“小村大債”化解路徑研究

聶軼娉

(中南財經(jīng)政法大學，湖北 武漢430070)

一、 引言

2006 年農(nóng)業(yè)稅的全面取消，一方面，農(nóng)民負擔減輕，農(nóng)村生產(chǎn)力相應(yīng)得到增強；另一方面，作為村集體經(jīng)濟主要收入來源之一也漸漸消逝，農(nóng)村債務(wù)結(jié)構(gòu)新矛盾升級。 結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略政策背景，加強新農(nóng)村建設(shè)以及完善村莊治理體系和治理能力現(xiàn)代化似乎已經(jīng)成為各村勢必達成的追求目標，但村級債務(wù)規(guī)模隨著農(nóng)業(yè)稅的取消以及在上述政策背景下呈現(xiàn)大致擴張的趨勢。 村級債務(wù)可以說是我國推進農(nóng)村治理現(xiàn)代化的特殊產(chǎn)物，但不適度的村級債務(wù)規(guī)模已經(jīng)威脅到村莊的穩(wěn)定發(fā)展，研究“村級債務(wù)”對于維系村莊正常運行秩序、鄉(xiāng)村穩(wěn)健發(fā)展等方面具有重大意義。

二、 “小村大債”的發(fā)生機制

在中央推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的進程中，加大了對基層醫(yī)療、教育等方面資源傾斜式的投入，完善了基層公共服務(wù)設(shè)施。 但在資源進入基層的同時，也需要基層相應(yīng)地提供配套資金，部分基層為了發(fā)展只好舉債，農(nóng)村更是由于薄弱的村集體經(jīng)濟、不科學的財務(wù)管理方式、過重的鄉(xiāng)村建設(shè)任務(wù)等方面的問題，造成村級舉債經(jīng)常發(fā)生，且債務(wù)規(guī)模日漸增大，這對村莊正常秩序的運行造成了極大阻礙。

(一)薄弱的村集體經(jīng)濟

1.債務(wù)成因“多元化”

一是從微觀層面上看，由于部分債務(wù)是村干部的個人賬，但白條是以村莊為單位進行借款，當村干部進行換屆時，上一任村干部的賬目沒有得到及時的清查化解，由新上任的村干部進行繼承，造成疊疊累積，歷史負債額度一直增加。二是從宏觀角度看，一方面，由于歷史積累，過去部分村莊受分稅制改革、農(nóng)業(yè)稅的全面取消等方面的宏觀政策的影響，村集體失去了主要收入來源，開始舉債以完成各項升級達標活動、基層公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)等，債務(wù)規(guī)模逐漸擴大，且積累下來的債務(wù)沒有得到及時化解。 另一方面，新形勢下推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等政策的推行，舊債未消的情況下，新一輪的舉債又逐漸累積。 村級新舊債務(wù)的疊加加劇了村級債務(wù)規(guī)模的擴大。

2.村集體經(jīng)濟發(fā)展不充分

一是地區(qū)差異較大，影響村集體經(jīng)濟的發(fā)展。 由于受到地域位置、資源稟賦程度以及上級政府資源傾斜性投入程度等因素的影響，造成村集體收入薄弱的地區(qū)需依靠舉債來發(fā)展。 二是村集體經(jīng)濟的經(jīng)營能力有待提高。 以W 省為例，2010 年村集體經(jīng)營收入總額為68.69 億元，而2017 年的僅為43.34 億元，較2010 年減少了36.90%。 此外，2010 年W 省村集體經(jīng)營性總支出為59.66 億元，隨著農(nóng)村建設(shè)任務(wù)的加重以及村集體經(jīng)營性收入的減少，2017 年經(jīng)營性支出總額僅為32.72 億元，減少了45.16%，表明村集體經(jīng)濟的發(fā)展缺乏可持續(xù)性。 三是存在部分村莊是“吃飯財政”的情況。 由于部分村莊的村集體經(jīng)濟較為薄弱，村內(nèi)部建設(shè)的經(jīng)費幾乎是依靠上級政府撥付，且村干部對于建設(shè)村集體經(jīng)濟的重要性認識沒有到位，還存在“等、靠、要”的危險意識認知，發(fā)展意圖不強，完全依賴于上級的轉(zhuǎn)移支付，無法支撐下去的時候就以借款的方式彌補暫時的發(fā)展需求，這種思想是亟須更新的。

(二)不科學的村級財務(wù)管理方式

1.村級財務(wù)管理人員素質(zhì)較低

一是財務(wù)管理人員專業(yè)知識不足，經(jīng)驗較少。 大部分農(nóng)村的財務(wù)管理人員學歷較低，沒有一定的財務(wù)基礎(chǔ)知識，也沒有一定的財務(wù)管理經(jīng)驗，僅以為財務(wù)管理是記流水賬，沒有考慮到預(yù)算支出結(jié)構(gòu)和規(guī)模的影響。 二是財務(wù)管理人員年齡結(jié)構(gòu)趨于老化。 在社會主義新農(nóng)村建設(shè)以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的政策背景下，農(nóng)村財務(wù)較之前更趨向于復(fù)雜化、多元化的特點，而農(nóng)村的財務(wù)人員年齡結(jié)構(gòu)老化，思想較為固化，容易經(jīng)驗式的以過去的目光看現(xiàn)在的賬目，不利于財務(wù)管理的與時俱進，從而與現(xiàn)行財務(wù)運行程序脫節(jié)。

2.村級債務(wù)監(jiān)管機制尚未健全

一是村集體的資產(chǎn)管理制度有待健全。 有些村莊沒有建立關(guān)于村集體資產(chǎn)的明細賬，并且沒有對村集體資產(chǎn)進行核對清查。 二是村級“陽光財政”機制有待健全。 一方面，由于存在部分舉債是由村干部個人借款，白條較多，有的白條時間跨度較長，財務(wù)公開力度有待提高，這可能造成群眾不明晰賬目的實際情況，不利于村民實行監(jiān)督；另一方面，有些村的財務(wù)定時公開制度名不副實，僅僅流于形式，管理混亂等現(xiàn)象屢見不鮮，群眾意見較大。 三是監(jiān)督機制有待健全。 一方面，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府較少對村級的財務(wù)運行狀況進行定期的檢查審計，沒有健全監(jiān)督機制，造成群眾缺乏監(jiān)督意識；另一方面，村級財務(wù)監(jiān)督機制名存實亡，并沒有達到預(yù)期效果。

(三)“項目制”的誘發(fā)論

一是分稅制改革后，中央財政資金逐漸以“專項資金”和“項目式資金”為主向下?lián)芨?，各類資金的使用得到了規(guī)范。但在一定程度上，經(jīng)過資金層層下?lián)?，項目和專項資金的使用并非如上級部門所想，其效率并沒有達到預(yù)期的效果，反而部分地方政府對專項和項目資金產(chǎn)生了依賴性。 二是中央的部分支農(nóng)資金都有配套制度，中央政府在撥付資金后往往需要地方政府的配套資金跟上，在壓力型體制下，地方政府經(jīng)過權(quán)力層層下達至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，再到村級組織，部分村莊本身財力無法支撐鄉(xiāng)村建設(shè)的配套資金，只能借助舉債的方式去滿足村莊建設(shè)的需求。 三是部分建設(shè)性項目資金與村莊長期建設(shè)機制需求不匹配。 一方面，多樣化的涉農(nóng)項目并不一定是群眾需求的公共物品；另一方面，上級政府部門經(jīng)責任分解以及配套設(shè)計后，多樣化的建設(shè)性項目資金被落實到村莊，而在村干部“面子效應(yīng)”和基層不斷的項目評估的作用下，鄉(xiāng)村對“項目制”產(chǎn)生了高度依賴，在一定程度上擴大了負債規(guī)模。

(四)激進地解讀鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是具有長效機制的戰(zhàn)略，該項戰(zhàn)略需要經(jīng)過長期扎實穩(wěn)健的建設(shè)才可以實現(xiàn)，尤其是要注重質(zhì)量，而并不是一味地追求“追風運動”。 部分村莊激進地解讀鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，表現(xiàn)在沒有考慮到自身發(fā)展的實際情況，將大批的資金投入鄉(xiāng)村旅游中，達到了在短期內(nèi)改善村容村貌的效果，表面上是城鄉(xiāng)逐漸融合，但實際上，這批資金部分是國家投入，部分是需要靠村莊通過招商引資，使得資本、資源等可以落實在村級。 此外，有些村莊通過舉債發(fā)展一些不符合實際的產(chǎn)業(yè)，造成了債務(wù)規(guī)模的擴張。 這種在短期內(nèi)通過發(fā)展休閑旅游業(yè)來提高農(nóng)民收入的做法并沒有長效機制的可行性，且鄉(xiāng)村旅游業(yè)大多是依靠收入較高的一批人的“鄉(xiāng)愁”消費，來提高村集體收入。 村莊由于放眼于短期效益，競相模仿，最終會造成同質(zhì)競爭，而產(chǎn)生與預(yù)期截然相反的結(jié)果。

三、 “小村大債”何以化解

在實行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景、社會主義新農(nóng)村建設(shè)以及基層減負等政策背景下，針對上述“小村大債”的發(fā)生因素，可按照《中共中央國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》在對鄉(xiāng)村債務(wù)進行摸底的前提下，首先通過重構(gòu)農(nóng)村集體經(jīng)濟提高村集體收入，健全村莊的財務(wù)管理制度使得資金的使用都有其緣由，積極穩(wěn)妥地推進“項目制”發(fā)展，并穩(wěn)健地理解鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，以適合村級實際發(fā)展的前提來滿足群眾需求，進行鄉(xiāng)村建設(shè)。

(一)重構(gòu)農(nóng)村集體經(jīng)濟

1.積極化解鄉(xiāng)村債務(wù)

一是針對村干部的個人債務(wù)問題，應(yīng)在進行村干部換屆儀式前厘清各村干部的個人債務(wù)，并將個人債務(wù)轉(zhuǎn)化為村莊集體債務(wù)，借助于建設(shè)村莊集體經(jīng)濟的方式逐漸化解債務(wù)。二是關(guān)于歷史性的債務(wù)，《國務(wù)院關(guān)于加強地方國政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)〔2014〕43 號)提出要“控制和化解地方政府性的債務(wù)風險”，同時也提出要“全面加強農(nóng)村集體資產(chǎn)管理”，因此上級政府可按照政策意見指示，對村莊的集體性資產(chǎn)進行清查審核，并在清查的基礎(chǔ)上，明晰村集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)的歸屬，以便村莊有權(quán)利且名正言順地最大化利用集體經(jīng)濟資產(chǎn)。

2.充分發(fā)展村集體經(jīng)濟

一是因地制宜地發(fā)展村莊集體經(jīng)濟。 對于資源稟賦較好的地區(qū)，市場進入會有一定的自主性，村莊要把握好機會進行招商引資，充分開發(fā)本地區(qū)所擁有的資源條件，增加村集體的經(jīng)濟收入。 二是健全村集體經(jīng)營的市場性主體。 在現(xiàn)行經(jīng)濟發(fā)展背景下，村集體在集體經(jīng)濟發(fā)揮效用中扮演著主體角色，市場宏觀經(jīng)濟環(huán)境要求將村集體經(jīng)濟組織打造成為市場主體，村黨組織和村委會以及居民是監(jiān)督者和指導(dǎo)者的身份，“管大方向”，賦予集體經(jīng)濟組織一定的處理權(quán)限，村干部也應(yīng)該更新自己的思想意識，積極認識到發(fā)展村集體經(jīng)濟的重要性，使得村集體經(jīng)濟可持續(xù)地發(fā)展下去。 三是構(gòu)建村莊的利益共同體。 部分村莊“原子化”特征逐步凸顯，而以“熟人社會”維系的村莊體系正轉(zhuǎn)向“半熟人社會”，這都對村集體經(jīng)濟的建設(shè)形成一定阻礙。 村莊可利用土地制度，確立村莊的利益共同體建設(shè)，使得村民們勁往一處使。 即以人口或其他因素劃分各家的土地，但通過確權(quán)不確地的方式，整合碎片化的土地，并梳理剩余村集體土地，以便實行招商引資，壯大村莊集體經(jīng)濟。

(二)健全村級財務(wù)管理制度

1.提高村級財務(wù)管理人員素質(zhì)

一是加強對村級財務(wù)管理人員業(yè)務(wù)水平知識的培訓工作。 上級政府借助對口的財政管理人員對村級財務(wù)管理人員進行培訓，可通過制定時間表，一周培訓兩天，并可借助新媒體措施組織專門的答疑群，讓村級的財務(wù)管理人員做到“不會立即問，問了有人答”的線上線下培訓計劃。 二是完善村級管理人員的人才引進工作。 上級政府在編制總量控制范圍內(nèi)，可加強對村級財務(wù)人員編制的資源傾斜，并給予其一定的激勵措施，也可通過“高校+定向委培”等方式，積極引進村級的財務(wù)管理人員，為村級財務(wù)管理引進新鮮血液，提升村級的財務(wù)管理業(yè)務(wù)水平。

2.健全村級債務(wù)監(jiān)管機制

一是健全并落實村集體的資產(chǎn)管理制度。 已健全村集體資產(chǎn)管理制度的村莊應(yīng)加強落實制度的實施工作，使其能夠真正落地運行；尚未健全村集體資產(chǎn)管理制度的村莊應(yīng)參照已健全的村莊積極建立起自己的村集體資產(chǎn)管理制度，并定期對本村的集體資產(chǎn)進行摸底清查，核實本村集體資產(chǎn)，做到“心中有數(shù)，賬中有錄”。 二是落實“陽光財政”制度。村莊積極推行“陽光財政”，真正做到財務(wù)定期公開，以便民眾監(jiān)督，而并非流于形式。 三是健全監(jiān)督機制。 一方面，上級政府強化村莊的審計監(jiān)督，可將化解債務(wù)工作與村級干部領(lǐng)導(dǎo)的考核體系相掛鉤。 即關(guān)注村干部經(jīng)濟管理權(quán)使用過程，注重監(jiān)督資金的來源、使用情況；結(jié)合村莊的財務(wù)公開工作，并聚焦于村民們強烈反映的問題進行專項審計；結(jié)合村集體資產(chǎn)情況，對村集體的各項資源使用情況進行審計。 另一方面，村級組織應(yīng)在上級政府政策的指導(dǎo)下，建立村級組織監(jiān)督小組(理事會)，鼓勵村民參與其中，且賦予小組(理事會)成員足夠的權(quán)利，以避免“人情式監(jiān)督”，提高村級財務(wù)管理的科學性。

(三)穩(wěn)妥推行“項目制”發(fā)展

要破除現(xiàn)行體制下鄉(xiāng)村事權(quán)與財權(quán)不對等的壁壘，在推進減輕基層政府負擔的前提背景下，滿足群眾需求實現(xiàn)對口化：一是資源下鄉(xiāng)的存在及運作機理有其合理性，但同時也存在相應(yīng)的問題，關(guān)于基層政府產(chǎn)生的對項目資金以及專項資金的依賴性問題，可將此種“輸血”功能逐漸轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村自身的“造血”功能，可以讓村莊充分開發(fā)稟賦的資源條件，擴大村莊收入。 二是針對資源稟賦不足的村莊，上級政府可通過適度增加轉(zhuǎn)移支付，并為村莊自行“造血”提供便利條件，如為村莊的特色產(chǎn)品提供可供產(chǎn)銷的渠道。 三是針對項目資金及配套措施與群眾需求不匹配的問題，可以行政村為單位，對各行政村的村民展開民意調(diào)查，村級組織篩選出合理且可行的群眾需求，收集起來向上級政府反映，上級政府根據(jù)實際情況進行對口配套建設(shè)。 四是上級政府可將村干部考核與村莊自行“造血”結(jié)果相聯(lián)系，并充分利用考核結(jié)果，給予村干部一定的獎勵，并建立相應(yīng)的糾錯容錯機制，讓村干部放心大膽地去創(chuàng)新，去做事。

(四)穩(wěn)健解讀鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵之處是要確保大多數(shù)的農(nóng)民，尤其是一些處于劣勢的農(nóng)民的基本生活保障，其服務(wù)的對象應(yīng)是大多數(shù)農(nóng)民，是要為大多數(shù)農(nóng)民提供保底的服務(wù)而并不是為了使得小部分農(nóng)民富裕。 各村在推行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略時需聚焦于農(nóng)戶生產(chǎn)性活動方面，以整體性為切入點進行思考。 目前鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略處于第一步階段，應(yīng)是為處于弱勢的農(nóng)民大群體提供他們所需的服務(wù)，保障他們的基本權(quán)利，解決他們所遇到的一些問題，而并非大刀闊斧地發(fā)展不切合鄉(xiāng)村發(fā)展實際的大批資金投入建設(shè)。 因此村莊在實行舉債發(fā)展產(chǎn)業(yè)的同時，應(yīng)積極解讀鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并非一味求成，而脫離群眾實際，切實為多數(shù)農(nóng)民考慮，滿足群眾需求的同時，再完善鄉(xiāng)村建設(shè)。