)內(nèi)容、設(shè)施和服務(wù)安全、環(huán)境條件、護(hù)理人員工作專(zhuān)業(yè)程度、醫(yī)療設(shè)備以及內(nèi)部規(guī)章制度進(jìn)行全方位監(jiān)督。 或委托第三方民辦非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行監(jiān)管，評(píng)定市場(chǎng)中養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的等級(jí)，檢驗(yàn)是否達(dá)到基本的養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。嚴(yán)厲打擊和處罰社會(huì)上存在違法經(jīng)營(yíng)、虐老欺老或危害老年人健康的機(jī)構(gòu)，嚴(yán)格整治服務(wù)市場(chǎng)中的違法亂象。 其次，政府充分號(hào)召社會(huì)群眾、志愿組織或者養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)等群體對(duì)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行外部監(jiān)督，積極引入社會(huì)力量參與到社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)評(píng)估隊(duì)伍當(dāng)中。 通過(guò)組建養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)主動(dòng)承擔(dān)規(guī)范行業(yè)管理的職責(zé)，緩解政府部門(mén)的工作壓力，將公務(wù)人員從非政府職能的事務(wù)中解放出來(lái)，致力于養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的整體管理和規(guī)劃實(shí)施工作。 培育和發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)，加強(qiáng)內(nèi)部管理，推動(dòng)行業(yè)自律體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)行業(yè)自律目標(biāo)。 民政部門(mén)可倡導(dǎo)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)部通過(guò)民主選舉成立日常管理小組，進(jìn)行管理工作考核以及監(jiān)督工作，及時(shí)反映該養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中老年人的建議及需求，以逐步形成養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自我管理和自我監(jiān)督的良性工作機(jī)制。 此外，通過(guò)建立養(yǎng)老服務(wù)公示和信息舉報(bào)制度，引導(dǎo)民眾通過(guò)合法化的途徑進(jìn)行全面監(jiān)督。 在互聯(lián)網(wǎng)普及的時(shí)代，應(yīng)加快養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)。

(三)財(cái)政支持者

首先，完善政府提供財(cái)政補(bǔ)貼的相關(guān)政策。 國(guó)家財(cái)政支持是養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)健康發(fā)展的重要保證，也是關(guān)乎社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)穩(wěn)定的關(guān)鍵因素。 政府的工作重點(diǎn)是完善財(cái)政支持和投融資政策，建立健全針對(duì)經(jīng)濟(jì)困難的高齡和失能老年人的補(bǔ)貼制度，提高養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼與年齡和能力層級(jí)相匹配的政策精準(zhǔn)度。 其次，拓寬社會(huì)投融資渠道，吸引社會(huì)力量廣泛參與。 政府在提供財(cái)政支持的同時(shí)，鼓勵(lì)和積極引導(dǎo)各類(lèi)金融機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)或個(gè)人運(yùn)用融資服務(wù)平臺(tái)，支持采用PPP 模式參與養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)，創(chuàng)建有益于社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的融資環(huán)境。 另外，政府給予稅收優(yōu)惠也是財(cái)政支持的表現(xiàn)。 政府應(yīng)當(dāng)落實(shí)與養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)稅收和行政事業(yè)性收費(fèi)的優(yōu)惠政策，減免水電氣和有線(xiàn)電視收視維護(hù)方面的優(yōu)惠政策。 對(duì)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)相關(guān)的企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人等社會(huì)力量降低企業(yè)所得稅或個(gè)人所得稅。

(四)宣傳引導(dǎo)者

首先，社會(huì)化養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展需要弘揚(yáng)中華民族的傳統(tǒng)美德，在社會(huì)中營(yíng)造養(yǎng)老、敬老、愛(ài)老和助老的良好社會(huì)風(fēng)氣。 地方政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)社區(qū)宣講和教育等方式，增進(jìn)老年人通過(guò)法律途徑維護(hù)合法權(quán)益的意識(shí)。 動(dòng)員全社會(huì)的輿論監(jiān)督，依法打擊懲處社會(huì)上存在的虐待或損害老年人合法權(quán)益的違法行為。 其次，加強(qiáng)對(duì)各類(lèi)養(yǎng)老服務(wù)政策的宣傳，促使社會(huì)主體對(duì)社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)的正確認(rèn)識(shí)，積極引導(dǎo)關(guān)于社會(huì)化養(yǎng)老的輿論支持。 不僅完善城市的養(yǎng)老服務(wù)，地方政府還應(yīng)加大對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系的投入建設(shè)，切實(shí)提高農(nóng)村居民的養(yǎng)老服務(wù)水平，引入社會(huì)力量擔(dān)負(fù)農(nóng)村基本養(yǎng)老服務(wù)，促民眾知曉現(xiàn)存的社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)模式，提高對(duì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的認(rèn)可度。 另外，政府可通過(guò)養(yǎng)老服務(wù)先進(jìn)典型和先進(jìn)事跡進(jìn)行宣傳報(bào)道，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)并加以推廣。 通過(guò)各類(lèi)媒體廣泛宣傳社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)的扶持性政策，提高公眾對(duì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)主要任務(wù)與發(fā)展目標(biāo)的知曉程度，積極引導(dǎo)社會(huì)輿論，培育公眾現(xiàn)代化的養(yǎng)老理念，普及社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)給老年群體帶來(lái)的深遠(yuǎn)影響，對(duì)創(chuàng)新型養(yǎng)老服務(wù)的重要性達(dá)成共識(shí)。

綜上，在社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系中，應(yīng)不斷明晰政府在其中所擔(dān)負(fù)的角色。 通過(guò)合理構(gòu)建政府主導(dǎo)和市場(chǎng)協(xié)作的養(yǎng)老服務(wù)模式，高效滿(mǎn)足龐大老年群體多樣化的養(yǎng)老服務(wù)需求，以期實(shí)現(xiàn)“老有所養(yǎng)”的社會(huì)愿望。